РЕКОМЕНДАЦИИ
парламентских слушаний в Государственной Думе на тему: "Перспективы и проблемы создания и деятельности саморегулируемых организаций в строительной области. Основные направления совершенствования законодательства "
Обсудив с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Национального объединения саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, руководителей саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства, руководителей научных и отраслевых организаций правоприменительную практику и направления совершенствования законодательства в части регулирования вопросов создания и осуществления деятельности саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства, участники круглого стола отмечают:
Институт саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства был введен Федеральным законом от 01.01.01 года "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Введение института саморегулируемых организаций в данной области является объективной необходимостью в связи с нарастанием опасности техногенных катастроф, обусловленных ухудшающимся качеством строительства и эксплуатации зданий и сооружений, отсутствием действенных механизмов ответственности участников строительного рынка за выполнение своих обязательств перед потребителями их услуг.
Опыт системы лицензирования в строительной отрасли показал ее неэффективность - невозможность влияния на обеспечение качества работ и безопасность объектов строительства. Предъявляя соответствующие требования к строительным фирмам, нормы закона о лицензировании не устанавливали четкой ответственности лицензирующего органа за последующие действия такой фирмы, в том числе за вред, причиненный такой фирмой при проведении строительных работ. Это привело к тому, что в настоящее время выдано несколько сот тысяч строительных лицензий, появилось множество «фирм-однодневок».
Кроме того, требовалось введение новой системы, которая, с одной стороны, позволила бы "разбюрократизировать" процедуру выхода компаний на строительный рынок, а с другой стороны, обеспечила бы качество строительства.
В целях решения этого вопроса и был введен институт саморегулируемых организаций в строительной области, что при частичном сохранении государственного регулирования этой отрасли позволит реализовать на практике эффективную модель сочетания государственного регулирования с саморегулированием субъектов, не допустить на строительный рынок недобросовестных участников и будет способствовать обеспечению безопасности строительства.
Основополагающими целями системы саморегулирования в строительстве являются, во-первых, усиление ответственности строительных фирм за выполняемые строительные работы путем установления субсидиарной имущественной ответственности саморегулируемых организаций за вред, причиненный членом такой организации вследствие недостатков строительных работ, во-вторых, повышение качества таких работ посредством принятия саморегулируемыми организациями стандартов и правил саморегулирования.
В связи с этим, систему саморегулирования в строительстве необходимо рассматривать не только как альтернативу системе лицензирования, но и как абсолютно новый этап в развитии строительной отрасли в России.
Законом предусмотрено создание саморегулируемых организаций 3 видов:
1) саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания;
2) саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации;
3) саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство.
По состоянию на 26 октября 2009 года получили статус 91 саморегулируемых организации:
основанные на членстве лиц, выполняющих инженерных изыскания - 4;
основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации - 36;
основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство -51.
Документы 40 некоммерческих партнерств, претендующих на получение статуса саморегулируемой организации, находятся на рассмотрении в Ростехнадзоре.
До 1 июля 2010 года должны быть созданы Национальные объединения саморегулируемых организаций соответствующих видов, главная задача которых защита и представительство интересов саморегулируемых организаций, оказание им методической помощи, формирование предложений по выработке государственной политики в строительной области.
27 августа 2009 года создано Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации. В настоящее время идет интенсивная работа по созданию Национального объединения саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство.
Таким образом, созданы необходимые условия для перехода с 1 января 2010 года строительной отрасли на саморегулирование.
Вместе с тем, следует отметить и ряд проблем, которые выявила практика создания и деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере. Некоммерческое партнерство получает статус саморегулируемой организации после внесения сведений о нем в государственный реестр саморегулируемых организаций. Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации порядок ведения государственного реестра должен быть установлен уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Вместе с тем соответствующий документ до сих пор не принят, и внесение сведений в государственный реестр саморегулируемых организаций осуществляется на основании постановления Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года "Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций", не учитывающего особенности саморегулирования в строительной сфере.
