Должностной регламент - инструмент повышения эффективности труда государственных служащих.
К числу новых позиций в регулировании государственной службы, направленных на повышение эффективности труда государственных служащих, следует отнести и то, что должностные инструкции заменяются должностными регламентами. И это не просто терминологическая замена, они значительно различаются по содержанию.
Должностные регламенты должны содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами при выполнении ими задач, определенных положением об органе, структурном подразделении, а так же использоваться при оценке результатов служебной деятельности гражданского служащего.
Для того чтобы должностной регламент был действенным инструментом повышения эффективности труда государственных служащих он не должен копировать схематичность и неконкретность должностных инструкций. Государственный служащий обязан четко осознать свои функции и возможности, пределы собственной компетенции.
В законе о государственной гражданской службе неоднократно упоминается орган по управлению государственной службой. Именно этот орган должен утверждать примерные должностные регламенты, осуществлять координацию подготовки кадров для гражданской службы, согласовывать размещение государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих формировать соответствующий кадровый резерв.
На сегодняшний день какие-либо нормативные документы по созданию и работе органов управления государственной службой отсутствуют. Затянулась также разработка положения об этом органе на федеральном уровне, соответственно и в субъектах Федерации. Отсутствие организационных условий создает негативные предпосылки для координации исполнения этого закона, и введение многих положений данного закона сегодня эффективно не осуществляется.
Следует отметить, что необходимость эволюции должностных инструкций в должностные регламенты гражданских служащих была обусловлена, тем, что новое законодательство о государственной гражданской службе конкретизировало принципы поступления на гражданскую службу на конкурсной основе.
Для осуществления процедуры конкурса и объективной оценки результатов на замещение вакантной должности необходимо было более полное описание должностей гражданской службы с учетом их функциональной нагрузки и соответствия претендентов квалификационным требованиям указанных должностей.
При проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы учитываются положения должностного регламента. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, стажу гражданской службы или стажу работы по специальности.
Методика проведения конкурса на вакантные государственные должности должна быть формализована. Конкурс может проводиться в различных формах в зависимости от уровня вакантных должностей.
Согласно закону о государственной гражданской службе, кадровый резерв также формируется на конкурсной основе. Представляется оправданным проводить конкурс в кадровый резерв по той же методике, что и конкурс на вакантные должности с учетом групп и категорий должностей. Кроме того, в кадровый резерв могут зачисляться участники конкурса, показавшие хорошие результаты, но не назначенные на вакантные должности.
Статья 47 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вводит такое понятие, как должностной регламент, тем не менее, не дает его юридического определения. Однако, исходя из элементов состава должностного регламента, определенных в этой статье, можно дать следующее определение должностного регламента.
Должностной регламент является составной частью административного регламента государственного органа и устанавливает правила прохождения государственной гражданской службы (ст. 47 Закона ). Закон не определяет правовую природу должностного регламента, однако конкретные предписания ст. 47 позволяют утверждать, что это локальный нормативный акт, принимаемый представителем нанимателя. По своему содержанию и значению в служебно-трудовых отношениях указанный нормативный акт близок к должностной инструкции. Каждый гражданский служащий при поступлении на государственную службу или переводе на другую должность должен быть ознакомлен с соответствующим должностным регламентом. Это вытекает из содержания ст. 14 Закона , закрепляющей право гражданского служащего на ознакомление с этим актом.
Содержание должностного регламента определено Законом . В соответствии с ч. 2 ст. 47 Закона в должностной регламент включаются:
1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
В должностном регламенте указываются должностные обязанности гражданского служащего в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения, в котором он проходит гражданскую службу. Определение должностных обязанностей имеет значение как для конкретизации понятия служебного проступка (неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей), так и в качестве гарантии для гражданского служащего: на него не могут быть возложены обязанности, не предусмотренные должностным регламентом по должности, которую он занимает.
Соответствующий орган по управлению государственной службой утверждает примерные должностные регламенты. Для должностей федеральной гражданской службы такие регламенты утверждаются федеральным органом по управлению государственной службой, а для должностей гражданской службы субъектов РФ - органом по управлению государственной службой соответствующего субъекта РФ.
