Основные проблемы перехода от государственного регулирования строительной деятельности к ее саморегулированию

Основные проблемы перехода от государственного регулирования строительной деятельности к ее саморегулированию

 

Лицензирование в строительной отрасли относится к числу ключевых направлений государственного регулирования и наряду с другими видами государственного регулирования является весьма действенным инструментом обеспечения благоприятной и безопасной среды жизнедеятельности каждого гражданина Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" в строительной отрасли лицензированию подлежат проектирование и строительство зданий и сооружений и инженерные изыскания для строительства. Эти виды деятельности непосредственно связаны с обеспечением безопасности населения и среды жизнедеятельности и их лицензирование сегодня в полной мере отвечает критериям лицензирования, определенным федеральным законодательством.

Деятельность Росстроя как лицензирующего органа и его Лицензионной комиссии осуществляется при непосредственном участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, контрольных, надзорных и правоохранительных органов, профессиональных общественных организаций через систему экспертных комиссий, созданных в каждом субъекте Российской Федерации.

Важнейшим аспектом работы лицензирующего органа, органов власти субъектов Российской Федерации и местных самоуправлений является недопущение на строительный рынок организаций без лицензий и усиление контроля на всех этапах инвестиционно-строительного процесса. Деятельность без лицензии в соответствии со статьей 171 Уголовного кодекса Российской Федерации рассматривается как незаконное предпринимательство.

Сегодня в России создана эффективная система лицензирования видов деятельности в строительной отрасли, сформирована нормативная правовая и нормативно-методическая база лицензирования.

Постоянно обновляемая база реестра лицензий Росстроя включает полную информацию о всех лицензированных участниках российского рынка проектно-изыскательских и строительных услуг, а также о принятых мерах воздействия за допущенные нарушения лицензионных требований при осуществлении лицензируемых видов деятельности. В настоящее время только система лицензирования позволяет контролировать появление на строительном рынке организаций и индивидуальных предпринимателей на этапе возникновения у них намерения заниматься деятельностью по осуществлению инженерных изысканий, проектированию и строительству жилых и общественных зданий, объектов промышленности, транспорта, инженерной инфраструктуры. Электронная версия реестра лицензий публикуется в сети Интернет и является открытой для доступа физических и юридических лиц.

В проектно-изыскательской и строительной сфере сегодня работает свыше 207 тысяч организаций и индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензии на проектирование, строительство и инженерные изыскания. Более 250 тысяч лицензий, занесенных в реестр Росстроя, дают право лицензиатам осуществлять лицензируемые Росстроем виды деятельности на всей территории Российской Федерации, из них примерно 80% на выполнение деятельности по строительству зданий и сооружений.

Сложившаяся система лицензирования ни в коей мере не является непреодолимым административным барьером для добросовестных предпринимателей и не ограничивает свободу их деятельности. На строительном рынке страны работает свыше 110 тысяч малых предприятий и более 10 тысяч индивидуальных предпринимателей.

Особое место в лицензировании принадлежит лицензионному контролю за соблюдением лицензионных требований и условий. Лицензионные требования включают требования к профессиональному уровню соискателей лицензий (лицензиатов), стажу работы по специальности, требования к наличию соответствующей технической базы для выполнения лицензируемой деятельности, наличию системы контроля за качеством выполняемых работ, а также требования по выполнению лицензируемой деятельности в соответствии с нормами законодательства и нормативных документов в строительстве.

Контроль за соответствием лицензиатов лицензионным требованиям и условиям проводится совместно с органами государственной экспертизы, государственного строительного надзора, другими контрольными и надзорными органами в субъектах Российской Федерации. Следует отметить, что в соответствии с нормами принятого 2 июля 2005 года Федерального закона в настоящее время осуществляется и проверка возможности выполнения лицензионных требований и условий соискателем лицензии и это, безусловно, является серьезным барьером для непрофессиональных предпринимателей, пытающихся выйти на российский строительный рынок.

В 2005 году было проведено свыше 43 тыс. проверок соблюдения лицензиатами лицензионных требований и условий. По результатам проверок меры воздействия были применены к 13,2 тыс. лицензиатам, в том числе приостановлено действие лицензий у 4011 организаций, 47 лицензий аннулировано в судебном порядке. В 2006 году проведена проверка деятельности почти 40 тыс. лицензиатов. 155 лицензий аннулировано в судебном порядке.