Кроме того, несмотря на установленные законом сроки, Правительством Российской Федерации до сих пор не установлены минимально необходимые требования к выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность особо опасных, технически сложных и уникальных объектов. Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору не утверждены формы свидетельства о допуске к видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и формы выписки из реестра членов саморегулируемой организации.
Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации выполнять работы по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, которые влияют на безопасность объектов капитального строительства, вправе только лица, имеющие допуск к соответствующим видам работ, выданный саморегулируемыми организациями. Перечень указанных работ утвержден Приказом Министра регионального развития Российской Федерации от 9 декабря 2008 г. № 000. Вместе с тем перечень основан на ссылках на Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг, который нуждается в актуализации, в перечень не включены отдельные виды работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, в связи с отсутствием таких работ в указанном классификаторе.
Кроме того, дополнительной проработки и обсуждения требует вопрос о дополнении указанного Перечня такими видами работ, как осуществление строительного надзора, осуществление функций генерального подрядчика.
Законом предусмотрен переходный период: до 1 января 2010 года осуществление работ по выполнению инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, которые влияют на безопасность объектов капитального строительства, разрешается по выбору исполнителя на основании лицензии или выданного саморегулируемой организацией допуска к определенному виду (видам) работ.
Выдача лицензий прекращена с 1 января 2009 года, с 1 января 2010 года прекращается лицензирование инженерных изысканий, проектирования и строительства зданий и сооружений.
В связи с возможным неоднозначным толкованием норм закона на практике 7 октября 2009 года Государственной Думой принят в первом чтении проект федерального закона № "О внесении изменения в статью З2 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» и статью 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которому с 1 января 2010 года прекращается действие лицензий, в том числе лицензий, срок действия которых продлен. В ближайшее время планируется принятие указанного законопроекта во втором и третьем чтениях.
Кроме того, Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям проводит постоянный мониторинг практики применения норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе касающихся правового положения саморегулируемых организаций в области строительства. В результате проведения указанного мониторинга выяснилось, что для категории субъектов малого предпринимательства установленный Градостроительным кодексом Российской Федерации минимальный размер взносов в компенсационный фонд несоразмерен с уровнем доходов малого бизнеса в сфере строительства. Так, в ряде субъектов Российской Федерации средняя годовая чистая прибыль на одну организацию категории малого бизнеса не превышает 400 тысяч рублей. Кроме того, существуют различия по уровню объемов работ, уровню рисков и, соответственно, уровню доходов малого и крупного бизнеса. Поэтому предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации минимальные размеры взносов в компенсационный фонд саморегулируемой организации и увязанный с ними механизм солидарной ответственности членов саморегулируемой организации в ряде случаев могут привести к банкротству малых предприятий.
В этой связи группой депутатов Государственной Думы - членов Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям был внесен в Государственную Думу проект федерального закона № «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий уменьшение размера взноса в компенсационный фонд для субъектов малого предпринимательства.
В целях устранения отдельных коллизий и пробелов, возникающих при реализации норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующих порядок создания и деятельности саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, депутатами Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям также внесен проект федерального закона № «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации». Так, законопроектом предусматривается порядок прекращения членства в саморегулируемой организации в случае добровольного выхода члена из саморегулируемой организации, определяются последствия исключения сведений об организации из государственного реестра саморегулируемых организаций, уточняется, что средства компенсационного фонда саморегулируемой организации могут размещаться ею самостоятельно или через управляющие компании.
Градостроительным кодексом Российской Федерации установлен сниженный размер взноса в компенсационный фонд в случае, если саморегулируемой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Вместе с тем требования к основным параметрам такого страхования не установлены.
Учитывая вышеизложенное, представляется необходимым после накопления опыта в этой части дополнить Градостроительный кодекс Российской Федерации основными требованиями к страхованию гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (объект, сроки страхования, страховые риски и т. д.).
Большое значение для деятельности саморегулируемых организаций и их членов, для обеспечения ими качества выполняемых инженерных изысканий, проектной документации, строительства имеет принятие проектов федеральных законов № "Технический регламент "О безопасности зданий и сооружений" и № «Технический регламент «О безопасности строительных материалов и изделий».
