Стратегия реализации Национального плана действий по гигиене окружающей среды

http://www. *****/npdgos/npdgos_08.doc

Департамент госсанэпиднадзора Минздрава России

Федеральный Центр госсанэпиднадзора Минздрава России

Стратегия

реализации Национального плана

действий по гигиене окружающей среды

Москва

2001 г.

Материалы «Стратегии» подготовлены в соответствии с Планом мероприятий по реализации Национального плана действий по гигиене окружающей среды Российской Федерации (НПДГОС) на годы рабочей группой при Федеральном центре госсанэпиднадзора Минздрава России по реализации НПДГОС в составе: , – Департамент госсанэпиднадзора Минздрава России; , проф. д. м.н. , к. м.н. , проф. д. м.н. , , к. м.н. – Федеральный центр госсанэпиднадзора Минздрава России.

Стратегия реализации Национального плана действий по гигиене окружающей среды одобрена на совещании-семинаре по стратегии внедрения НПДГОС Российской Федерации на годы, разработке и внедрению региональных планов действий по гигиене окружающей среды (Москва, 19 декабря 2001г.).

Содержание

Введение…………………………………...…………………………………4

1.  Алгоритм разработки и реализации региональных планов действий по гигиене окружающей среды………….…………………….……………5

2.  База данных………..………………………….…………………………..6

3.  Службы гигиены окружающей среды……….….………………………8

4.  Партнерство…………………………………………………..…………..8

5.  Реализация и мониторинг……….…………………………...…………12

6.  Системный подход……………………………………………….……..21

Приложения

Приложение 1. План мероприятий по стратегии реализации на годы……………………………………………………………………….…24

Приложение 2. Протокол информационного совещания-семинара по стратегии внедрения Национального плана действий по гигиене окружающей среды (19 декабря 2001 года, ФЦГСЭН Минздрава России)………………………………………………………………………28

Приложение 3. Информационные материалы для подготовки РПДГОС (Москва, 2001г.)………………………………….…………………………31

Введение

Правительственной комиссией по охране здоровья граждан одобрен «Национальный план действий по гигиене окружающей среды Российской Федерации на годы» (НПДГОС). Документ предназначен для государственных органов страны, органов здравоохранения, местных органов самоуправления, отраслей экономики, общественных и неправительственных организаций (НПО) и средств массовой информации (СМИ). Правительство направило одобренный НПДГОС руководителям органов власти субъектов Российской Федерации и предложило: обеспечить разработку и утвердить Региональные планы действий по гигиене окружающей среды (РПДГОС), предусмотреть в проектах своих бюджетов на годы средства на их реализацию и ежегодно представлять информацию о принимаемых мерах в Минздрав России. Необходимость реализации НПДГОС, Рпдгос, а также местных Планов действий по гигиене окружающей среды (МПДГОС), вызвана резким ухудшением здоровья людей в целом, снижением продолжительности жизни, ухудшением репродуктивного здоровья.

Минздраву России поручено осуществлять координацию работы по реализации НПДГОС, оказывать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации содействие в разработке РПДГОС и представлять ежегодную информацию в Правительственную комиссию по охране здоровье граждан о ходе его выполнения. По поручению Правительственной комиссии по охране здоровье граждан Минздравом России проводится работа по созданию межведомственного координационного совета по реализации НПДГОС. Стратегия реализации НПДГОС одобрена представителями Федеральных округов Российской Федерации, государственной санитарно-эпидемиологической службы, Росгидромета, МПР России и Минпромнауки России - участниками совещания-семинара по стратегии внедрения НПДГОС Российской Федерации на годы, разработке и внедрению региональных планов действий по гигиене окружающей среды (Москва, 19 декабря 2001г.). В настоящем документе определяются ключевые позиции обеспечения эффективного осуществления НПДГОС.

1.  Алгоритм разработки и реализации Региональных планов действий по гигиене окружающей среды.

Схематически алгоритм разработки и реализации РПДГОС может быть представлен в виде трех блоков, условно названных «База данных», «Службы гигиены окружающей среды» и «Реализация и мониторинг», представляющих динамическую открытую систему с обратной связью для корректировки действий и информирования на основе мониторинга реализации НПДГОС и РПДГОС (рис.1). В зависимости от региональных и местных условий состав каждого блока при разработке и реализации РПДГОС и МПДГОС должен иметь свои особенности.

