Проблемы развития частно-государственного партнерства в РФ

Частно-государственное партнерство (далее –ЧГП) в последнее время становится очень актуальным механизмом сотрудничества бизнеса и государства. Всем понятно, что масштабные задачи не могут быть решены целиком только бизнесом или только государством. У государства не хватит ресурсов, причем не только финансовых, но и управленческих. У бизнеса могут возникнуть большие опасения насчет гарантий возврата вложений. Большинство развитых стран уже давно используют модель ЧГП в своем развитии. В частности, Великобритания активно применяет ее в таких, казалось бы, экзотических областях, как управление больницами. Государство строит за свой счет лечебные учреждения и передает их в управление частным компаниям, которые обеспечивают их функционирование на конкурентном уровне, гораздо лучше, чем это делал бы государственный сектор. Россия только осваивает подходы к частно-государственному партнерству, примеров эффективного сотрудничества пока еще мало.

Существуют различные мнения по вопросу, что такое частно-государственное партнерство. Сегодня точного и общепринятого ответа на этот вопрос нет, или, точнее, ответов много и разных[1]. Очевидно, что в самом термине ЧГП заложено взаимодействие двух партнеров: государства и частного сектора. В термине «частно-государственное партнерство» намечена и форма их взаимоотношений – партнерство.

Основа успешности концепции ЧГП состоит в том, что и государственный, и частный секторы обладают своими собственными специализациями и преимуществами, при объединении которых формируется кооперация и создается эффект синергии. Появляется возможность более эффективно действовать и достигать лучших результатов именно в тех сферах, где особенно заметны недостатки рынка или неэффективность государственного управления. К таким сферам, прежде всего, относится инфраструктура.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

По одной из формулировок, ЧГП – это объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т. д.).

По другой версии, ЧГП – это стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реа­лизации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг[2].

По нашему мнению, частно-государственное партнерство –это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей – от промышленности и НИОКР до сферы услуг.

Для любого партнерства ключевым моментом является согласование целей и интересов каждой из сторон. Таким образом, совпадение интересов государства и частного сектора будет задавать тон, условия и степень доверия на всем пространстве взаимодействия. В тоже время в самой концепции ЧГП изначально заложено противоречие: с одной стороны, у государства существуют обязательства перед обществом и соответствующие расходы, а с другой стороны, у частного сектора – интересы извлечения прибыли. И в тех случаях, когда частно-государственное партнерство разрешает это противоречие, оно создает динамику развития, формирует культуру взаимодействия власти и бизнеса, позитивно влияет на социально-экономические отношения в стране, регионе, городе.

Уровень рисков, положительный социально-экономический результат или негативные последствия для общества в результате передачи частному сектору видов производств и услуг из сферы государственной деятельности также зависят от зрелости гражданского общества, развитости общественных институтов и наличия общественного контроля за деятельностью госаппарата. Государство и бизнес выступают равноценными партнерами в фор­мировании и реализации различных проектов, обладая равными пра­вами и ответственностью за исполнение стратегических решений.

Можно выделить следующие преимущества ЧГП:

·  позволяет повысить качество государственных услуг населению;

·  помогает успешно осуществлять крупные инфраструктурные проекты, которые вряд ли могли быть реализованы в обозримом будущем;

·  способствует эффективному развитию объектов государственного имущества;

·  снижает финансовую нагрузку на налогоплательщиков и предоставляют возможность доведения средств до конечных потребителей;

·  позволяет успешно использовать опыт и профессионализм частного сектора при сохранении государственного контроля над активами;

·  способствует развитию новаторских форм проектного финансирования;

·  стимулирует предпринимательское мышление и способствует внедрению передовых методов управления в органах власти;

·  способствует развитию диалога между бизнесом и властью в разных сферах.

Механизмы ЧГП применяются в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления объектами общественной инфраструктуры, в частности транспортом, жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, благоустройством и т. п.

Приведем основные виды соглашений для реализации ЧГП, применяемые в международной практике.

BOT (Build – Operate – Transfer) – «Строительство – управление – передача» – классический вариант концессии. Концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию (в основном на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передается государству;

BTO (Build – Transfer – Operate) – «Строительство – передача – управление» – классическая концессия. Концессионер строит объект, который передается государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства, после чего он передается в эксплуатацию концессионеру;

ВОО (Build – Own – Operate) – «Строительство – владение – управление». Концессионер строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности. Срок действия эксплуатации не ограничивается;

ВООТ (Build – Own – Operate – Transfer) – «Строительство – владение – управление – передача» – владение и пользование построенным объектом на праве частной собственности осуществляется в течение определенного срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства;

BBO (Buy – Build – Operate) – «покупка – строительство – управление» – форма продажи, которая включает восстановление или расширение существующего объекта. Государство продает объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления.