Указанные технические регламенты являются одними из самых приоритетных и их скорейшее принятие особенно актуально, учитывая, что действующие нормативные технические документы в области строительства (СНиПы, ВСН, ГОСТ и т. д.) многочисленны, во многом устарели, содержат противоречивые положения. В отдельных сферах какие-либо нормативы вообще отсутствуют. Так, подготовка проектной документации в настоящее время осуществляется во соответствии со СНиПами, которые официально отменены.
Вместе с тем, работа по подготовке технического регламента "О безопасности зданий и сооружений" показывает необходимость отступления для строительной отрасли от общей концепции Федерального закона от 01.01.01 года "О техническом регулировании" в части сохранения помимо технического регламента отдельных подзаконных нормативных технических документов, имеющих обязательный характер. Это обусловлено необходимостью установления требований к зданиям и сооружениям разного назначения на всех стадиях жизненного цикла.
В связи с этим, в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Технический регламент "О безопасности зданий и сооружений", которым предусмотрено внесение изменений в статью 5 Федерального закона "О техническом регулировании" в части введения возможности установления техническим регламентом о безопасности зданий и сооружений особенностей технического регулирования в части разработки и установления обязательных национальных стандартов и сводов правил, стандартизации, оценки соответствия, государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов в отношении зданий и сооружений, а также связанных с ними процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, утилизации.
Учитывая, что перенести в технический регламент конкретные требования, которые в настоящее время содержатся в СНиПах и ГОСТах в области строительства, практически невозможно в связи со значительным объемом таких требований, а также учитывая необходимость установления требований к зданиям и сооружениям разного назначения на всех стадиях жизненного цикла, представляется необходимым предусмотреть в техническом регламенте "О безопасности зданий и сооружений" помимо конкретных требований к безопасности возможность принятия обязательных нормативных технических документов в данной области.
Учитывая вышеизложенное, участники круглого стола в целях обеспечения эффективных условий для создания и функционирования саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства рекомендуют:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
Обеспечить приоритетное рассмотрение и принять в период осенней сессии 2009 года проектов федеральных законов:
- № " О внесении изменения в статью З2 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» и статью 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в части прекращения с 1 января 2010 года действия лицензий на осуществление инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства, в том числе лицензий, срок действия которых продлен);
- № «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части уменьшения размера взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации для субъектов малого предпринимательства);
- № «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» (в части уточнения отдельных положений деятельности саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, проектирования и строительства);
- № "Технический регламент "О безопасности зданий и сооружений";
- № «Технический регламент «О безопасности строительных материалов и изделий»;
- № "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Технический регламент "О безопасности зданий и сооружений".
2. Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
Поддержать проекты федеральных законов № " О внесении изменения в статью З2 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» и статью 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», № «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», № «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», № "Технический регламент "О безопасности зданий и сооружений", № «Технический регламент «О безопасности строительных материалов и изделий» и № "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Технический регламент "О безопасности зданий и сооружений".
3. Правительству Российской Федерации:
1. В кратчайшие сроки принять и обеспечить принятие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, необходимых для реализации норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующих вопросы создания и функционирования саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства:
- минимально необходимые требования к выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность особо опасных, технически сложных и уникальных объектов;
- порядок ведения государственного реестра саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
- формы свидетельства о допуске к видам работ по выполнению инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;
- формы выписки из реестра членов саморегулируемой организации.
2. Обеспечить проведение Министерством экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством регионального развития Российской Федерации актуализации Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг в части уточнения видов работ по инженерным изысканиям, проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.
3. Обеспечить проведение Министерством регионального развития Российской Федерации своевременной актуализации перечня работ по выполнению инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, которые влияют на безопасность объектов капитального строительства.
4. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
- способствовать распространению информации на территории субъекта Российской Федерации среди лиц, осуществляющих инженерные изыскания, проектирование, строительство, об отмене лицензирования в строительной области с 1 января 2010 года и необходимости получения допуска саморегулируемой организации для осуществления видов работ, которые влияют на безопасности объектов капитального строительства.
