*
АДМИНИСТРАТИВНАЯ И УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА МОНОПОЛИСТИЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ — ПРАКТИКА И ПРОБЛЕМЫ
Исторически так сложилось, что главным побудительным мотивом к развитию рыночных отношений и конкуренции в России является вовсе не сознательность самих субъектов и не экономические факторы, влияющие на их рыночное поведение, а меры принуждения, которые могут быть применены государством при выявлении нарушений антимонопольного законодательства[1].
Действенность антимонопольного регулирования во многом обусловлена мерами ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и эффективностью их применения. За последние годы в области развития конкурентного права сделано немало. Сегодня за нарушения антимонопольного законодательства предусмотрена гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность.
Подробнее остановимся на административной ответственности за монополистическую деятельность.
Определяется, что под административным правонарушением в антимонопольной сфере понимается противоречащее антимонопольному законодательству действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) установлена административная ответственность.
В соответствии с пунктом 10 статьи 4 Федерального закона -ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) монополистическая деятельность — это злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью[2].
Относительно монополистической деятельности выделяются следующие виды антимонопольных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ: статьи 14.31 (злоупотребление доминирующем положением на товарном рынке), 14.31.1 (злоупотребление доминирующем положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее
35 процентов), 14.31.2 (манипулирование ценами на оптовом и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности), 14.32 (заключение ограничивающего конкуренции соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности).
В январе 2012 года вступил в силу Федеральный закон от 06 декабря 2011 года № 404-ФЗ
«О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Закон ), входящий в «третий антимонопольный пакет»[3].
В рамках данной статьи остановимся на некоторых изменениях, произошедших в антимонопольном регулировании.
Существенно переработана статья 14.31 КоАП РФ, посвященная злоупотреблению доминирующим положением на товарном рынке. Она разделена на две части, в соответствии с которыми установлены квалификации действий хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, на не связанные с недопущением, ограничением или устранением конкуренции, но влекущие за собой ущемление интересов других лиц, и на создающие вероятность наступления таких негативных последствий, как недопущение, ограничение или устранение конкуренции.
Существенно расширен состав примечаний (добавлено три примечания) к статье 14.31 КоАП РФ, где задействован механизм учета смягчающих и отягчающих административную ответственность обстоятельств в отношении юридических лиц.
Особого внимания заслуживает примечание, относящееся к определению размеров штрафов в отношении юридических лиц за нарушение антимонопольного законодательства, формулировка которого довольно-таки сложна для восприятия.
Так, за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьями
14.31–14.32 КоАП РФ, при отсутствии обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, административный штраф налагается на юридическое лицо в размере суммы минимального размера административного штрафа, предусмотренного за совершение данного административного правонарушения, и половины разности максимального размера административного штрафа, предусмотренного за совершение данного административного правонарушения, и минимального размера административного штрафа, предусмотренного за совершение данного административного правонарушения.
Формула расчета базового административного штрафа выглядит следующим образом: min АШ + ½ (max АШ – min АШ) ± ⅛ (maxАШ – min АШ )* (*при наличии смягчающих/отягчающих обстоятельств).
Таким образом, базовым размером по части 1 статьи 14.31, 14.31.1 КоАП РФ является сумма денежного взыскания в размере рублей, а по части 14.32.2 КоАП РФ является сумма денежного взыскания в размере рублей.
Остальные санкции указанных статей зависят от размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не менее рублей. Для расчета величины административного штрафа, исходя из суммы выручки правонарушителя, ФАС России разработаны методические рекомендации[4].
При наличии обстоятельств, смягчающих либо отягчающих административную ответственность, размер административного штрафа, налагаемого на юридическое лицо, подлежит уменьшению/увеличению за каждое такое обстоятельство на 1/8 разности максимального размера административного штрафа, предусмотренного за совершение данного административного правонарушения, и минимального размера административного штрафа.