Исходя из различного понимания ЧГП встает вопрос о том, какая из сторон должна рассматриваться инициатором проектов, быть лидером в этом тандеме. Во многих странах ЧГП в традиционном понимании связано с концепцией «бизнес идет за государством», т. е. государство предпринимает определенные усилия для привлечения частных средств для решения своих задач, например, в инфраструктурное развитие. В других случаях применяется концепция «государство идет за бизнесом», при которой инициатива в реализации проектов принадлежит скорее частному сектору.

В последние годы в некоторых развитых странах посредством действий частной инициативы, сотрудничающей с государством, стали реализовываться проекты даже в тех сферах, где раньше действовать могло исключительно государство. Например, в США, Германии и Великобритании появились новые концептуальные схемы ЧГП, которые позволяют совместить преимущества государственного планирования и частной заинтересованности в выполнении национальных проектов в области космической разведки [3].

Осмысление подобных отношений государственного и частного секторов в развитых странах может быть использовано при популяризации концепции ЧГП в России.

На наш взгляд, наибольший успех может быть достигнут при одновременном использовании обеих концепций: правом инициативы должны обладать как государство, так и частный сектор.

Некоторые задачи, решаемые ЧГП в мире с точки зрения государства:

– Максимальная отдача на вложенные средства;

– Повышение эффективности управления инфраструктурой;

– Концентрация инвестиций в ключевых проектах в сфере общественного сектора;

– Передача рисков в частный сектор;

– Стимулирование развития инноваций посредством конкуренции;

– Введение объектов в эксплуатацию в срок и др.

В последние годы одной из тенденций развития государственного сектора в мировой практике является активизация использования частного капитала в финансировании развития инфраструктуры. На развитие этого процесса активно влияют два разнонаправленных фактора: недостаток ресурсов государства и наличие ресурсов у бизнеса (рисунок 1.1).[4]

На данном рисунке видно, что в развивающихся странах прослеживается тенденция к увеличению инвестиций на основе ЧГП, в сложившихся условиях можно сделать вывод, что вовлечение частного бизнеса в инфраструктурные проекты является перспективным.
В любой стране органы государственного управления, с одной стороны, не имеют достаточных финансовых ресурсов, чтобы в полном объеме модернизировать, обслуживать и расширять находящуюся в собственности государства инфраструктуру. Вместе с тем они имеют возможность обеспечения благоприятных для частного сектора условий для развития инфраструктурных проектов посредством предоставления, к примеру, земли под возводимые объекты инфраструктуры, выдачи лицензий, а также содействия за счет финансово-экономических рычагов – субсидий, гарантий, других видов поддержки. С другой стороны, частный бизнес имеет значительные финансовые ресурсы и в большей степени, чем государство, обладает мобильностью их использования, способностью к применению технических и технологических нововведений. Однако он не всегда обладает доступом к тем сферам, которые традиционно считаются государственными, либо риски деятельности оказываются очень высокими[5].

В России в последнее время не менее интенсивно, чем за рубежом, осуществляется разработка и нормативно-правовое обеспечение собственных схем ЧГП. Ситуация усложняется тем, что эти схемы приходится развивать одновременно с закладываемым институциональным фундаментом и с определением самой концепции ЧГП.

В настоящее время деятельность в рамках ЧГП регулируется как общим законодательством (Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс, Градостроительный кодекс, Налоговый кодекс, Закон о тарифах, антимонопольное законодательство), так и специальными законами, к которым можно отнести ФЗ «О концессионных соглашениях», ФЗ «О свободных экономических зонах», ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об инвестиционном фонде РФ».

В целом же нормативно-правовое обеспечение ЧГП пока находится в начальной стадии, хотя и активно развивается. Органам государственной власти в диалоге с деловыми кругами необходимо разработать и принять целый комплекс законов и подзаконных актов, закрепляющих и развивающих механизмы ЧГП, а также внести поправки в уже существующие законы и подзаконные акты.

Реализация проектов в сфере ЧГП часто приводит к привлечению частного сектора к работе на объектах государственной или муниципальной собственности. В то же время в России пока существуют значительные пробелы в законодательстве, регламентирующем хозяйственную деятельность на объектах государственной собственности с участием частного сектора. Пытаясь разрешить эту проблему, многие страны – Китай, Аргентина, Чили, Коста-Рика, Сербия – в 90-е годы разработали специальное законодательство. Даже в странах с многовековой правовой системой функционирования рынка (Франция, Великобритания) подключение частного сектора к инвестиционным процессам в сфере государственной собственности требует значительного изменения законодательства и институциональной среды в целом.

