Отражение военно-финансовой политики государства в военном законодательстве и необходимость его кодификации

Отражение военно-финансовой политики государства в военном законодательстве и необходимость его кодификации

, полковник юстиции кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета

Не подлежит сомнению, что к числу основных функций любого государства относится защита Отечества, что предполагает наличие функционально определенной и относительно автономизированной во­енной деятельности государства. При этом по содержательному признаку вполне основательно вы­деляются группы относительно однородных общественных отношений, складывающихся в различных областях военной деятель­ности государства[1], что с очевидностью предполагает, в свою очередь, выделение функций и направлений деятельности государства в военной сфере, которые с высокой степенью основательности и достоверности проанализированы в трудах видных военных ученых-юристов[2].

Одновременно, не менее очевидно, что в системе обеспечения военной безопасности Российской Федерации (далее — РФ), как, в прочем, и любого другого государства, особое место занимает система военной экономики, представляющая собой специфическую во­енно-хозяйственную систему, которая охватывает производство, распределение, обмен (обращение) и потребление оружия и других предметов военного назначения, материально обеспечивая функ­ционирование вооруженных сил, поддержание обороноспособности государства в соответствии с его военной доктриной, под которой понимается «принятая в государстве на данное (определенное) время система взглядов на сущность, цели, характер будущей войны, на подготовку к ней страны и Вооруженных Сил …»[3]. Военные финансы играют существенную роль в реализации принятых планов строительства Вооруженных Сил Российской Федерации (далее — Вооруженные Силы), превращении военно-научного потенциала в реальную военную мощь, являющуюся важнейшим фактором обеспечения военной безопасности государства.

Таким образом, представляется возможным утверждать, что в системе военной деятель­ности государства может и должен быть выделен такой ее вид, как военно-финансовая деятель­ность, в процессе и по поводу которой возникают обладающие признаками гомогенности и аутоморфности специфические военно-финансовые отношения, возникающие в процессе формирования и распределения централизованного фонда денежных средств, предназначенного для обеспечения обороноспособности страны, и непосредственной деятельности по расходованию финансовых ресурсов, которые в силу своей значимости подлежат организующему воздействию со стороны государства и правовому урегулированию.

Специфика военно-финансовых отношений предопределена, в первую очередь тем обстоятельством, что, поскольку материальные затраты на под­готовку и ведение войны опосредствуются движением товаров и денег, постольку неизбежно возникают отношения по образованию и использованию различных фондов денежных средств, т. е. военно-финансовые отношения, пронизывающие всю структуру военной экономики. Очевидно, что в связи с переходом к рыночной экономике военные финансы играют все более значимую роль в формировании и рас­пределении государственного фонда обороны, фондов военных предприятий и учреждений, фондов, обслуживающих военно-экономические процессы в Вооруженных Силах.

Для оптимального функционирования военно-финансовых отношений особое значение имеет эффективная военно-финансовая политика, под которой обычно понимается целенаправленная деятельность государства и общества по определению и реализации целей, задач, средств и способов регулирования функционирования и развития национальной эко­номики для удовлетворения военных потребностей государства.

В Федеральном законе от 01.01.01 года «Об обороне» (в ред. Федерального закона от 30 декабря 1999 г. )[4] определено, что финансирование расходов на оборону осуществляется из средств федерального бюджета путем ассигнования средств Министерству обороны и другим федеральным органам исполнительной вла­сти, обеспечивающим реализацию мероприятий в области обороны.

Таким образом, основным инструментом реализации военно-финансовой политики, материально-вещественным проявлением финансов вооруженных сил является военный бюджет, под которым понимается «централизованный фонд денежных средств (ассигно­ваний), выделяемый в законодательном порядке на национальную оборону и другие военные нужды из государственного (федерального) бюджета в течение финансового года»[5]. Военный энциклопедический словарь определяет военный бюджет как «часть государственного бюджета, использующуюся на прямые военные расходы»[6].

Являясь основным источником финансирования строительства Вооруженных Сил, а также проведения других мероприятий в военной сфере, военный бюджет играет ключевую роль в обеспе­чении национальной безопасности государства. Все основные на­правления военной деятельности прямо или косвенно находят отражение в военном бюджете. Помимо того, военный бюджет выступает важнейшим стоимостным инст­рументом реализации военно-экономической, военно-социальной, военно-научной, военно-технической и собственно военной полити­ки государства.