Закон также дополнил КоАП РФ статьей 14.31.2, где речь идет о манипулировании ценами на оптовом и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности).
Определенные изменения и дополнения внесены в статью 14.32 КоАП РФ, где говорится о недопустимости заключения ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществления ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координации экономической деятельности.
Как и в случае со статьей 14.31 КоАП РФ, значительно расширен состав примечаний к статье 14.32 КоАП РФ. В соответствии с новым примечанием № 3 при назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного данной статьей, в отношении юридического лица учитываются обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.
В контексте рассмотрения вопроса об определении размера штрафа заслуживает внимание также следующий вопрос.
Расчет штрафа производится от выручки правонарушителя за период, установленный пунктом 3 части 1 статьи 3.5 КоАП РФ: за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году.
Постановлением Президиума ВАС РФ /11 разъяснено, что штраф исчисляется исходя из выручки правонарушителя за год, предшествующий году издания антимонопольным органом приказа о возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства[5].
Однако в данном случае остается непонятным вопрос о том, каков порядок определения момента выявления административного правонарушения в том случае, если в рамках уже возбужденного дела выявлены новые признаки нарушения антимонопольного законодательства.
В этой связи интересны выводы Федерального арбитражного суда Уральского округа по делу № А/2011[6].
Федеральный арбитражный суд Уральского округа в своем решении, рассматривая довод заявителя о неверном определении даты выявления нарушения антимонопольного законодательства, предшествующей его совершению, указал: «...Из материалов дела следует, что в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства по обращению УФАС по Челябинской области получено письмо Федеральной службы по тарифам от 01.01.2001 № ТС-2466/10, в котором антимонопольному органу даны разъяснения по вопросу включения в железнодорожные грузовые тарифы, сборы и плату стоимости услуг, связанных с прохождением процедуры ВТТ в период до 29.12.2010 (в период действия Таможенного кодекса Российской Федерации).
Следовательно, в данном конкретном случае, исходя из фактических обстоятельств дела, моментом выявления административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.31 Кодекса, является именно момент получения антимонопольным органом указанных разъяснений Федеральной службы по тарифам.
Таким образом, поскольку административное правонарушение выявлено Челябинским УФАС России в 2011 году, базой для исчисления размера административного штрафа является размер выручки общества именно за 2010 год, что соответствует правовой позиции по исчислению размера административного штрафа, изложенной в постановлении Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 01.01.01 года № 000/11».
На основании изложенного, можно сделать вывод о том, что в случае выявления новых признаков нарушения антимонопольного законодательства в рамках рассмотрения уже возбужденного дела, представляется верным считать моментом выявления данного нарушения дату получения документов, сведений, указывающих на признаки такого нарушения.
Основные проблемы административной ответственности за монополистическую деятельность, как и в целом по делам о нарушении антимонопольного законодательства возникают на стадии судебных разбирательств по делам об оспаривании постановлений антимонопольных органов о наложении штрафа.
В этой связи можно отметить следующие моменты.
1. Не всегда имеет место обоснованное снижение судами размеров штрафных санкций, либо отмена указанных постановлений по статье 2.9 КоАП РФ (возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения).
2. Арбитражный суд при рассмотрении дел об оспаривании постановлений проверяет законность принятого решения по факту нарушения антимонопольного законодательства, что, по нашему мнению, не соответствует действующему законодательству по следующим основаниям.
В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ в рамках дела об административном правонарушении суд первой инстанции оценивает исключительно обстоятельства, связанные с предполагаемым совершением заявителем административного правонарушения, изложенные в тексте постановления по делу об административном правонарушении, а также проверяет соблюдение процедуры привлечения к административной ответственности (надлежащее уведомление о времени и месте составления протокола, о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении и т. п.).
Как правило, хозяйствующие субъекты, обжаловавшие постановление о наложение штрафа, и не обжаловавшие решение антимонопольного органа, не согласны лишь с размером административного взыскания, а не с существом предъявленного обвинения.
