,
Уполномоченный по правам ребенка в Республике Карелия, консультант
Ключевые вопросы защиты прав детей и семейного законодательства
В семейной политике государства в качестве базовой ценности признается ребёнок, как субъект, которому предстоит жить, обеспечивая в будущем жизнедеятельность, продолжение человеческого рода и общественное развитие, а также его семья, как основной и ключевой институт общества, обеспечивающий его рождение, воспитание, жизнедеятельность и развитие.
1.Межведомственная разобщенность системы защиты детей и семьи порождает проблемы межведомственной координации, отсутствие стратегического планирования и как следствие - не эффективное расходование средств, разбросанных по ведомствам. Создание межведомственных советов и комиссий не позволяет в полной мере преодолеть межведомственную разобщенность.
2.Система защиты детей не предполагает своевременной поддержки семьи и организации ранней помощи и раннего вмешательства. Специалисты вмешиваются в проблемы защиты детей слишком поздно, когда сложно возместить ущерб, нанесенный ребенку, и предотвратить отчуждение ребенка от семьи.
3.Длительное нахождение детей в стационарных учреждениях интернатного типа. Социализация, интеграция и переход во взрослую жизнь таких детей является трудоемкой, финансово затратной и мало результативной.
Обязанность государства
ö обеспечить нормативную законодательную базу для необходимой защиты и содействия семье, особенно, детям
ö оказывать родителям и законным опекунам надлежащую помощь в воспитании детей
ö обеспечить развитие учреждений и услуг для детей
Правовые проблемы защиты детей в России: уважение человеческого достоинства и основных свобод, не обеспечено приоритетное право ребенка на семью, система лишения родительских прав не эффективна, помещение ребенка на попечение вдали от биологических родителей, нарушено право ребенка знать о своем происхождении, право на общение с близкими для ребенка людьми, не определены права руководителей учреждений как законных представителей ребенка, не обеспечена профессиональная компетентность воспитателей, не регламентирован надзор и контроль качества услуг защиты детей и правовой защиты ребенка от жестокого обращения в семье, не обеспечено право на последующее попечение.
В Конвенции по правам ребенка подчеркивается важность защиты семьи для ребенка и его право жить и воспитываться в семье. Современное семейное и детское законодательство в этой части не соответствует Конвенции. Семья - социальный институт.
На мой взгляд, есть две большие темы для обсуждения. Первое, - это необходимость совершенствования законодательства о семье, как основы новой семейной политики. Второе, - необходимость разработки проекта единого закона о защите детей в РФ, как нового подхода в защите детей, основанного на приоритете прав ребенка.
Основные приоритеты в работе по защите детей.
Во-первых, очень важно чётко расставить приоритеты системы социальной защиты детей, прежде всего на основе приоритета профилактических и амбулаторных (нестационарных) мер и принципа минимально необходимого вмешательства в семью. Многочисленные проблемы родителей разрушают благоприятные условия для роста и развития ребенка. Все, что можно сделать для облегчения жизни родителей, является значимой частью профилактической работы по защите детей, а также обеспечение и применение нестационарных мер, а именно: материальная поддержка, устранение недостатков жилищных условий, инструктаж, консультирование, наличие поддерживающего специалиста (семьи), а также социальные, психосоциальные, терапевтические и др. услуги. Поддержка семьи это единственный способ организации жизни ребенка в качестве полноправного члена общества.