Постоянно находятся под контролем Росстроя организации, работающие на важнейших строящихся объектах страны, на объектах, финансируемых из средств федерального бюджета, а также объектах, сложных в конструктивном отношении. Проводились проверки организаций, работающих на комплексе защитных сооружений от наводнений в Санкт-Петербурге, организаций, занятых в реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России", на восстановлении разрушенных объектов жилищного, социального и производственного назначения в Чеченской Республике, строительстве социальных объектов Северной Осетии, а также проверка других организаций в различных регионах страны.

Важным направлением деятельности в сфере лицензирования является информационное взаимодействие с правоохранительными и налоговыми органами по вопросам передачи сведений о выданных, приостановленных, возобновленных и аннулированных лицензиях в целях предупреждения правонарушений в строительной отрасли, а также при расследовании экономических преступлений, в том числе в области долевого жилищного строительства и выяснении причин различных аварий на строительных объектах. Четкость и оперативность взаимного обмена информацией с контрольными, правоохранительными и налоговыми органами - важнейшее условие предупреждения правонарушений в строительной отрасли.

Вопрос предстоящей отмены лицензирования видов деятельности в строительстве с 1 января 2007 года, определенный Федеральным законом
, сегодня, пожалуй, главный вопрос, вызывающий обеспокоенность всего профессионального сообщества.

Профессионалы проектно-изыскательской и строительной отрасли отмечают, что деятельность по строительству, создающая повышенную опасность для окружающих, и предполагающая наличие очевидных рисков нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, особенно при наличии серьезной угрозы террористических актов и техногенных катастроф, требует особых методов контроля на всех стадиях проектирования, строительства и эксплуатации.

Переход на саморегулирование в любых отраслях предпринимательской деятельности, в том числе и в строительстве, должен опираться на подготовленность той или иной отрасли к деятельности в условиях саморегулирования.

Задачам повышения эффективности управления и стабильности в строительной отрасли в условиях структурных преобразований, реформирования органов контроля (надзора) и системы технического регулирования, в полной мере отвечает сохранение сложившейся системы лицензирования видов деятельности в строительстве до введения действенных механизмов контроля качества и безопасности работ в строительстве, проектировании и инженерных изысканиях. Сегодня только лицензирование обладает эффективным механизмом принятия мер к строительным и проектно-изыскательским организациям, допустившим нарушения, путем приостановления действия лицензий или их аннулирования и своевременной информации правоохранительных органов.

По мнению профессионалов отрасли принятие поспешных непродуманных решений об отмене лицензирования, фактически единственного и наиболее действенного метода государственного регулирования, в ближайшие три месяца, в условиях отсутствия на сегодняшний день других реальных методов контроля и нормативных документов в соответствии с требованиями законодательства о градостроительстве и техническом регулировании, недопустимо.

Введенный в действие Градостроительный кодекс Российской Федерации является законом отложенного действия, поскольку все методы планирования, проектирования, экспертизы и контроля ориентированы на отсутствующие сегодня технические регламенты. Для реализации Градостроительного кодекса Российской Федерации требуется принятие множества документов нормативно-правового и нормативно-технического характера в сфере контроля и экспертизы как на федеральном уровне, так и уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Возникают проблемы, связанные с правоприменительной практикой Градостроительного кодекса, многие положения которого не могут действовать в силу противоречивости его норм, неподготовленности смежных законодательств и нормативной базы в развитие Кодекса, вследствие чего Градостроительный кодекс требует постоянного изменения его норм. Со времени принятия Градостроительного кодекса (29 декабря 2004 года) в его редакцию уже четыре раза вносились существенные изменения. Работа по внесению множества поправок в Кодекс продолжается и в настоящее время.

Следует отметить, что ряд норм Градостроительного кодекса направлено на снижение контрольно-экспертных функций, что в условиях несовершенства действующего законодательства в строительной отрасли, отсутствия цивилизованных рыночных отношений и наличия серьезной угрозы техногенных катастроф не позволяет обеспечить необходимый уровень качества строительства и безопасности объектов, в том числе и в процессе дальнейшей их эксплуатации. В соответствии с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации из сферы влияния экспертизы и государственного строительного надзора выпали многие основные объекты жилищного и социального строительства: жилые дома до 3 этажей, включая блочные дома до 10 блоков; многоквартирные 3-х этажные дома до 4-х секций; двухэтажные объекты капитального строительства, не предназначенные для проживания, с общей площадью до 1500 кв. м; двухэтажные производственные здания общей площадью до 1500 кв. м, что может привести к серьезным последствиям как в процессе строительства, так и дальнейшей их эксплуатации. А это прежде всего объекты жилищного строительства (особенно в малых и средних городов) и объекты социальной сферы, то есть объекты массового пребывания людей.

