Управление государственным долгом в царской России

ИЗ ИСТОРИИ ФИНАНСОВ

УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ В ЦАРСКОЙ РОССИИ

, доктор экономических наук, главный научный сотрудник ИМЭПИ РАН

Российская система управления государственным долгом стала складываться при Екатерине II, которая осуществила первый внешний государственный заем в 1769 г. В том же году был организован особый «Комитет уполномоченных для произведения денежных негоци­аций в иностранных землях». На него было возложено ведение всех дел, связанных с внешними займами. Ко­митет возглавил начальник финансового управления, генерал-прокурор сената князь , в со­став комитета также вошли русский посланник в Гол­ландии князь и граф . Впос­ледствии этот комитет был переименован в комитет государственных долгов. В этом комитете в 1784 г. под руководством был разработан первый в истории России конкретный план погашения всего внешнего долга к 1793 г. Вяземский предлагал издать указ, «чтобы на платеж долга откладывать ежегодно по-требныя суммы из государственных доходов, не упот­ребляя их никуда в расход». При этом он говорил о не­обходимости лучше учитывать валютный фактор, осу­ществляя накопление средств для погашения долга, когда курс рубля к основной валюте долга - голландс­кому гульдену будет более выгодным. Фактически речь шла о создании первого российского финансового ре­зерва. Однако реализации плана поме­шала Вторая Турецкая война ( гг.), заставив­шая прибегнуть к новым займам.

Сменивший в 1792 г. на посту ру­ководителя комитета государственных долгов генерал-прокурор разработал новый план пога­шения всех внешних долгов в течение 15 лет. План был принят 23 июля 1794 г. и предусматривал получение средств на погашение долгов в размере 4 млн. руб. еже­годно исключительно из внутренних источников - пу­тем увеличения акциза на водку в размере 1 руб. с вед­ра. Однако, как это часто бывает в России, и этот план не был реализован в части уплаты долгов. Полученная от увеличения акцизов прибыль растворилась в госу­дарственном бюджете.

Еще при Екатерине II 11 мая 1796 г. при комитете для разбора всех внутренних долгов была учреждена счет­ная экспедиция. Последняя в декабре 1796 г. уже при Павле I в связи с упразднением самого комитета была преобразована в экспедицию для разбора и расчета го­сударственных долгов.

В комитете уполномоченных для производства него­циации в иностранных землях в 1797 г. был разработан еще один проект погашения внешних государственных

долгов. Как и предыдущие, он не был воплощен в жизнь, так как в 1798 г. было принято решение о кон­солидации всех видов внешней задолженности. В связи с тем, что польские земли перешли в русское владе­ние, а этими землями были обеспечены долги бывших польских королей и польского государства (около 16 млн. гульденов), Россия взяла на себя польские долги, объединив их, а также другие виды накопившейся к тому времени задолженности с прежними русскими займами. В рамках консолидации долга банкирскому дому «Гопе и К0» была передана одна облигация в 88,3 млн. голландских гульденов, а банкирский дом выпустил облигации в 1000 гульденов из расчета 5% годовых на 12 лет для распространения среди мелких инвесторов.

В 1810 г. при министерстве финансов была учреждена комиссия погашения долгов, которая должна была зани­маться продажей государственного имущества для полу­чения средств на погашение государственного долга, а также обменом части государственного ассигнационного долга в облигации внутреннего процентного займа.

В 1812 г. эта комиссия была преобразована, она была сделана независимой от министерства финансов. Во главе ее был поставлен совет, в который вошли 3 члена Госу­дарственного Совета, 6 сенаторов и 10 выборных чле­нов от петербургского, московского и рижского купе­чества.

Манифестом от 01.01.01 г. комиссия погаше­ния долгов вновь была передана в непосредственное управление министерства финансов, был утвержден ее новый устав. 7 мая 1817 г. для «высшего наблюдения» за комиссией погашения долгов и государственными бан­ками был учрежден «Совет государственных кредит­ных установлений», который был независим от мини­стерства финансов. Совет, во-первых, предварительно рассматривал и делал заключение «по всем предполо­жениям касательно кредитной части» и, во-вторых, осуществлял проверку законности всех операций, а так­же ежегодно составлял отчет для государя (отчет пуб­ликовался затем «во всеобщее сведение»). В состав «Со­вета государственных кредитных установлений» входи­ли председатель Государственного Совета, министр финансов, государственный контролер, 6 выборных членов от дворянства и 6 — от купечества.