В Российском законодательстве понятие «профилактическая работа» применяется в широком смысле и распространяется на все организации и услуги для детей, включая коррекционные и реабилитационные услуги. Главная цель первичной профилактики - выявление и решение проблем детей специалистами на ранней фазе и в пределах основных всеобщих услуг (ДОУ, школа, поликлиника), что способствует предотвращению вмешательства должностных лиц муниципалитета в область защиты детей. Содержание профилактической работы не определено, прежде всего, в части укрепления потенциала семьи и привлечения близких в системе защиты детей. Российское законодательство ориентирует и направляет ресурсы на детей и их семьи, находящиеся уже в трудной жизненной ситуации или в социально-опасном положении (беспризорные, безнадзорные дети, и т. д.). Так, деятельность по профилактике правонарушений в рамках реализации федерального закона от 01.01.01 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», направлена на детей, имеющих значительные отклонения от нормы в поведении и находящиеся в трудной жизненной ситуации. Среди федеральных инициатив можно отметить Письмо Министерства образования и науки РФ от 01.01.01 г. № ИК-1105/06 «О повышении эффективности деятельности органов опеки и попечительства по профилактике социального сиротства». В этом документе, носящем рекомендательный характер, организация профилактической работы с детьми, предусматривает создание условий для своевременного выявления и коррекции проблем на ранней стадии семейного неблагополучия.
Во-вторых, следует перейти от административных мер к социальным стандартам в отношении семьи, основанным на принципах социальной работы.
Основным смыслом защиты детей является ориентация родителей на понимание и удовлетворение потребностей ребенка. Меры по защите детей нельзя использовать в целях наказания родителей ребенка. В Семейном и уголовном Кодексах Российской Федерации особо подчеркивается ответственность родителей или их законных представителей, а также должностных лиц, за защиту прав детей, вплоть до лишения родительских прав или привлечения к ответственности по суду. Применение принципа виновности и карательных мер не способствуют созданию конструктивного сотрудничества между родителями и должностными лицами.
Новый взгляд на защиту детей предусматривает отказ от назидательных элементов и авторитарных методов, предполагает подход, основанный на принципах социальной работы, с учетом требований Конвенции ООН о правах ребенка, Европейской Конвенции о правах человека и Европейской Социальной Хартии. Обязанностью государства может стать оказание родителям надлежащей помощи и поддержки в выполнении ими своих обязанностей. При таком подходе родители могут оставаться опекунами ребенка даже, если его необходимо взять под опеку государства.
Российское законодательство предоставляет широкий спектр форм устройства детей на попечение, а также вмешательство в правовой статус родителей по отношению к детям и семейному воспитанию. Семейное законодательство позволяет определить ребенка в учреждение по причине сложных жизненных условий, как, например, экономические трудности или отсутствия жилья. Одинокая мать имеет право передать своего ребенка в учреждение на воспитание по личному заявлению.
Согласно требованиям Комитета ООН по правам человека экономические или жилищные проблемы родителей не могут быть основаниями для устройства ребенка на попечение государства. Обязанностью органов местного самоуправления является оказание достаточной экономической поддержки и устранения проблем семей с детьми, связанных с жилищными условиями. Ни с гуманной, ни с экономической точки зрения материальные трудности родителей нельзя считать необходимым основанием для разлучения детей и родителей.
В-третьих, требуется ведение плана по защите прав детей как обязательного документа для предоставления услуг.
Дети должны иметь право на планируемые, качественные, доступные услуги по защите детей. Четкое планирование на конкретный результат помогает соблюдать статус и права ребенка, нуждающегося в защите. Основным инструментом является индивидуальный план по защите прав детей, включающий услуги по воспитанию, реабилитации, социальной поддержке и обслуживанию. Особенно необходим такой план для сопровождения ребенка, находящегося под опекой государства. Разработка и реализация плана осуществляется во взаимодействии с заинтересованными сторонами, включая ребенка, его родителей (опекунов), сеть специалистов и сеть близких.
В Российской Федерации закон об основных гарантиях прав ребенка до 2005 года обязывал разрабатывать индивидуальную программу реабилитации для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Данное требование исключено поправкой к ФЗ № 000 в новой редакции статьи №15 вышеназванного закона.
В-четвертых, следует определить ключевое лицо в защите детей. Во всех странах есть попечители, есть комитеты по делам несовершеннолетних и прочие организации, однако есть норма законодательства, которая определяет лицо, ответственное за выявление нужд и потребностей детей в неблагополучных семьях. Это социальный работник, который, прежде всего, выясняет потребности / проблемы детей и семьи, определяет цели и меры для решения проблем, проводит инструктаж, консультирование семьи и обеспечивает выполнение принятых решений. Кроме того, в российском законодательстве услуги защиты детей предоставляются по категориям, а новый подход предполагает на основе изучения потребностей детей и их семей.