В России бизнес, инвестируя в объекты государственной или муниципальной собственности, несет существенные риски, связанные с возможным изменением государственных приоритетов в использовании таких объектов или с изменением законодательства. Все это является серьезным сдерживающим фактором на пути привлечения частного капитала к финансированию объектов производственной и социальной инфраструктуры, в том числе электроэнергетики, транспорта, магистральной транспортировки нефти и газа, коммунальных систем, объектов здравоохранения и образования.

Развитие ЧГП зависит, в первую очередь, от четкого законодательного разграничения объектов, которые должны оставаться исключительно в государственной собственности, а также объектов и условий для передачи бизнесу в управление, владение и пользование. Особенно это актуально для развития инфраструктурных объектов.

Одним из законов, который регулирует в России деятельность предприятий в сфере инфраструктуры, является Федеральный закон от 01.01.01 года «О естественных монополиях». Однако закон не трактует основной вопрос любой хозяйственной деятельности – о праве собственности. Вводя определение «естественная монополия» (ст. 4), к которой относятся сетевые сегменты инфраструктуры, закон в то же время не регламентирует передачу в частную собственность объектов естественных монополий. Более того, в нем вообще не используются термины «государственная собственность», «федеральная собственность» и, соответственно, не оговаривается процедура передачи прав на эту собственность частному сектору.

Данный пробел частично восполнен в Земельном кодексе РФ (ст. 87, п. 4.), где использовано понятие «федеральная собственность» и где земельные участки, занятые объектами производственной инфра структуры, однозначно закреплены в федеральной собственности. Так, например, согласно Федеральному закону «О соглашениях о разделе продукции» частная компания имеет право построить свой трубопровод (ст. 12, п. 2). Однако есть объективное препятствие на этом пути: частные нефтепроводы и другие инфраструктурные комплексы могут строиться без ограничений только на частной территории. Например, в границах земельного участка, принадлежащего частной компании на праве собственности.

При этом необходимо учитывать, что магистральные нефте - и газо­проводы, федеральные автомобильные и железные дороги могут растянуться на многие сотни, а то и тысячи километров и проходить по земле, находящейся не только в федеральной собственности, но и в собственности субъектов РФ, а также муниципальных образований. И для того чтобы проложить, например, нефтепровод по нескольким регионам и муниципальным образованиям, нефтяной компании необходимо заключить с каждым из них договор, который будет приз­нан легитимным не только ныне действующими главами правитель­ства и регионов, но, что самое главное, закреплен законодательно.

В случае недостаточного регулирования вопросов в сфере государственной собственности нельзя исключить того, что на Западе называется «ползучей конфискацией» (creeping expropriation), т. е. принятия правительством и регионами ряда мер по ограничению прав частных инвесторов, что в итоге может закончиться лишением прав собственности и национализацией.

Отрицательное влияние на реализацию проектов оказывает фактор политического риска, в частности нестабильность политической обстановки, отсутствие преемственности политики местной власти.[6]

Наиболее сильным препятствием развитию частного сектора в современной России является высокий уровень коррупции и избыточ­ная бюрократия органов государственной власти. Все эти факторы влияют на бизнес любого уровня и сферы в любом регионе страны. Это же справедливо и для проектов ЧГП: оба этих риска набрали максимальное количество голосов – 59,6% и 57,4% (диаграмма 1.1).

Диаграмма 1.1

Наиболее существенные риски ЧГП для бизнеса связанные с работой

государственных органов власти

59,6%
 
Высокий уровень коррупции на всех

уровнях власти государства

57,4 %
 
Избыточная бюрократия государственных

органов власти

36,7%
 
Изменение нормативно-правовой базы в

сфере реализации проекта

Изменение приоритетов в

социально-экономическом

18,7%
 
развитии на федеральном, региональном или

муниципальном уровнях

12,5%
 
Конфискация / национализация.

6,8 %
 
Изменение политической системы.

Примечание: Респондент мог выбрать не более двух вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов.

Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006

Не менее важным риском для российских компаний является изменение нормативно-правовой базы в сфере реализации проекта. Принимая во внимание, что крупные инфраструктурные проекты в сфере ЧГП – это, как правило, долгосрочные проекты, данный риск становится существенным для 36,7% респондентов. Действительно, в условиях быстро развивающейся и меняющейся нормативно-правовой базы в России изменение «правил игры» вполне реально.