В рамках рассмотрении дела об административном правонарушении арбитражный суд не связан обязанностью привлекать к рассмотрению дела в качестве третьих лиц заявителей, а также иных лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых антимонопольным органом обстоятельствах, что может повлечь ущемление их интересов.
Вместе с тем, судебно-арбитражная практика по указанному вопросу является противоречивой.
Зачастую суды в рамках рассмотрения дел об обжаловании постановлений антимонопольного органа о наложении штрафа пересматривают решение, послужившие основанием для возбуждения административного дела, по существу.
Вместе с тем, доказывать незаконность постановления по делу об административном правонарушении по правилам главы 25 АПК РФ (рассмотрение дел об административных правонарушениях) на практике гораздо легче, чем незаконность решения по правилам главы 24 АПК РФ (рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействий) государственных органов).
Таким образом, существует множество спорных моментов, которые в рамках рассмотренных материалов анализируются не единообразно и не всегда всесторонне. В связи с чем, имеет место необходимость проведения комплексного системного научного исследования вопросов административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
Теперь остановимся на нормах, регламентирующих ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, которые установлены статьей 178 Уголовного кодекса РФ (далее — УК РФ).
Общественная опасность данного преступления заключается в том, что при его совершении нарушается нормальное течение экономических отношений, затрагиваются права потребителей, так как конкуренция способствует поддержанию более высокого качества товара, а ее отсутствие фактически останавливает процесс борьбы за потребителя путем повышения качества производимого товара или оказываемой услуги7.
Статья 4 Закона также внесла изменения в статью 178 УК РФ. В частности, предусматривается уточнение перечня антиконкурентных соглашений, которые могут повлечь уголовную ответственность. Согласно новой редакции части 1 статьи 178 УК РФ уголовную ответственность будет влечь лишь заключение хозяйствующими субъектами-конкурентами ограничивающего конкуренцию соглашения (картеля).
Таким образом, с момента вступления в силу Закона декриминализированы все ограничивающие конкуренцию соглашения (за исключением картелей) и согласованные действия. За их заключение и осуществление предусмотрена административная ответственность (ст. 14.32 КоАП).
Кроме того, следует учесть, что Закон изменяет редакцию примечания № 3 к статье 178 УК РФ. Согласно новой редакции примечания № 3 к статье 178 УК РФ лицо, совершившее преступление, предусмотренное настоящей статьей, освобождается от уголовной ответственности, если оно способствовало раскрытию этого преступления, возместило ущерб или иным образом загладило вред, причиненный в результате действий, предусмотренных настоящей статьей, и если в его действиях не содержится иного состава преступления.
Новеллой по сравнению с предыдущими редакциями УК РФ в части конкуренции является включение признака рецидивности.
Так, статья 178 УК РФ определяет, что преступлением признается неоднократное злоупотребление доминирующим положением, выразившееся в установлении и (или) поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, необоснованном отказе или уклонении от заключения договора, ограничении доступа на рынок[7].
При этом, под неоднократным злоупотреблением доминирующим положением признается совершение лицом злоупотребления доминирующим положением более двух раз в течение трех лет, за которые указанное лицо было привлечено к административной ответственности.
В целях применения статьи 178 УК РФ (для выявления признака неоднократности) Правительством РФ принято Постановление, которым утверждены правила ведения антимонопольным органом реестра лиц, привлеченных к административной ответственности[8]. Ведение реестра осуществляется Федеральной антимонопольной службой на основании информации, представленной территориальными органами, в условиях, обеспечивающих предотвращение несанкционированного доступа к реестру.