2. База данных

Создание базы данных, или информационного фонда, является необходимым этапом при формировании РПДГОС и местных планов действий по гигиене окружающей среды (МПДГОС). НПДГОС содержит основные направления, т. е. действия для реализации на региональном уровне с учетом специфики региона. РПДГОС может включать и уже ранее разработанные мероприятия в рамках действующих программ, в том числе федеральных целевых комплексных программ и региональных программ. При этом следует исключать простое дублирование и предусматривать движение вперед, расширение сотрудничества и сферы влияния. Особое внимание следует обращать на имеющийся опыт создания и реализации национальных и региональных планов действий по охране окружающей среды (НПДОС). Ценную информацию содержат госдоклады о санэпидблагополучии на федеральном, региональном и местном уровнях, включающие результаты социально-гигиенического мониторинга (СГМ) и оценки риска влияния факторов окружающей среды на здоровье населения, которые, в свою очередь, позволяют обосновать мероприятия, ранжировать их по степени значимости. Важным подспорьем при формировании базы данных РПДГОС и МПДГОС является анализ планов и результаты научно-исследовательских работ (НИР) и эпидемиологических исследований, отраслевых и объектовых программ и планов мероприятий. В результате и должен быть составлен «длинный список» мероприятий по гигиене окружающей среды, специфичный для конкретной территории и региона в целом. Он подвергается государственной и общественной экспертизе, проведение которой в рамках процедуры ранжирования проблем по гигиене окружающей среды (ГОС) с последующей финансово-экономической экспертизой должен трансформироваться в «короткий список» приоритетных мероприятий, который кладется в основу РПДГОС и МПДГОС.

2.  Службы гигиены окружающей среды

Блок «Стратегии» представлен участниками, разработчиками, исполнителями и соисполнителями РПДГОС, названными в соответствии с международной традицией «Службы гигиены окружающей среды». В него входят: администрация субъекта Российской Федерации с её службами по управлению региональными программами; ЦГСЭН, на которые ложится основная нагрузка по координации и контролю реализации РПДГОС и МПДГОС; территориальные органы Минприроды России, территориальные органы Росгидромета, подразделения МЧС России, другие территориальные органы и учреждения, осуществляющие мониторинг окружающей среды и реализующие национальные планы действий в смежных областях; НИИ, ВУЗы, проводящие исследования и подготовку кадров в области ГОС; предприятия, непосредственно реализующие мероприятия по ГОС, особенно с точки зрения влияния на окружающую среду и здоровье населения; общественные организации, обеспечивающие продвижение информации о проводимых мероприятиях в широкие слои населения и неформальное влияние путем создания благоприятных условий для вовлечения населения в работу по профилактике нарушения здоровья, приобщения к здоровому образу жизни и улучшению среды обитания.

4. Партнерство

Особое внимание в этом блоке действий следует уделить соблюдению принципа партнерства.

Рекомендации, содержащиеся в Европейской хартии по окружающей среде и здравоохранению 1989 г., в Хельсинской декларации по окружающей среде и здравоохранению 1994 г., в декларациях и резолюциях по «Окружающей среде для Европы», получили дальнейшее развитие на Третьей конференции на уровне министров по окружающей среде и охране здоровья (Лондон, 16-18 июня 1999 г).

На этой конференции с участием представителей 56 стран достигнуто согласие о совместных действиях и принят Протокол, согласно которому разработка конкретных мероприятий по предупреждению, ограничению и снижению угрозы возникновения заболеваний, связанных с окружающей человека средой, является важной и неотложной задачей.

Особое внимание в работе Третьей конференции было уделено осуществлению Национальных планов действий по гигиене окружающей среды – действиям на основе партнерства, которое должно включать следующие направления:

-  партнерское сотрудничество с государствами, оказание помощи и поддержки в реформировании регулирующих структур, разработка и контроль за выполнением законов, нормативных актов и регулирующих положений;

-  осуществление единой государственной политики в этой области как на федеральном, так и региональном уровнях;

-  партнерство с местными органами власти, содействующее признанию их роли и большему их представительству в международных организациях, а также оказание поддержки местным инициативам;

-  партнерское сотрудничество с неправительственными организациями для обеспечения участия населения и доступа его к информации;

-  партнерство с деловыми кругами, промышленностью, государственными и частными предприятиями и учреждениями, профсоюзами для использования накопленных знаний и потенциала, содействие участию экономических структур;

-  установление тесных связей с научными сообществами через их научно-исследовательские организации;

-  разработка системы информации по гигиене окружающей среды, способной выявлять приоритетные вопросы и факторы риска, определить динамику их изменений и измерять воздействие тех или иных вмешательств;

-  партнерство в разработке программ подготовки кадров и обмена информацией;

-  изучение потребности освещения в СМИ проблем ….. для привлечения населения к деятельности, проводимой на местах, а также по сбору данных и оценке местных потребностей.