18,7% опрошенных выделили изменение приоритетов в социально-экономическом развитии на федеральном, региональном или муници­пальном уровнях в качестве наиболее существенного риска ЧГП для компаний. Изменение приоритетов развития, как правило, ведет к изменению в бюджетном финансировании, что напрямую касается проектов ЧГП.

Риски конфискации или национализации имущества (12,5%), а также изменения политической системы страны (6,8%), по мнению участников опроса, лишь в самой незначительной степени могут оказать влияние на успешность развития проектов ЧГП.

Можно выделить ряд приоритетных направлений для развития ЧГП в России:

Формирование общей среды развития ЧГП

Коррупция и высокие административные барьеры стали бичом развития российской экономики. Многочисленные исследования, проведенные российскими и зарубежными исследователями, показывают, что коррупция стала реальным фактором, тормозящим экономический рост в России. Несмотря на то, что борьба с коррупцией и снижение высоких административных барьеров напрямую не влияют на развитие ЧГП, в то же время оздоровление ситуации в этих областях окажет несомненное благоприятное влияние на систему частно-государственного партнерства.

Как отмечалось выше, в последнее время интерес к концепции ЧГП значительно увеличился в органах государственной власти и в деловой среде. Несмотря на это, на профессиональном уровне заниматься проектами ЧГП могут лишь очень немногие компании, а уровень информированности о возможностях и преимуществах ЧГП остается в целом на невысоком уровне с обеих сторон.

Одной из причин слабой динамики развития частно-государственного партнерства эксперты называют отсутствие национальной, отраслевых и региональных стратегий социально-экономического развития. ЧГП должно способствовать достижению стратегических целей социально-экономического развития, поставленных государством. В данном случае ЧГП будет являться одним из инструментов, который органы власти смогут использовать для повышения эффективности выполнения своих функций.

Единый государственный орган и система подготовки специалистов по вопросам ЧГП

Международный опыт показывает, что с учетом сложности координации действий между различными ведомствами для более эффективного применения ЧГП целесообразным является создание единого государственного органа, ответственного за развитие ЧГП. Такой опыт есть и в развитых, и в развивающихся странах. Например,

Великобритании в 2000 году была создана Partnership UK – компания, которая занимается ЧГП. Работая на основе частного капитала, она несет ответственность перед государством .

По мнению многих экспертов, отсутствие единой системы управления – одна из основных причин, сдерживающих развитие системы ЧГП в России.

Использование деловых объединений

На современном этапе становления ЧГП в России возрастает значение бизнес-ассоциаций и консультантов для формирования необходимой институциональной и нормативно-правовой среды, а также для развития конкретных проектов. Бизнес заинтересован в том, чтобы продвигать инициативы и привлекать внимание властей к существующим сложностям ЧГП. Бизнес-ассоциации и другие общественные объединения могли бы внести немалый вклад в эту работу.

При отсутствии единого органа в сфере ЧГП межотраслевые и отраслевые ассоциации могли бы взять на себя задачу сбора лучших практик в сфере ЧГП, консультирования компаний по вопросам ЧГП. Отраслевые ассоциации могут быть эффективным инструментом в развитии процедур взаимодействия бизнеса и власти в своих отраслях, к примеру, путем участия в разработки типовых концессионных согла­шений.

Более тщательная проработка проектов с обеих сторон и с общественностью.

Зарубежный опыт свидетельствует, что нередко причиной неудач при реализации проектов ЧГП становится недостаточно тщательная проработка проектов со стороны обоих партнеров. На стадии подготовки проекта необходимо выработать четкие ожидания от проекта, как можно ранее начать консультации между сторонами, определить выгодность реализации проекта для частного и государственного секторов.

Усиление нормативно-правового обеспечения ЧГП

ФЗ «О концессиях» не совершенен и требует существенных корректировок. Кроме того, необходимо принятие множества подзаконных нормативно-правовых актов и разработка механизмов их практической реализации. Тарифное регулирование, налогообложение, земельное законодательство, порядок регистрации некоторых объектов ЧГП требуют дальнейшей проработки.

Работа с объектами, находящимися в собственности государства, или со специфическим законодательством создает на практике много разнообразных препятствий для развития ЧГП. Несмотря на то, что многие из этих вопросов удается решить на практике, более детальная законодательная проработка позволит снизить время и издержки компаний и органов власти при подготовке проектов ЧГП и, как следствие, расширить возможности использования этой схемы.