Наиболее общей категорией, которая характеризует военно-бюджетную политику, усилия государства по обеспечению военной безопасности, являются во­енные расходы. В федеральном бюджете раздел «Национальная оборона» предусматривает главным образом расходы на содержа­ние Вооруженных Сил, однако, не менее ресурсоемкими являются и бюджетные статьи, обеспечивающие финансирование других ком­понентов военной безопасности России. Таким образом, необходимо учитывать тот факт, что суммарные военные расходы государства включают в себя оборонные и прочие расходы, сопутствующие им, расходы на содержание войск и воинских формирований различного назначе­ния, расходы оборонной промышленности и др. В основу этого деления положен принцип разделения внешней и внутренней опасности для государства, при этом отсутствие четко определенных и легально закрепленных нормативов и лимитов не обеспечивает прозрачности расходов Воору­женных Силы, войск, воинских формирований и органов, созданных для выполнения задач в области охраны правопорядка и безопасности государства. Так, в расходы, связанные с военной деятельностью, включаются расходы на содержание внутренних войск МВД, других войск, воинских формирований и органов, что затрудняет определение реальных объемов финансирования и сумм расходов в военно-финансовой сфере.

Учитывая, что научно обоснованные и законодательно закреплен­ные нормы финансирования военной организации государства отсутствуют, стала складываться определенная практика подзаконного регулирования лимитирования военных расходов. Так, применительно к разделу «Национальная оборона» Президентом Российской Федерации неодно­кратно (8 июня 1997 г., 29 июля 1997 г., 1 июля 1998 г. и т. д.) принимались решения о том, что доля расходов на национальную оборону должна составлять 3,5% от ВВП при этом какого-либо обоснования указанной цифры не представлялось. Отсутствует оно, в прочем, и в настоящее время. В последующем (30 июля 1998 г.) при утверждении Основ (концепции) государственной по­литики Российской Федерации по военному строительству на период до 2005 г. было установлено, что по разделам «Национальная оборона» и «Правоохранительная деятельность» расходы должны со­ставлять не менее 5,1 %, в том числе по разделу «Национальная оборона» — не менее 3,5% от ВВП. Однако уже в июне 1999 г. было принято решение, что в связи с ограниченными возможностями федерального бюджета плани­руемое на 2000 г. финансирование Министерства обороны Россий­ской Федерации (далее Министерство обороны) может быть обес­печено лишь на минимальном уровне потребности на содержание Вооруженных Сил, но не ниже уровня 1999 г.

Указанные обстоятельства со всей очевидностью свидетельствует необходимости разработки законодательной базы обоснования и удовлетворения потребностей Вооруженных Сил.

Особое значение приобретает данный вопрос в настоящее время, когда в Бюджетном послании Президента Российской Федерации[7] в числе основных приоритетов бюджетных расходов на 2005 год названа сфера финансового обеспечения модернизации военной организации государства, что предопределило существенное увеличение военных расходов в предстоящем финансовом году.

Правовое регулирование военно-финансовых отношений, закрепление основ военно-финансовой политики реали­зуется в законодательных и подзаконных актах, относящихся к источникам как военного, так и финансового права

Так, Конституцией Российской Федерации закрепле­ны основы правового регулирования в сфере обороны и безопасно­сти государства и, в том числе, — основополагающие вопросы, касающиеся финансирования потребностей обороны.

К числу важнейших федеральных законов, регулирующих в на­стоящее время общественные отношения, возникающие в связи с военно-финансовой деятельностью, относятся правовые акты высшей юридической силы, которые по предметной направленности могут быть условно поделены на законы, регулирующие финансовые отношения в целом, возникающие по поводу осуществления финансовой деятельности во всех областях жизнедеятельности государства, и законы, устанавливающие нормы права, которые закрепляют государственную политику по вопросам военного строительства, правовые основы государственного руководства и управления Вооруженными Силами, компетенцию органов военного управления, т. е. вопросы, относящиеся прямо или опосредованно к значимым аспектам военно-финансовой деятельности. Значительное число из указанной группы законов регламентирует наравне с другими вопросами жизнедеятельности Вооруженных Сил также и порядок обеспечения войск финансовыми ресурсами.

