Государственные программы как новая форма регионального управления

Анна Александровна Михайлова

Аспирант, экономический факультет МГУ им.

[e-mail]

Государственные программы как новая форма регионального управления

На текущий момент наблюдается существенный прогресс в реализации перехода на программную структуру государственного бюджета на федеральном уровне. Проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании» находится на рассмотрении в Государственной Думе с октября 2012 г. С 2013 г. планируется «полномасштабный» переход к программному бюджету. Заметим, что в проекте загона муниципальный уровень не рассматривается. Семь из 41 государственной программы на федеральном уровне уже одобрены, часть из них прошла предварительное согласование.

В данном докладе представлены основные результаты, полученные автором в ходе практической работы.

Некоторые регионы уже выступают первопроходцами в области внедрения нового механизма программно-целевого управления. Такие шаги уже делаются в Удмуртской Республике, Республике Бурятия, Брянской области. В городе Москва формирование бюджета уже ведется исходя из 16 существующих государственных программ, а нормативно-правовая база региона не уступает по проработанности документам федерального уровня. Кроме того, некоторые муниципальные образования проводят работу в данной области.

Можно выделить ряд основных сложностей, с которыми столкнулись разработчики федеральных программ.

По мнению ряда экспертов (и данное мнение находит подтверждение у руководителей органов регионального управления), на сегодняшний момент сложился определенный дефицит кадров, которые можно было бы направить на разработку государственных (муниципальных) программ и других нормативно-правовых документов стратегического планирования. Проблема здесь заключается в том, что государственные программы несут в себе принципиально иную, новую идеологию, чем несли федеральные целевые и ведомственные целевые программы, они требуют некую перестройку мышления на которую, в силу разных причин, не способны пока все сотрудники органов, ответственные за данное направление. Существует определенная проблема в сознании, заключающаяся в том, что традиционно разработку программ было принято ассоциировать с дополнительным финансированием, получаемым ведомством или отраслью, однако, в новой идеологии государственные программы не связаны с получением дополнительного финансирования, это не инвестиционные вложения в присущем нам понимании. Безусловно, формирование государственных программ связано с определением приоритетов в государстве и регионе, но приоритеты теперь выражаются не только в инвестициях на строительство и развитие чего-либо, а также и мерах государственной политики, финансировании государственных функции, реализации практических мероприятий.

Крайне существенным отличием «новых» государственных программ от всего, что было до них, является тот факт, что в них закладывается, в первую очередь, не только инвестиционная составляющая, но также и финансирование текущей деятельности, направленное на решение конкретных целей и задач. Таким образом, по средствам государственных программ предполагается финансирование государственных услуг. В совокупности с реализацией мер по внедрению Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ данные новации должны способствовать более качественному предоставлению государственных услуг за счет роста качества механизма финансирования их предоставления.

Если же говорить о том, что происходит на практике в настоящий момент, то можно выделить ряд основных вопросов, стоящих перед региональными органами государственного управления в отношении разработки государственных целевых программ и перехода на программную структуру региональных бюджетов.

Во-первых, до сих пор отсутствует ясность, как именно должна выглядеть структура бюджета на программном уровне. В ряде проектов федеральных государственных программ уже предусмотрено участие регионов, так как полномочия, рассматриваемые в данных программах, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Из этого может вытекать, что регионам необходимо будет дублировать на своем уровне те программы, в которых предполагается их участие. Кроме того, существует позиция, что необходимо будет создание государственных программ, охватывающих вопросы, в рамках которых регионы получают субсидии и субвенции от вышестоящих уровней власти. Не соблюдение данного принципа может создать потенциальную угрозу для регионального бюджета в последующие годы. В частностях, данным принципом руководствовались при разработке государственных программ в Удмурдской Республике. Проблема в таком случае может быть связана с различием в расходных полномочиях между уровнями власти. Соответственно аналогичные программы на федеральном и региональном уровне будут иметь внутри себя совершенно разные задачи, показатели эффективности и конечного результата.

Во-вторых, регионы сталкиваются с проблемой межведомственного взаимодействия при определении ответственного исполнителя за реализацию мероприятий программ. Так как каждая программа должна иметь одного ответственного исполнителя, встает вопрос: в рамках реализации какой из нескольких программ должны финансироваться отдельные мероприятия или учреждения? Особенно данная проблема актуальна в социальной сфере, где часто встает вопрос, к программах по развитию образования, здравоохранения, культуры или социальной защиты, например, необходимо отнести финансирование тех или иных учреждений. Решение данного вопроса в России сопряжено с тем, что система управленческого учета требует изменений для того, чтобы отдельные услуги, оказываемые одним учреждением, могли быть разделены по тем или иным программам. Общей рекомендацией на текущий момент может являться необходимость расстановки приоритетов, то есть формулирование четкой позиции органов управления по поводу того, на достижение какой цели в большей степени работает то или иное учреждение. На Федеральном уровне, например, данный вопрос решали следующим образом: финансирование высших учебных заведений распределялось между программами по специализации (медицинские ВУЗы в программу по развитию здравоохранения и т. д.), а общепрофильные ВУЗы относились к сфере развития образования.

Дополнительной возможностью для решения проблемы межведомственного взаимодействия на региональном уровне является возможная перестройка структуры органов государственной власти.

В целом можно отметить, что на текущий момент практически ни у кого уже не осталось сомнений, что переход на программный бюджет безусловно совершится в ближайшее время, и регионам необходимо будет предпринимать шаги по созданию новой и корректированию уже имеющейся нормативно-правовой базы по данному механизму. В этой связи, анализ опыта принимаемых на федеральном уровне в настоящее время решений может быть полезен для того, чтобы не повторять аналогичные ошибки на региональном уровне.