Вопрос качества проектирования любых зданий и сооружений, связанных с массовым пребыванием людей, особенно в контексте реализации национального проекта по доступному жилью, стоит очень остро. Именно от качества проектирования зависит качество строительства самих зданий и сооружений, их эксплуатационная надежность. Просчеты в проектировании таких объектов могут иметь самые тяжелые последствия, вести к гибели людей и значительным материальным потерям, свидетелями чего мы неоднократно становились в последние годы. Следует отметить, что органами государственной экспертизы возвращается на доработку практически каждый третий проект и это несмотря на то, что устранение недостатков в проектной документации осуществляется в большинстве случаев в процессе ее рассмотрения. Однако приостановить деятельность проектных организаций и различных творческих мастерских Госэкспертиза не в праве.

Сегодня нет определенности со структурой и содержанием технических регламентов в строительной отрасли, принятие которых необходимо в соответствии с нормами Федерального закона "О техническом регулировании". Программа разработки технических регламентов, принятая Правительством Российской Федерации, не охватывает всего комплекса объектов технического регулирования в строительстве. Так в Программе отсутствуют технические регламенты о требованиях к инженерным изысканиям для обеспечения безопасности зданий и сооружений; о требованиях к разработке документов территориального планирования и документации по планировке территории для обеспечения безопасности территорий, строительства и эксплуатации зданий и сооружений; технические регламенты о требованиях к безопасной эксплуатации зданий и сооружений различного функционального назначения – жилых, общественных, производственных зданий, зданий многофункционального назначения и других зданий и сооружений; а также другие общие и специальные технические регламенты. До настоящего времени не разработан ни один технический регламент в строительной отрасли. Сроки разработки большинства регламентов в отрасли распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года перенесены в третий раз уже на конец 2008 года, что не обеспечивает их рассмотрение и законодательное введение до срока отмены лицензирования в строительной отрасли.

При чем общие и специальные технические регламенты в строительной отрасли, устанавливающие обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования при их проектировании, строительстве и эксплуатации и проведении инженерных изысканий должны являться системообразующим каркасом для разработки в развитие технических регламентов национальных стандартов, правил и стандартов предпринимательской деятельности в строительстве. Именно от качественного уровня технических регламентов и, главное, сопровождающей их нормативной базы будет зависеть возможность осуществления проектирования, строительства и эксплуатации зданий и сооружений и проведения всех видов контроля.

Особо следует выделить проблему обеспечения безопасности при проектировании и строительстве высотных зданий, проведении инженерных изысканий для их строительства и дальнейшей эксплуатации этих зданий. Эта проблема особенно актуальна в условиях отсутствия технических регламентов и федеральных нормативных документов по высотному строительству. В настоящее время нормативные документы по высотному строительству, разработанные с учетом зарубежного опыта, приняты как временные только для Москвы.

Обеспечение корректировки действующих федеральных нормативных технических документов и разработка новых, особенно для строительства высотных зданий и других зданий и сооружений, сложных в конструктивном отношении, и обеспечение в развитие технических регламентов разработки национальных стандартов также должны являться важнейшими задачами, в сфере технического регулирования в строительной отрасли. Соблюдение требований технических регламентов, национальных стандартов, нормативно-технических документов в равной мере необходимо как для деятельности саморегулируемых организаций так и для деятельности органов контроля, надзора, экспертизы, сертификации, страхования и лицензирования. Осуществление технического регулирования в строительной отрасли имеет особое значение для реализации масштабных задач приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилья - гражданам России".

Вытеснение государства из сферы регулирования различных отраслей, и прежде всего тех отраслей, присутствие в которых государства представляется излишним и неоправданным должно осуществляться последовательно с учетом специфики отраслей. Создание в России законодательной основы саморегулирования безусловно не должно расцениваться как "отмашка" к мгновенному переходу всех отраслей экономики и отдельных видов деятельности к саморегулированию. Кстати, опыт саморегулирования западных рынков, который накапливался в течение многих десятилетий, осуществлялся эволюционным путем.

Предлагаемая рядом экспертов модель замены государственного регулирования обязательным членством в саморегулируемых организациях и обязательным страхованием сегодня не могут быть реализованы в отсутствие законодательной основы взаимоотношений государства и бизнеса в целом и в строительной отрасли, в частности. Отсутствуют нормы по разграничению полномочий; нормативная база, отражающая специфические особенности механизмов саморегулирования в строительной отрасли; методы и формы государственного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций. Создание нормативной базы по саморегулированию в строительстве, организационно-технические процедуры формирования этих организаций и членства в них, разработка правил и стандартов предпринимательской деятельности потребуют весьма продолжительного периода.