Существенное значение для правового регулирования отношений, возникающих по поводу военно-финансовой деятельности, имеют нормы, содержащиеся в источниках финансового права. К числу наиболее значимых кодифицированных актов относятся: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года [8]; Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая от 01.01.01 года [9]; Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 5 августа 2000 года [10]; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации»[11]; федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год; Федеральный закон от 21 ноября 1996 «О бухгалтерском учете»[12] и др.

Не меньшей степенью значимости для регулирования военно-финансовой деятельности обладают нормы, содержащиеся в законах, являющихся источниками военного права. Как основательно определяет , военное законодательство, военно-правовые нормы закрепляют государственную политику по вопросам военного строительства, принципы этого строительства, формы устройства Вооруженных Сил, а также порядок их комплектования личным составом, правовые основы государственного руководства и управления ими, компетенцию органов военного управления. Военное законодательство регламентирует порядок прохождения военной службы, снабжения войск материальными средствами и обеспечение личного состава различными видами довольствия и многие другие вопросы жизнедеятельности Вооруженных Сил[13].

Вполне очевидно, что военно-финансовая деятельность как вид военной деятельности подлежит регулированию нормами, устанавливаемыми правовыми актами высшей юридической силы, входящими в систему военного законодательства, к числу которых следует, в первую очередь, отнести следующие: Федеральный закон от 01.01.01 года «Об обороне»[14]; Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»[15]; Федеральный закон от 28 марта 1998 года «О воинской обязанности и военной службе»[16]; Федеральный закон от 01.01.01 года «О статусе военнослужащих»[17]; Федеральный закон от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих»[18] и др.

В систему подзаконных актов, образующих правовые основы финансирования обороны, входят указы Президента РФ, регулирующие отношения, возникающие в связи с осуществлением финансирования обороны страны, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Министерства финансов РФ, определяющие порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, порядок применения бюджетной классификации РФ и ряд иных финансовых процедур, оказывающих существенное влияние на деятельность, осуществляемую военными организации при получении и расходовании бюджетных средств.

Однако, существенные особенности военного дела, предопределившие специфику форм, методов и порядка осуществления военной деятельности, требуют учета и проистекающей из указанных обстоятельств специфических особенностей военно-финансовой деятельности в процессе ее правового регулирования. Изложенное предопределило необходимость принятия совместных нормативных правовых актов, регулирующих процедуры финансирования военных организаций. Примером может служить Инструкция о порядке открытия в органах федерального казначейства Министерства финансов РФ лицевых счетов воинским частям, учреждениям, военно-учебным заведениям, предприятиям и организациям Министерства обороны Российской Федерации, утвержденная приказами Министра обороны РФ и Министерства финансов РФ от 5, 17 июля 1998 г. №№ 000/5/714, 128[19].

В системе подзаконных актов, регулирующих финансовые правоотношения с участием военных организаций выделяются нормативные акты Министерства обороны Российской Федерации, такие, как: приказ Министра обороны СССР 1977 г. № 5, утвердивший в качестве приложения № 1 Положение о финансовом хозяйстве военного округа и соединения[20]; приказ Министра обороны СССР 1973 г. № 80, которым утверждено Положение о финансовом хозяйстве воинской части Советской Армии и Военно-Морского Флота[21]; приказ Министра обороны Российской Федерации от 28 июня 2001г. № 000 «О порядке планирования, использования и учета доходов, получаемых Вооруженными Силами Российской Федерации в результате осуществления разрешенной законодательством Российской Федерации деятельности»[22]; приказ Министра обороны РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об особенностях организации и ведения бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях Вооруженных Сил Российской Федерации»[23]; приказ Министра обороны РФ от 23 января 2004 г. № 15 «О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»[24], которым утвержден Порядок составления и утверждения сметы доходов и расходов бюджетного учреждения по средствам, получаемым от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Таким образом, осуществление военно-финансовой деятельности регламентируется правовыми нормами, закрепленными в законах, относящихся к источникам финансового права, а также нормами права, входящими в систему военного законодательства. Вопросы военно-финансовой деятельности с определенной степенью полноты урегулированы правовыми нормами. Подробная и полная правовая регламентация предопределена потребностями рационализации и оптимизации военно-финансовой деятельности, необходимостью обеспечения соблюдения законности и дисциплины всеми участниками военно-финансовых отношений, возникающих в Вооруженных силах, а также спецификой военной деятельности в целом, видом которой выступает военно-финансовая деятельность.