Указом Президента РФ № 000 от 01.01.01 года регламентируется также утверждение в 3-месячный срок должностных регламентов гражданских служащих.
Согласно ст. 47 Федерального закона профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. В этой же статье Федерального закона определяются требования к должностному регламенту, конкретные положения, которые должны быть в нем закреплены.
В соответствии ч. 5 ст. 12 Федерального закона следует, что квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих, которые должны быть закреплены в должностном регламенте, устанавливаются указом Президента Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября № 000) для гражданских служащих субъекта Российской Федерации – законом субъекта РФ.
При формализации трудовых отношений между представителем нанимателя и гражданским служащим выраженной в процедуре заключения служебного контракта должностной регламент играет роль неотъемлемой составной части служебного контракта – как документа необходимого и определяющего объем, характер, процедуру возложенных на служащих государственных полномочий, а так же ответственность за не исполнение и ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.
По служебному контракту гражданский служащий берет на себя обязательства, связанные с прохождением государственной гражданской службы Российской Федерации, а представитель нанимателя обязуется обеспечить гражданскому служащему прохождение государственной гражданской службы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации. Кроме того, гражданский служащий обязуется исполнять должностные обязанности по должности государственной гражданской службы Российской Федерации в соответствии с прилагаемым к служебному контракту должностным регламентом государственного гражданского служащего Российской Федерации, и соблюдать служебный распорядок государственного органа, а представитель нанимателя обязуется обеспечить гражданскому служащему замещение должности государственной гражданской службы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации и служебным контрактом.
Должностной регламент прилагается к служебному контракту, и, соответственно, должен быть подготовлен до его заключения. При заключении служебного контракта кадровая служба, осуществляющая прием на гражданскую службу, обязана ознакомить гражданского служащего со служебным распорядком государственного органа, должностным регламентом и иными нормативными актами, имеющими отношение к исполнению гражданским служащим должностных обязанностей. Это позволит ему сориентироваться в обстановке и условиях прохождения службы в государственном органе. Тот факт, что гражданский служащий ознакомлен с указанными документами, должен быть удостоверен его подписью.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что на данный момент полностью реализовать положения Федерального закона в части заключения служебного контракта, а как следствие и прекращение его по установленным в законе процедурам не представляется возможным в связи с отсутствием соответствующих указов Президента РФ. Так как в настоящее время отсутствует нормативная поддержка заключения контракта вряд ли возможно полное соблюдение порядка его расторжения.
В рамках проводимой административной реформы появление на государственной гражданской службе такого понятия как должностной регламент трудно переоценить, как составной части административного регламента государственного органа.
Как известно одним из направлений административной реформы является оптимизация административных регламентов государственных органов и административных регламентов о предоставлении населению государственных услуг.
Проводимая в данный момент административная реформы предусматривает оптимизацию функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, создание системы регламентации деятельности государственных служащих на основе административных и должностных регламентов, создание унифицированных требований (стандартов) взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями. Данные направления должны обеспечить большую прозрачность деятельности государственных служащих, исполнительской дисциплины, снижения транзакционных издержек взаимодействия государства и общества в целом. Для успешной реализации данных направлений необходимы новые инструменты организационного моделирования и анализа. Прежде всего, это связано с тем, что существующая регламентирующая деятельность государственных служащих база излишне бюрократизирована, избыточна, но не обеспечивает персонализацию ответственности за принимаемые решения; не позволяет алгоритмически выстроить деятельность служащих и обеспечить необходимый уровень контроля. Текущая рутинная деятельность государственных служащих практически не документирована. Положения об органах власти, подразделениях и отделах определяют только функциональные области, но не административные процессы. Должностные инструкции не актуализируются при изменении функций и полномочий органов и поэтому практически не используются ни при найме на государственную службу, ни для передачи «знаний» о деятельности на данной должности, ни для оценки и планирования деятельности сотрудников.
Трудно переоценить роль должностного регламента, как документа, наиболее полно дающего описание должностей гражданской службы при реализации процедуры конкурса, проведения аттестации, квалификационного экзамена, организации работы комиссии по урегулированию конфликтов интересов на гражданской службе и других этапах прохождения государственной гражданской службы.