Комиссия погашения долгов, просуществовавшая до 1918 г., стала заниматься широким кругом проблем, свя­занных с управлением государственным долгом. Об этом можно судить по ее структуре. Комиссия состояла из прав­ления, возглавляемого управляющим и отделений.

ФИНАНСЫ № 11, 2003 67

из истории финансов

Первоначально в этой комиссии было три отделения. Пер­вое занималось составлением и содержанием частных книг по срочным и бессрочным долгам; трансфертами и тому по­добными операциями; распоряжениями по платежам; про­центами по внешним долгам; процентами по внутренним срочным долгам; непрерывными доходами по долгам бес­срочным.1 Второе отделение осуществляло платежи основ­ных капиталов по всем срочным долгам, внутренним и вне­шним займам; выкупом капитала всех бессрочных долгов; ведением книги по всем этим операциям. Третье отделение вело прием, хранение и выдачу денежных сумм.

К концу своего существования комисия имела та­кие подразделения, как отдел срочных займов, серти­фикатный отдел или отдел удостоверений именной за­писи, купонный отдел (по выплате доходов по купо­нам рядя займов), отдел бессрочных займов и вечных вкладов, доходный отдел.

Фактически комиссию погашения долгов можно на­звать первым государственным долговым агентством в России. В ее ведении были все операции, связанные с государственным долгом. Комиссия осуществляла учет государственного долга (внешнего и внутреннего), про­изводила прием, хранение и выдачу денег и ценных бумаг, оплату купонных доходов, реализовывала опе­рации, говоря современным языком, секьюритизации государственных долговых обязательств и их конвер­сии в акции и другие ценные бумаги. Комиссия осуще­ствляла взаимодействие с казначейством и другими го­сударственными органами, обеспечивавшими выплаты вкладчикам комиссии, в том числе в губерниях.

Для операций по обслуживанию долга комиссии так­же выделялись специальные ассигнования из бюджета. Так, манифестом 1817 г. было предусмотрено выделе­ние 40 млн. руб., а с 1818 г. — 60 млн. руб. ежегодно «преимущественно перед всеми другими государствен­ными расходами». В случае выпуска новых займов финан­сирование комиссии погашения долгов должно было уве­личиться. Комиссия занималась аккумулированием средств, поступающих от продажи государственного иму­щества, которые использовались для погашения долгов.2

Важнейшим моментом в управлении внешней за­долженностью стало учреждение в 1812 г. «для наблю­дения порядка в платежах, ясности и точности в счетах и для охранения прав каждого» при комиссии погаше­ния долгов «общей книги всех обеспеченных государ­ством долгов, срочных и бессрочных» — государствен­ной долговой книги. Внесение записей в эту книгу осу­ществлялось по распоряжению правления комиссии, где она и хранилась. Один из членов правления ежемесяч­но проверял движение средств, отражаемых в ней. Вне­сение записей в долговую книгу и выдававшиеся ко­миссией погашения долгов в доказательство этого би­леты служили главными документальными подтверж­дениями прав кредитора или вкладчика.

' Выпускавшиеся Россией займы с точки зрения амортизации ос­новного долга подразделялись на три группы: 1) краткосрочные и среднесрочные займы (казначейские обязательства, серийные об­лигации сроком до 4-8 лет); 2) долгосрочные займы на срок от 37 лет до 81 года; 3) бессрочные займы (не подлежащие оплате к ка­кой-либо дате), по которым выплачивался только договорный про­цент. Таким образом, для держателей заем становился рентой.

В долговой книге, которая велась в одном экземп­ляре, было 3 части: первая часть — внешние долги, вто­рая - внутренние долги срочные, третья - внутренние долги бессрочные. В каждом из этих разделов имелись подразделы. Так, во внутренних бессрочных долгах вы­делялись долги бессрочные обыкновенные; долги бес­срочные на правах недвижимых имений, в долговой книге записанные; долги бессрочные неприкосновен­ные; родовые капиталы. Структура книги, которая про­существовала до 1918 г., в связи с изменением класси­фикации долгов менялась. Первоначально в долговую книгу вносились имена вкладчиков в облигации зай­мов, которым комиссией погашения долгов выдавались специальные именные билеты, удостоверяющие права кредиторов. Причем передача таких билетов допускалась лишь при условии изменения записи в долговой книге. Впоследствии в долговую книгу стали заноситься и по­явившиеся новые виды заимствований: гарантированные государством железнодорожные займы, городские займы и т. п. Как известно, государственная книга внешнего долга была воссоздана в Российской Федерации в 1994 г.