Не обеспечена законодательством и система страхования различных строительных рисков, а также ответственности субъектов предпринимательства, которая могла бы быть важным дополнительным финансовым механизмом обеспечения безопасности строительной деятельности. Опять же и здесь много вопросов, особенно, когда речь идет по мнению ряда экспертов о замене государственной экспертизы проектной документации страхованием.

Учитывая, что строительство является высокодоходным бизнесом, при переходе на саморегулирование следует исключить возможность создания взамен административных других искусственных барьеров, направленных на защиту "цеховых интересов", ограничение конкуренции на строительных рынках. Саморегулируемые организации должны создать механизмы, обеспечивающие эффективную конкурентную среду в отрасли.

Еще один немаловажный вопрос – выработка механизма солидарной ответственности саморегулируемых организаций. При чем, учитывая наличие многомиллиардных рисков при возведении зданий и сооружений, саморегулируемые организации, которые призваны объединить предпринимателей в строительной отрасли, должны иметь огромный запас финансовой прочности, обеспечиваемый взносами участников этих организаций. Вопросы правовых аспектов формирования фондов саморегулируемых организаций в строительстве, их аккумулирования и расходования требуют изучения. При чем при их формировании необходимо учитывать финансовую состоятельность представителей малого и среднего бизнеса. Вопрос не простой!

Создание рынка доступного жилья связано прежде всего с "доступными" для населения ценами на жилье. Однако в последние годы мы стали свидетелями, когда наблюдался рост цен на жилье, в значительной мере связанный с недостаточно продуманной законодательной базой в области представления земельных участков для жилищного строительства, сложностью процедур выдачи разрешительных документов, а также несовершенством ряда норм законодательства о долевом строительстве. Необходимо, чтобы вновь создаваемый механизм солидарной ответственности саморегулируемых организаций был направлен на защиту потребителя (в том числе в сфере обеспечения качества продукции, а также защиты от деятельности недобросовестных фирм и фирм – однодневок) и на стабилизацию цен на строительном рынке, а не на новый непредсказуемый рост цен на строительную продукцию.

Упразднению института лицензирования должно предшествовать опережающее развитие альтернативных институтов негосударственного контроля, а также технического регулирования. Сроки переходного периода от лицензирования к саморегулированию и страхованию предлагается установить в пределах не менее 2-3 лет. Кроме того даже при переходе к саморегулированию в строительной отрасли целесообразно рассмотреть вопрос о сохранении системы государственного лицензирования для строительства особо опасных объектов, объектов сложных в конструктивном отношении, высотного строительства, объектов военной инфраструктуры и ряда других объектов.

В переходный период от государственного регулирования к саморегулированию необходимо разработать соответствующую законодательную и нормативную базу в строительстве, отражающую специфические особенности механизмов саморегулирования в этой отрасли, методы и формы государственного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций, провести эксперимент по переходу на саморегулирование и страхование в строительной отрасли и отработке механизмов контроля со стороны саморегулируемых организаций и страховых компаний, а также механизмов контроля за деятельностью саморегулируемых организаций. Кстати, аудиторы к такому переходу шли 12 лет. И при наличии практически всех законодательных и нормативных правовых документов отмена лицензирования аудиторской деятельности неоднократно продлевалась на законодательном уровне (также как и оценочной деятельности).

В настоящее время необходим поиск оптимального взаимодействия государства и бизнеса и недопущение потери управления в строительной отрасли, ее информационной составляющей и контроля, в том числе и лицензионного, за одним из важнейших секторов экономики страны до введения четких и ясных процедур регулирования в сфере безопасности и качества строительства и соблюдения имущественных интересов граждан.

В этой связи необходимо на законодательном уровне рассмотреть вопрос о продлении лицензирования в строительной отрасли до введения соответствующих механизмов контроля и технического регулирования, законодательства и нормативной базы в области саморегулирования, а также практической адаптации саморегулирования к условиям российского строительного рынка. Эту идею поддерживают органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ведущие строительные, проектно-изыскательские, профессиональные общественные организации в строительной отрасли, В поддержку сохранения лицензирования в строительной отрасли только в годах в адрес всех ветвей федеральной власти было направлено свыше 1000 обращений.

По имеющейся информации инициативной группой депутатов Государственной Думы подготовлен проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" в части продления лицензирования в строительной отрасли. Думаю данный законопроект будет внесен на рассмотрение и найдет поддержку в депутатском корпусе.

Полагаю, что в итоговых документах будет выражена позиция участников Форума в поддержку сохранения лицензирования в строительной отрасли до введения действенных инструментов контроля, технического регулирования и саморегулирования.