Законодательной основой военно-финансовой деятельности выступают многочисленные нормативные правовые акты различной юридической силы, являющиеся источниками финансового и военного права. Указанное обстоятельство позволяет утверждать, что существенные признаки, специфические особенности военно-финансовой деятельности с необходимостью детерминировали возникновение системы военно-финансового законодательства, представляющей собой совокупность взаимосвязанных нормативных правовых актов различной юридической силы, но имеющих общим предметом регулирования достаточно однородную группу общественных отношений, далеко не исчерпывающий перечень которых представлен выше.

Следует согласиться с мнением о том, что нормы военного законодательства, систему которого органично вписываются нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе военно-финансовой деятельности, призваны играть большую положительную, творческую роль в военном строительстве. Используя правовые нормы, государство не только юридически закрепляет существующий порядок, воинские отношения, но и вносит необходимые изменения, с тем, чтобы они в максимальной степени соответствовали объективным потребностям жизни, обеспечению высокой боеспособности и постоянной боеготовности войск и сил флота[25].

Роль военно-финансового законодательства как комплексного юридического института заключается в том, что оно призвано, в конечном счете, служить важным правовым инструментом охраны от возможных посягательств на боевой потенциал Вооруженных Сил, воинский порядок и дисциплину.

Вместе с тем, следует отметить, что военно-финансовое законодательство нуждается в систематизации в целях устране­ния существующих противоречий и несоответствий, многочислен­ных пробелов в правовом регулировании.

Применение многочисленных устаревших, противоречащих друг другу нормативных правовых актов самым негативным образом сказывается на состоянии законности военно-финансовой деятельности. Достаточно привести в пример, что уже упоминавшийся приказ Министра обороны СССР 1973 года № 80, утвердивший Положение о финансовом хозяйстве воинской части (приложение № 1 к приказу) и являющийся основным нормативным правовым актом, применяющимся в процессе осуществления финансовой деятельности воинскими частями, действует с таким количеством изменений, что практически стал неузнаваемым. Так, только приказом Министра обороны РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об особенностях организации и ведения бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях Вооруженных Сил Российской Федерации»[26] признаны не действующими в Вооруженных Силах Российской Федерации статьи 2, 3, 5 — 8, 10 — 12, 17 — 28, 30, 38 — 51, 65, 67 — 77, 80 — 185, 188, 189, 191 — 194, 202, 203, 205, 211 — 231, 253 — 260, 279, 282 — 312, 316, 318 — 320, 348 — 362, 371, 375, 382, 383, 390 — 405, 420 — 435, 438 — 443, 447 — 450, 452, 453 Приказа, а также приложения № 1 — 3, 6 и формы № 5, 11 — 18, 22 — 26, 29 — 30, 32, 35, 40 — 42, 44, 46 — 47, 54 — 55, 139, 161 — 165, 218 — 219 к Положению о финансовом хозяйстве воинской части.

Помимо того, существенные затруднения в практике военно-финансовой деятельности вызывает то, что подавляющее большинство приказов, вводимых в действие в Вооруженных Силах по финансово-экономическим вопросам, официально не публикуются. Так, в частности, официально не публиковались ни приказ Министра обороны Российской Федерации от 01.01.01г. № 000, ни приказ Министра обороны РФ от 01.01.01 г. № 000, ни, тем более, приказы Министра обороны СССР 1977 г. № 5 и 1973 г. № 80.