Выпуск новых займов в царской России был непос­редственно в компетенции царя и министерства финан­сов. Министерство финансов разрабатывало положение о займе, которое утверждалось «Высочайшим указом», и заключало соглашение с иностранными и российски­ми финансовыми структурами, занимавшимися разме­щением ценных бумаг. Однако после революции гг. и созыва Государственной Думы новая законода­тельная власть получила право утверждать заключаемый заем в каждом конкретном случае. Время и условия займа по-прежнему определялись «верховной властью».

Существенную роль играла агрессивная политика размещения российских займов за границей. Для обес­печения благоприятной информации о финансовом по­ложении России и ее политике, а также оказания влия­ния на общественное мнение стран-кредиторов в 1895 г. был создан «особый фонд» министерства финансов в 250 тыс. франков, который впоследствии пополнялся. Россия содержала в Берлине свое пресс-бюро, которое снабжало материалами примерно двадцать пять газет.

Использовались и не совсем легальные методы про­движения ценных бумаг на зарубежные рынки как под­куп прессы, депутатов и других видных политических деятелей, профсоюзных лидеров, которые обеспечива­ли рекламную поддержку российских займов. Только в 1904 г. на эти цели было истрачено свыше 3,3 млн. золо­тых франков. Крупные затраты на рекламу несли и сами банковские консорциумы, участвовавшие в распрост­ранении русских займов за границей.

Можно отметить еще один важный организацион­ный момент. Работу по размещению займов во Фран­ции координировал специальный агент министерства финансов России в Париже (в гг.) Артур Ра-фалович, который непосредственно «на месте» внима­тельно следил за ситуацией. Рафалович был один из са-

2 В гг. существовали также специальные подати и пошли­ны, сбор от которых шел на увеличение ресурсов Комиссии пога­шения долгов, но впоследствии эти налоги были направлены на увеличение внебюджетных ресурсов.

68 ФИНАНСЫ № 11, 2003

ИЗ ИСТОРИИ ФИНАНСОВ

мых известных и авторитетных специалистов по денеж­ному обращению и финансам того времени. Ему нео­днократно давались поручения подготовить для россий­ского министерства финансов те или иные экспертные оценки положения и экономического состояния инос­транных, а также российских банков на западных фи­нансовых рынках. В Берлине на пост агента министер­ства финансов был назначен , бывший с 1902 г. товарищем (заместителем) министра финан­сов, а в гг. министром торговли и промыш­ленности. , зять одного из крупных аме­риканских банкиров Зелигмана, последовательно зани­мал посты агента министерства финансов в Лондоне, Вашингтоне и Токио.3

Непосредственное отношение к управлению госу­дарственным долгом имела и практика разработки обыч­ного и чрезвычайного бюджетов. Чрезвычайный бюд­жет формировался из поступлений от внешних и внут­ренних займов и сумм, перенесенных из фондов каз­начейства, вкладов в Государственный Банк на вечное время, крупных единовременных поступлений от спе­циальных капиталов или от продажи крупной государ­ственной собственности, сумм, возвращаемых частны­ми железнодорожными обществами в погашение вы­данных государственных ссуд.4 Доля чрезвычайных ре­сурсов в общих доходах российского бюджета в гг. колебалась от 4 % до 75%. Удельный вес дохо­дов от займов в чрезвычайных доходах сильно колебал­ся, доходя в отдельные годы до 90%-95%.

Чрезвычайный бюджет использовался для финанси­рования строительства железных дорог и портов, на во­енные потребности, выдачу ссуд частным железнодорож­ным обществам, погашение беспроцентного долга, вы­полнение военных обязательств, ликвидацию последствий народных бедствий (неурожаев, эпидемий) и некоторых других расходов. Не случайно, что в связи с началом Пер­вой мировой войны значение чрезвычайного бюджета сильно возросло. При благоприятном финансовом поло­жении часть чрезвычайного бюджета шла на досрочную оплату государственных займов. Платежи же по займам (проценты и погашение) шли за счет обыкновенного бюд­жета. Если чрезвычайные доходы не покрывали чрезвы­чайных расходов, дефицит ликвидировался за счет ос­татков свободных средств из обыкновенного бюджета и остатков средств прошлых лет чрезвычайного бюджета.