В нашей стране, начиная с 1993 года, разработаны и утверждены Правительством Российской Федерации 7 федеральных целевых программ, заказчиком которых вначале был Госкомсанэпиднадзор России, а затем Минздрав России («Вакцинопрофилактика», «Анти-СПИД», «Развитие Госсанэпидслужбы России» и др.). Вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия нашли свое отражение также в 20 федеральных целевых программах, заказчиками которых являются другие министерства и ведомства («Дети Севера», «Охрана и улучшение условий труда», Федеральная миграционная программа и др.) и 9380 региональных программ.

В Российской Федерации кроме Минздрава России деятельность в области гигиены окружающей среды осуществляют такие министерства и ведомства, как Росгидромет, МПР России, Минтруд России, Минпромнауки России, МЧС России, Минобороны России и др., взаимодействие которых осуществляется на основании заключенных между собой соглашений. Однако из-за нечетко установленной в законодательных актах функции этих органов по многим разделам надзора и управления в области гигиены окружающей среды еще имеют место дублирование работ, нечеткая координация и расплывчатость ответственности.

Поэтому механизм реализации НДПГОС определяет основные направления работы различных министерств и ведомств, органов власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, а также различных хозяйствующих субъектов, предусматривающие партнерство «сверху вниз», по горизонтали и «снизу вверх».

Партнерство, учитывая национальные приоритеты в разработке мероприятий, направленных на решение актуальных проблем гигиены окружающей среды, и социально-экономические особенности субъектов Российской Федерации, должно быть сосредоточено прежде всего на правовом обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Основой для этого является принятый в 1999 году Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», который отражает современные представления законодателя о системе и процессе регулирования общественных отношений в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и определяет направленность действий по реализации его основных положений. В соответствии с этим законом вышли постановления Правительства Российской Федерации, которым утверждено Положение о госсанэпидслужбе, государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании и Положение о социально-гигиеническом мониторинге. В 2000 году принят Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и три постановления Правительства Российской Федерации в соответствии с этим законом. В органах законодательной власти находится на рассмотрении Закон «О питьевой воде».

В соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и рекомендациями Лондонской конференции, для развития партнерства в реализации Национального плана действий по охране окружающей среды могут стать совместными следующие основные направления:

-  участие в разработке законодательных актов и постановлений Правительства Российской Федерации, органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

-  подготовка нормативно-методических документов по гигиене окружающей среды;

-  совершенствование службы гигиены окружающей среды, включая методическое и материально-техническое обеспечение;

-  координация научных исследований по данной проблеме, планирование и реализация приоритетных НИОКР;

-  обучение, образование и повышение квалификации специалистов;

-  информирование населения;

-  взаимное информирование по вопросам планирования и реализации мероприятий по гигиене окружающей среды.

5. Реализация и мониторинг

Реализация и мониторинг НПДГОС, РПДГОС и МПДГОС предполагает создание взаимоувязанного комплекса документов и организационных мероприятий. План неотложных мероприятий РПДГОС является «третьим туром» отбора после «длинного» и «короткого» списков мероприятий, имеющим кроме актуальности и специфики финансовую поддержку и привлекательность для инвесторов. Принцип партнерства обосновывает комплект соглашений о взаимодействии по реализации Планов, наличие планов действий, региональных программ по охране окружающей среды, социально-экономическому развитию региона, города и т. д. Реализация планов, их корректировка и обновление планов при необходимости осуществляется с проведением научно-исследовательских работ, которые в виде планов НИР входят в данный блок. Информация о выполнении мероприятий каждой из вышеуказанных групп служит основанием для оценки успешности выполнения конкретных проектов и РПДГОС в целом. Сбор данных представляет цель создаваемой системы Мониторинга реализации НПДГОС и РПДГОС, отчетности и оценки конкретных мер по проведению планов в жизнь (рис. 2). Мониторинг обеспечивает обратную связь в системе, с помощью которой будут сохраняться взятые темпы по выполнению работы и своевременно будут направляться финансовые средства, выделяемые на необходимые проекты, а сами планы – совершенствоваться с учетом получаемых результатов и происходящих перемен. Кроме этого, рассматриваемый блок предусматривает информирование общественности и вовлечение населения в процесс принятия решений путем обеспечения доступа к информации.