На наш взгляд, необходимо внесение ряда изменений в ФЗ РФ «О концессионных соглашениях». К таким изменениям и дополнениям относятся, следующие:

    Формирование модельных контрактов государственно-частного партнерства для различных отраслей, в которых предполагается использование концессионных механизмов. Необходимость внедрения гибких механизмов адаптации тарифного регулирования к уровню инфляции и изменению валютных курсов при формировании договора государственно-частного партнерства. Возможность замены конкурсов прямыми переговорами в тех случаях, когда речь идет о проектах в отраслях ЖКХ, требующих оперативных решений. Разработка «гибких» концессионных соглашений с возможностью внесения изменений и снижения рисков для каждой из сторон.

Сложившаяся в России ситуация во многих инфраструктурных и социальных сферах сейчас катастрофична. Годы запустения привели к значительному физическому и моральному износу большинства инфраструктурных объектов страны. Восстановление и развитие инфраструктуры требует колоссальных инвестиций. В настоящее время в России отмечается готовность и способность государства инвестировать значительные бюджетные средства в развитие инфраструктуры.

В этих условиях ЧГП становится важнейшей и наиболее перспективной формой реализации крупных инвестиционных проектов в современной России. ЧГП все чаще рассматривается как один из наиболее действенных механизмов повышения эффективности государственных инвестиций за счет привлечения капитала и управленческого опыта частного сектора. ЧГП создает широкие возможности и для частного сектора, открывая доступ к новым сферам экономики, ранее недоступным для компаний.

ЧГП в России по большей степени воспринимается в виде крупных долгосрочных проектов в сфере инфраструктуры. Видимо, такова спе­цифика и задачи данного этапа развития страны. В то же время пали­тра и сферы использования ЧГП, применяемые в мире, гораздо шире. Очевидно, что в этом направлении будет проходить дальнейшее разви­тие ЧГП у нас в стране – расширение сфер применения и уменьше­ние стоимости проектов. Однако сейчас, учитывая наиболее остро стоящие перед страной проблемы, ЧГП принимается в том виде, в котором оно есть.

Бесспорно, что для дальнейшего развития ЧГП в России еще предстоит проделать большой путь. Во многих зарубежных странах, где сейчас активно используется этот формат работы, на развитие ЧГП уходило не одно десятилетие. Потребуются серьезные усилия по развитию нормативно-правовой и институциональной базы партнерства, по повышению доверия между сторонами, по наработке опыта партнерства в разных сферах, по снижению рисков для обеих сторон и многое другое. Итогом применения различных инвестиционных подходов станет массированный приток капитала в развитие инфраструктуры, который позволит не только поддерживать уже имеющиеся мощности, но и активнее внедрять качественно новые технологии.

Список литературы

1.  ФЗ № 000 «О концессионных соглашениях»

2.  ФЗ № 000 «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

3.  ФЗ № 000 « О естественных монополиях».

4.  ФЗ № 000 «О соглашениях о разделе продукции».

5.  Войнатовская частно-государственного партнерства на транспорте // Транспортное право. – 2006, № 1. – С. 4-7

6.  Варнавский государства и частного сектора: Теория и практика // Мировая экономика и международные отношения. – 2006, № 7. – С. 28-37.

7.  Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве» // М.: Ассоциация Менеджеров, 2007 г. – 116 с.

8.  Материалы конференции «Тверская перспектива». – Тверская область, Калининский район, пос. Эммаус, 8 декабря 2005 г.

9.  Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве / , , . – М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. С. 106-109.

10.  Анализ зарубежного опыта реализации проектов ГЧП в различных отраслях экономики // Вестник СПбГУ. 2006. Декабрь.

http:// www. *****/  http://www. *****/ http://www. *****/ http://www. *****/ http://www. *****/   http://www. /

[1] Войнатовская частно-государственного партнерства на транспорте // Транспортное право. – 2006, № 1. – С. 4-7; Варнавский государства и частного сектора: Теория и практика // Мировая экономика и международные отношения. – 2006, № 7. – С. 28-37.

2.Варнавский государства и частного сектора: формы, проекты, риски ИМЕМО. - М.: Наука, 2005.

[3] Варнавский государства и частного сектора: формы, проекты, риски. ИМЕМО.- М.: Наука, 2005.

4.Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве» // М.: Ассоциация Менеджеров, 2007 г. – 116 с.

[5] Комплекс производственной, кредитно-финансовой, институциональной, коммерческой, социальной, экологической и информационной инфраструктур, целевой функцией которого является создание благоприятных условий для функционирования экономических субъектов.

[6] Варнавский государства и частного сектора: Теория и практика // Мировая экономика и международные отношения. – 2006, № 7. – С. 28-37.