Любопытно, что идея разделения бюджета на теку­щий и резервный была высказана в бюджетном послании Президента РФ в 2001 г. в связи с непростой ситуацией, которая прогнозировалась на ближайшую перспективу, прежде всего критический 2003 г. (пик платежей по внеш­нему долгу, увеличение числа аварий в связи с изношен­ностью оборудования и т. п.). Хотя она не была реализова­на в полной мере, именно в 2001 г. возник особый «фи­нансовый резерв», который был использован для пога­шения российских долговых обязательств.

3 В 1911 г. институт финансовых агентов был заменен системой аген­тов Министерства торговли и промышленности, которые большее внимание стали уделять вопросам экспорта, промышленных инве­стиций.

4 Состав обыкновенных и чрезвычайных доходов и расходов неоднок­ратно менялся. Последние уточнения были введены 22 мая 1900 г.

К особенностям долговой политики царской России можно отнести и гибкое сочетание внешних и внут­ренних заимствований. Так, в связи с неблагоприятны­ми условиями на европейских денежных рынках 25 марта 1809 г. был издан указ, который определил главные ус­ловия (основания) размещения внутренних займов. Эти условия были более благоприятны для инвесторов, чем у российских заграничных займов. Доход по внутрен­ним займам определялся в 6% годовых плюс 1% пре­мии, которые подлежали выдаче за год вперед. Внут­ренние займы осуществлялись в разнообразных формах — путем выпуска облигаций, бумажных ассигнаций, эмиссии процентных кредитных, непрерывно-доход­ных, металлических и других банковских билетов госу­дарственными банками и т. п.

В то же время для многих внутренних займов, желез­нодорожных гарантированных займов или городских зай­мов кроме номинальной стоимости в рублях устанавли­вались стоимостные паритеты облигаций в иностранной валюте. По оценкам бывшего директора Петербургского международного банка , около десятка русских займов заключено в рублях как таковых. Но даже рублевая деноминация ценных бумаг не была препятствием для их размещения за рубежом. Так, выпущенные в 1890-е годы рублевые облигации городских займов Москвы размеща­лись в России и в Германии. Кроме того, не существовало никаких ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутренних займов для ино­странцев. А. Рафалович указывает, что ввиду международ­ного характера российских займов, курсировавших в раз­личных типах валют, их купоны «можно было реализо­вать в том месте, где обмен был наиболее выгодным».

Правительство активно влияло на политику заим­ствований частных компаний. Их выход на междуна­родные финансовые рынки согласовывался с министер­ством финансов, которое участвовало в подписании со­ответствующих соглашений с иностранными банками, осуществлявших размещение облигаций. Особый поря­док существовал и для выдачи государственных гаран­тий по частным ценным бумагам. Этот порядок отра­жался в уставах компаний, которые подлежали «Высо­чайшему утверждению». Важным условием предостав­ления гарантий было смягчение возможных потерь го­сударства в случае невыполнения компанией своих обя­зательств по займу из-за изменения рыночной конъ­юнктуры. Предусматривалось, что правительство может оставить за собой часть или все подлежащие выпуску облигации конкретной компании по цене размещения, согласованной с банками, принявшими на себя вы­пуск займа. Предоставление гарантий не было безвоз­мездным. В уставах фиксировалось, что железнодорож­ные общества в качестве платы за гарантию должны были перечислять государству от половины до 2/3 своей чистой прибыли.

Особо хотелось бы подчеркнуть, что информация о государственном долге в царской России, в том числе о ее внешнем долге, со второй половины XIX века, когда увеличились объемы финансовых заимствований, стала достаточно транспарентной и доступной для инвесто­ров и аналитиков. Так, комиссия погашения долгов ре-

ФИНАНСЫ № 11, 2003

69

ИЗ ИСТОРИИ ФИНАНСОВ

гулярно издавала сборники своих «узаконений и распо­ряжений», сборники тиражей «Займов правительствен­ных или гарантированных правительством, котирую­щихся за границей» (с 1886 г. по 1917 г. было выпущено 25 сборников тиражей), списки долгов, занесенных в государственную долговую книгу, и т. п. Особенная кан­целярия по кредитной части министерства финансов осуществляла выпуски «Наличность государственных и

гарантированных правительством процентных бумаг в государственных!), общественных и частных кредитных учреждениях, казначействах и страховых обществах», «Справочные книжки» для держателей русских государ­ственных и гарантированных правительством процент­ных бумаг» и т. п. Это, помимо всего прочего, способ­ствовало повышению авторитета России как добросо­вестного заемщика.