Необходимо отметить, что в случае если комиссией, рассматривающей дело о нарушении антимонопольного законодательства, выразившемся в недопущении, ограничении или устранении конкуренции путем заключения хозяйствующими субъектами-конкурентами ограничивающего конкуренцию соглашения (картеля), неоднократного злоупотребления доминирующим положением, выразившемся в установлении и (или) поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, необоснованном отказе или уклонении от заключения договора, ограничении доступа на рынок установлен факт правонарушения и установлено, что в результате его совершения причинен ущерб, сумма которого превышает один миллион рублей или извлечен доход, сумма которого превышает пять миллионов рублей, то заверенные копии материалов дела подлежат передаче в соответствующие подразделения МВД России для решения вопроса о возбуждении в отношении виновных лиц уголовного дела по статье 178 УК РФ по истечении трех месяцев со дня изготовления решения в полном объеме (по истечении срока обжалования решения), если решение не было обжаловано в судебном порядке.
В случае принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела, необходимо рассматривать вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении.
В качестве мер ответственности за указанный состав преступлений предусмотрены штрафы в размере до рублей, либо принудительные работы на срок до трех лет, либо лишение свободы на срок до 3 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью до 1 года либо без такового.
Статьей предусмотрены квалифицирующие составы, включающие в диспозицию указанные выше действия, причинившие особо крупный ущербрублей), либо повлекшие извлечение дохода в особо крупном размере рублей). За совершение этих преступлений полагается наказание в виде лишения свободы на срок до 6 лет со штрафом в размере до 1 рублей. Максимальный срок лишения свободы по статье 178 УК РФ ограничен 7 годами.
Новая редакция ст. 178 УК РФ разработана ФАС России совместно с МВД России и Минэкономразвития России, что вызвано целью обеспечения реальной возможности применения данной статьи правоохранительными органами, но вместе с тем, данный вопрос остается актуальным. Очевидно, что статья 178 УК РФ является почти «не рабочей».
Представляется, что тема совершенствования уголовно-правовой нормы, содержащейся в статье 178 УК РФ, и механизма ее реализации не закрыта.
Для исправления этой ситуации необходимо начинать серьезную работу по качественному изменению существующих отношений между антимонопольными органами, прокуратурой и МВД
(на всех уровнях). В числе мер, необходимых для такой работы, должны быть принятие конкретных правовых актов, закрепляющих процедуру участия указанных органов в этих отношениях, и применение уже существующего правового механизма контроля и опротестования действий (бездействия) должностных лиц.
Подводя итоги, хочется отметить, что усиление ответственности за монополистическую деятельность, а также организация взаимодействия антимонопольного и правоохранительных органов будут способствовать не только пресечению правонарушений, но и их профилактике.
Но вместе с тем, необходимо не забывать, что чрезмерное ужесточение регулирования может оказать отрицательное воздействие на состояние конкурентной среды, снижая стимулы для предпринимательской деятельности и ограничивая эффективные для экономического развития деловые практики.
* , главный специалист-эксперт отдела естественных монополий, ЖКХ и транспорта Челябинского УФАС России.
[1] Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства: ужесточение или совершенствование государственных мер // Акционерное общество. — 2009. — № 9.
[2] Федеральный закон «О защите конкуренции» от 01.01.2001 г. // СЗ РФ. — 2006. — №ч.). — Ст. 3434.
[3] Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 01.01.2001 г. // СЗ РФ. — 2011. — № 50. — Ст. 7346.
[4] Письмо ФАС России «О рекомендациях по расчету величины административного штрафа» от 01.01.2001 г. № ИА/1099 // СПС «КонсультантПлюс».
[5] Постановление Президиума ВАС РФ от 01.01.2001 г. № 000/11 // СПС «КонсультантПлюс».
[6] Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа № Ф09-4693/12 от 01.01.2001 по делу № А/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
[7] Уголовный Кодекс Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 63 — ФЗ // СЗ РФ. — 1996. — № 25. — Ст. 2954.
[8] Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил формирования и ведения реестра лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации» от 01.01.2001 г. № 000 // СЗ РФ. — 2012. — № 18. — Ст. 2237.