Контроль и мониторинг строятся исходя из принципов осуществления НПДГОС. Наиболее важными в этом плане являются:

субсидиарность – принятие решений на наиболее низком административном уровне. Поэтому данный принцип самым тесным образом связан с практикой делегирования ответственности и подотчетности;

взаимная совместимость и способность дополнять друг друга не только в отношении НПДГОС и национальных планов действий по охране окружающей среды (НПДОС), но и других планов;

сотрудничество и партнерство как неотъемлемая часть в рамках взаимоотношений между органами здравоохранения и охраны окружающей среды, а также между другими отраслями экономики и всеми общественными движениями и организациями;

В соответствии с письмом Заместителя Председателя Правительства Российской Матвиенко (№ 000п-П12 от 01.01.01 года) руководителям органов власти субъектов Российской Федерации предложено обеспечить разработку, утвердить региональные планы действий по гигиене окружающей среды.

Минздраву России в соответствии с вышеуказанным письмом и Протоколом заседания Правительственной комиссии по охране здоровья граждан (№4-пр от 01.01.01 года) поручено осуществлять координацию работы по реализации НПДГОС, оказывать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации содействие в разработке РПДГОС.

Департамент госсанэпиднадзора Минздрава России поручил Федеральному центру госсанэпиднадзора осуществлять контроль за реализацией НПДГОС на федеральном уровне и вести мониторинг за разработкой и претворением в жизнь РПДГОС и МПДГОС. Логично рекомендовать, чтобы и в регионах и на местах мониторинг НПДГОС и РПДГОС также был возложен на госсанэпидслужбу. В этом ключе подготовлен и утвержден План мероприятий по стратегии реализации НПДГОС и разработке РПДГОС (Приложение). Таким образом ответственные и основные сроки информации определены и представлены в виде схемы (рис.3).

НПДГОС, РПДГОС, МПДГОС требуют постоянного слежения за реализацией мероприятий, т. е. ведение мониторинга. Для чего необходимо назначить координатора ПДГОС в субъекте Российской Федерации, в обязанности которого входит контроль и ежегодный отчет о выполнении планов.

По нашему мнению, эту работу следует возложить на заместителя главного врача, курирующего вопросы гигиены окружающей среды.

При организации мониторинга следует учитывать, что благодаря своему межотраслевому характеру и целостности НПДГОС представляет собой механизм, обеспечивающий достижение основных политических целей правительства и органов власти. Но основная задача НПДГОС остается неизменной – охрана здоровья настоящего и будущего населения России.

Вопросы контроля и мониторинга НПДГОС затрагивают и проблемы партнерства. Эффективное сотрудничество и контроль могут стать действительно реальными благодаря учреждению Координационного совета по межведомственной и межрегиональной координации деятельности по реализации НПДГОС. В современной ситуации в нашей стране для осуществления планов особенно важно нацелить всех исполнителей и координаторов следить за тем, чтобы:

; принимались меры в соответствии с действующей политикой в области гигиены окружающей среды и проводилась подготовка необходимых законодательных актов;

; все соответствующие министерства и ведомства федерального и регионального уровней должны иметь свои программы по реализации НПДГОС, которые являются составной частью их собственных комплексных планов и согласованы с программами других министерств;

; при составлении бюджетов необходимо учесть приоритетные мероприятия, намеченные НПДГОС;

; устанавливались реальные сроки исполнения запланированных мероприятий и их промежуточных этапов;

; принимались необходимые фискальные и экономические меры;

; четко распределялась и возлагалась ответственность за выполнение намеченных мероприятий;

; предпринимать усилия по обеспечению финансирования из внутренних или внешних источников;

; принимались меры в области ведомственного и межрегионального сотрудничества.

В задачи системы мониторинга входит отслеживание финансирования предусмотренных мероприятий:

-  обеспечение взаимосвязей между его отдельными элементами;

-  сведение к минимуму случаев несогласованного и разрозненного финансирования;

-  использование механизмов определения приоритетов с точки зрения улучшения здоровья и соотношения затрат и результатов.