В-пятых, следует обеспечить особые права детей, находящихся на попечении государства
Прежде всего, необходимо разработать критерии устройства ребенка на попечение государства и общества на основе принципа минимально необходимого вмешательства и учета мнения ребенка, а также стандарты замещающего и последующего попечения.
В России большинство детей, оставшихся без попечения, находится в опекунских семьях, под опекой родственников. Самая большая группа семейного попечения, опекуны, воспитывают детей безвозмездно, а также не имеют подготовки по программе обучения приемных родителей. Подготовка, обучение и консультирование предоставляется только для приемных родителей, патронатных воспитателей и воспитателей семейных воспитательных групп.
С точки зрения интереса ребенка, помещение ребенка в семьи родственников, является противоречивым. Сильными сторонами помещения ребенка в семьи родственников считается особое отношение родственников в части заботы о детях, снижения порога общения ребенка с родителями и уменьшения порога психотравмы, связанной с помещением ребенка в чужое окружение. В свою очередь, слабыми сторонами помещения ребенка к родственникам, является негативный опыт бабушек и дедушек по воспитанию детей в своей семье, их неспособность заботиться о ребенке. Кроме того, родственник может взять ребенка на воспитание охотнее из-за чувства обязанности, чем из-за истинного желания или способности удовлетворять потребности ребенка. Как правило, попечение в семьях родственников обеспечивает меньше поддерживающих услуг, чем другие формы попечения, надзор и контроль со стороны органов опеки является недостаточным по сравнению с приемными семьями, не имеющими родственных связей с ребенком. Для того чтобы обеспечить качество воспитания и иную заботу о детях в семейных формах попечения, необходимо обязательство (гарантии) со стороны государства (муниципалитета) по подбору, подготовке, обучению замещающих (приемных, патронатных, опекунских) семей, а также обеспечение им достаточной экономической и социально-педагогической поддержки, независимо от того, имеют ли замещающие семьи родственные связи с ребенком или нет. А также, необходимо разработать систему лицензирования образовательных программ по обучению замещающих родителей, индивидуального плана попечения, воспитания и реабилитации ребенка в замещающем попечении.
В Докладах о положении детей в РФ, большинство, более 70 % детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитываются в замещающихся семьях. Однако, при анализе количества детей, находящихся в специализированных учреждениях для несовершеннолетних системы социальной защиты, включая стационарные отделения центров социальной помощи семье и детям, то данные статистики изменяться. В данном случае дети, находящиеся в различных учреждениях, составляют примерно две трети от всех детей, находящихся под опекой государства.
Стратегической целью стационарного попечения является уменьшение наполняемости и создание малокомплектных учреждений, предоставляющих жизненные условия, приближенные к домашним. Однако данный процесс идет крайне медленно. Наполняемость воспитательной группы учреждения для детей, оставшихся без попечения, согласно нормативу составляет 8-10 человек, что соответствует уровню Европейских стран, однако количество воспитателей в 2 раза ниже нормы, установленной в европейских странах. Количественные нормы СанПина, касающиеся проживания детей являются достаточно строгими, позволяющими обеспечить условия для роста, развития и личной жизни детей. Однако на практике нормы часто не соблюдаются, о чем свидетельствуют акты проверок надзорных органов.
В-шестых, замещающее попечение должно быть временной мерой, гарантирующей неразрывность связей ребенка с семейным окружением и возможную реинтеграцию ребенка в родную семью (воссоединение семьи).
Следует обеспечить право на общение с родителями и другими близкими людьми. Применение ограничивающих мер на общение устанавливается законом. В соответствии с российским законодательством дети, воспитывающиеся в учреждениях, также имеют право на общение с родителями и родственниками. Однако это право не касается детей, родители которых лишены родительских прав. Законодательство не обязывает активно способствовать общению детей с родителями даже в случаях, когда родители не лишены родительских прав. В законе также не установлены меры, ограничивающие личную свободу ребенка. Право на принятие локальных актов в отношении соблюдения прав ребенка на личную свободу имеют руководители учреждения.