Пониманием сложности ситуации вызвана законопроектная деятельность по данному вопросу. Так, в последние годы на рассмотрение ГД ФС РФ вносился целый ряд законопроектов: «О правовом положении военных учреждений» (внесен депутатами ГД , , )[27]; «О дополнительных источниках финансового обеспечения мероприятий военного строительства на период до 2005 года» (письмо Президента РФ № Пр-123112.06.2000)[28]; «О финансировании национальной обороны, правоохранительной деятельности и обеспечения безопасности государства» (внесен депутатом ГД )[29]; «О финансировании расходов на национальную оборону» (внесен депутатами ГД , , и депутатами ГД третьего созыва , , )[30]; «О Вооруженных Силах Российской Федерации» (внесен депутатами ГД , , )[31] и др.

Очевидно, назрела необходимость разработки Феде­рального конституционного закона «О Вооруженных силах Россий­ской Федерации», Военного кодекса, иных актов военного законодательства, которые с достаточной степенью основательности регламентировали бы, в том числе, и вопросы финансирования Вооруженных Сил. В частности, крайне необходимо легально закрепить определения военного бюджета и военных расходов, зафиксировать основные принципы и ориентиры военно-финансовой политики, раскрыть основные функции представительных и исполнительных органов власти в области оборонных расходов, закрепить структуру военных расхо­дов (собственно расходов на национальную оборону и расходов, связанных с обеспечением обороноспособности государства), определить порядок сметного процесса в Вооруженных Силах, определение и нормативное закрепление режима денежных средств военных организаций и т. п. Принятие указанных законов позволит устранить неясности и неоднозначности положений, содержащиеся в нормативных правовых актах различной юридической силы, избежать необходимость регулирования существенных вопросов военно-финансовой политики и деятельности в финансово-плановых актах (например, — в федеральных законах о бюджете на соответствующий год), что не способствует стабильности законодательно установленных правил осуществления военных расходов, правильному и единообразному их пониманию и применению.

[1] , Военное право: Учебник. М., 1998. — С. 93.

[2] См., например: Военное право: состояние и перспективы // Государство и право. 1994. №8-9; О некоторых вопросах совершенствования законодательства Рос­сийской Федерации в области военного строительства // Сб. науч. трудов Военного университета. № 1. М., 1997; Советское военно-административное право: В 2 ч.: Учебник для слушателей военно-юридической академии. Ч. 1. М., 1951; Правовые основы строительства Вооруженных Сил СССР // Совет­ское государство и право. 1975. № 5; Конституционные основы Российской Федерации. Место Воору­женных сил в государстве // Военная мысль. 1993. № 3; Тер- Военное право: состояние и перспективы // Государство и право. 1994. № 8-9 и др.

[3] Военный энциклопедический словарь. М.: Воениздат. 1983. — С. 240.

[4] Собрание законодательства Российской Федерации, 2000 . № 1 (часть 1). Ст. 6.

[5] Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Колл. авторов; Под общ. ред. . — М.: Финансы и статистика, 2002. — С.113.

[6] Военный энциклопедический словарь. М.: Воениздат. 1983. С. 109.

[7] Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 01.01.01 г. «О бюджетной политике в 2005 году».

[8] Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст. 3823.

[9] Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст. 3824.

[10] Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3340.

[11] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №34. Ст. 4030.

[12] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №48. Ст. 5369.

[13] Гл. 1. Правовая работа в ВС РФ, ее сущность и задачи / В кн. Правовая работа в Вооруженных Силах Российской Федерации: Учебник // Под ред. проф. . — М.: ВУ, 2004. — С. 18.

[14] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №23. Ст.2750.

[15] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1014.

[16] Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. Ст.1475.

[17] Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331.

[18] Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 29. Ст. 3682.

[19] Текст инструкции официально опубликован не был.

[20] Текст приказа официально опубликован не был.

[21] Текст приказа официально опубликован не был.

[22] Текст приказа официально опубликован не был.

[23] Текст приказа официально опубликован не был.

[24] Текст приказа официально опубликован не был.

[25] Военное право / Под ред. . М., 1996. С. 45.

[26] Текст приказа официально опубликован не был.

[27] 03.06.2004 снят с рассмотрения Советом ГД в связи с отзывом авторами.

[28] 15.04.2003 снят с рассмотрения ГД в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.

[29] 02.04.2002 снят с рассмотрения ГД в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.

[30] 26.03.2004 отклонен ГД постановлением ГД.

[31] 20.11.2003 принят к рассмотрению.