Информационные системы. В процесс реализации НПДГОС необходимо разработать такие системы по информационным технологиям, которые позволяют в процессе анализа выявлять проблемы, а также их возможные масштабы. Следует помнить о необходимости распространения полученных знаний и всесторонней информации, чтобы отслеживать ход работ по решению проблем, проводить сравнительные оценки, анализировать совместимость информационных систем в здравоохранении и ведомствах-партнерах в России или между информационными системами в разных странах, основанных, например, на задачах стратегии «Здоровье-21».

Обмен информацией. В нашей стране, как и в большинстве государств-членов ВОЗ, имеется необходимость в создании систем получения и распространения информации, основанной на доказательных данных. Следует разработать и обеспечить проведение в жизнь соответствующей коммуникационной стратегии. В реализации её должны быть задействованы все заинтересованные стороны, включая лиц, формулирующих политику, СМИ, НПО, специалистов ЦГСЭН, специалистов-экологов и работников сферы образования в области окружающей среды, а также сотрудников рекламных агентств. Создаваемые коммуникационные сети должны использоваться для распространения важнейшей информации по вопросам гигиены окружающей среды. Нужно придать Федеральному информационному фонду (ФИФ) статус национальной информационной системы по гигиене окружающей среды (ИСГОС), чтобы благодаря ей можно было своевременно выявлять новые проблемы, заниматься мониторингом последствий профилактических мероприятий, а также способствовать проведению оценки состояния гигиены окружающей среды на территории всей страны. Задача получения и распространения информации должна решаться не в одностороннем порядке, а предполагает наличие обратной связи в процессе принятия решений.

Необходимо мониторировать и научные исследования, так как очевидна финансовая выгода при условии эффективного распространения получаемых при этом результатов, в том числе исследований на общеевропейском уровне.

В рекомендациях ВОЗ уделяется большое внимание подготовке докладов о состоянии гигиены окружающей среды. Учитывая положительный опыт нашей страны рекомендуем госдоклады о санитарно-эпидемиологической обстановке дополнить разделом о реализации НПДГОС.

6. Системный подход

Системный подход является основой стратегии реализации НПДГОС, РПДГОС и МПДГОС.

Рассмотренные элементы «Стратегии» соответствуют принятым на Третьей конференции на уровне министров по окружающей среде и охране здоровья, (Лондон, 16-18 июня 1999г.) и базируются на следующем:

(а) совершенствовании служб гигиены окружающей таким образом, чтобы последние оперативно реагировали на конкретные потребности и мероприятия;

(б) на сокращении соответствующих ассигнований и затрат на гигиену окружающей среды благодаря более тщательному планированию и координации проводимых мер;

(в) информации общественности и участии населения в процессе принятия решений;

(г) инвестиционных проектах по ключевым проблемам в области гигиены окружающей среды в рамках конкретных мероприятий, предусмотренных НПДГОС;

(д) создании системы мониторинга, отчетности и оценки конкретных мер по проведению планов в жизнь;

(е) разработке и осуществлении местных планов действий по гигиене окружающей среды (МПДГОС).

Принцип осуществления планов на местном уровне с участием всех заинтересованных сторон на основах партнерства ассоциируется с наиболее прочным механизмом при решении проблем ГОС, затрагивающих интересы сообществ. Однако следует учитывать, что под воздействием того или иного проекта меняются условия, определяющие ситуацию среди местного населения. Связь между ГОС и устойчивым развитием имеет сложный характер и предполагает долгосрочную приверженность осуществлению инициатив на местах. Следует учесть, что на пути эффективного проведения в жизнь локальных инициатив могут возникать трудности национального и регионального плана, а многие аспекты деятельности в области гигиены окружающей среды сопряжены с неизбежными политическими последствиями, требующими принятия адекватных решений. Поэтому при выборе приоритетов наряду с обеспечением доступа к реальным ресурсам важнейшим представляется учет политических факторов.

При разработке проектов РПДГОС и МПДГОС исполнителями и координаторами могут использовать «Информационные материалы для подготовки региональных планов действий по гигиене окружающей среды», план мероприятий по стратегии реализации Национального плана действий по гигиене окружающей среды Российской Федерации на годы, резолюцию информационного совещания-семинара по стратегии внедрения НПДГОС в Российской Федерации на годы (Москва, 19 декабрь 2001г.).

Информацию можно также найти на сайте ФЦГСЭН Минздрава России по адресу www. *****. Материалы Лондонской конференции опубликованы в квартальном выпуске №4 информационного бюллетеня ЗНиСО за 1999 год.

Приложения