Общение с родителями и другими близкими людьми и родственниками является основным фактором, влияющим на благополучие детей и, таким образом, на результативность благополучия детей, воспитывающихся в учреждениях. Общение нельзя ограничить, если оно обоснованно и не противоречит интересам ребенка, например, не угрожает здоровью и развитию ребенка. Ограничение в общении, как и другие виды ограничений в отношении детей, могут применяться только на основе норм, установленных законом.
В-седьмых, социальная защита детей требует объединения ресурсов общества и государства. Важной тенденцией является поиск новых ресурсов в гражданском обществе. Необходимо большее участие самих граждан, участие родителей, чьи дети нуждаются в социальной защите. Независимо от того, какие проблемы имеются в семье, мы не имеем права исключать семью из нашей системы работы с ребёнком. Мы имеем положительный опыт включения родственников, других близких ребёнку людей.
Важно координировать усилия всех сторон в этой работе, поскольку обеспечение социальной защиты детей решается совершенно разными органами. Требуется очень чёткая координация их деятельности, иначе работа будет неэффективной.
На основании выше изложенного можно сделать вывод, что в настоящее время назрела крайняя необходимость разработки модели уполномоченного органа исполнительной власти на основе принятия скоординированного закона «Защита детей в Российской Федерации», где будет принята действенная правовая система защиты детей России: основные цели, принципы и понятия защиты детей, обеспечены равные права всем детям, а также услуги защиты тем детям, которые являются объектами защиты. Основными разделами содержания защиты детей являются профилактические и амбулаторные меры, замещающее и последующее попечение, разделение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнем ответственности, финансирование, развитие кадрового потенциала, правовая защита и обжалование решений в интересах детей.
Новая стратегия развития структуры услуг предполагает перераспределение ресурсов от стационарных учреждений к альтернативным формам попечения, а затем к амбулаторным формам и профилактическим мерам. Это долгий путь, но он отвечает интересам детей и их семей. Изменения по введению новой структуры услуг временно увеличат расходы, ориентированные на результат, но в долгосрочной перспективе обеспечат их экономическую эффективность и целесообразность.
В Республике Карелия серьезно стали поднимать вопрос о необходимости уполномоченного органа, наделенного функциями координирующей деятельности и полномочиями по защите детей и поддержке семьи, включая полномочия системы образования, социальной защиты, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и правоохранительных органов, в связи с принятием Федерального Закона от 01.01.2001 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий». Единый орган позволит систематизировать деятельность по поддержке и помощи семье, обеспечит меры профилактики и амбулаторных услуг, деятельность по опеке и попечительству, постинтернатной адаптации при переходе детей во взрослую жизнь, обеспечит полное правовое и качественное исполнение государственных функций, контроль и надзор за выполнением обязанностей социальных работников как ключевых специалистов по защите детей, опекунов и попечителей, как физических лиц, так и учреждений и организаций, позволит качественно контролировать финансовые средства, направляемые на эти цели из бюджета регионального и федерального уровня. Целесообразно поручить этому органу и государственные функции по организации и обеспечению деятельности межведомственных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые в настоящее время переданы органам местного самоуправления и обеспечиваются за счет субвенций из регионального бюджета. Кадровые ресурсы данного органа формируются путем объединения работников комиссий по делам несовершеннолетних, работников, специалистов органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность по социальному обслуживанию семьи с детьми, деятельность по опеке и попечительству, а также работников специализированных учреждений и детских домов, имеющих опыт в этой сфере.
В долгосрочном плане уполномоченный орган сформирует новые подходы, ориентированные на профилактические и амбулаторные услуги в соответствии с потребностями детей и их семей, которые не увеличат финансовые расходы, а улучшат результаты воздействия на создание условий для благополучия детей Республики Карелия.
