Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение (стр. 3 )

Совокупность конкретных объектов правоохраны, соответствующие ей средства и способы представляют собой функциональное содержание правоохранительной системы и отдельных ее элементов. Функциональное содержание правоохранительной системы лежит в основе структуры ее органов.

Немаловажным элементом правоохранительной системы (государственной в целом и, в значительной степени, негосударственной ее части) являются правовые основы ее функционирования. Правовым содержанием правоохранительной системы выступает совокупность норм, определяющих вышеназванные элементы ее содержания, а также процессуальные нормы, выполняющие не меньшую правоохранительную нагрузку.

Сущность и содержание правоохранительной системы общества задают структурно-функциональные параметры государственной правоохранительной системы.

Во втором параграфе автор обращает внимание на то, что правоохранительная система государства, являясь частью правоохранительной системы общества, представляет собой согласованную совокупность правовых и государственно-организационных средств, обеспечивающих охрану системы общественных отношений.

Отмечается, что правоохранительная система является интегративным образованием, совмещающим охранительную функцию правовой системы общества в целом и обособленную часть государственного механизма в виде системы правоохранительных органов.

При этом автор обращает внимание, что правовой компонент правоохранительной системы является базовым, так как закладывает правовые, организационные и предметные параметры правоохранительной деятельности. Правовые нормы конституируют систему правоохранительных органов, определяют пределы государственной правоохранительной деятельности, фиксируют юридические средства охраны правопорядка, и только затем включаются правоохранительные органы.

Наконец, правовая составляющая правоохранительной системы разграничивает деятельность государственных правоохранительных органов и правозащитную деятельность институтов гражданского общества.

Автор указывает и на правовой принцип деятельности правоохранительных органов, из которого вытекает, что право не только создает юридические средства правовой охраны, но и строго очерчивает функции каждого правоохранительного органа и государственного служащего.

Вторым компонентом правоохранительной системы выступает ее институциональная основа, представленная системой государственных органов.

Автор дает определение правоохранительного органа. Таковым признается орган государства, который осуществляет специализированную правоохранительную деятельность, обеспечивающую охрану правопорядка, законности, борьбу с преступностью защиту прав и свобод граждан, методами и в форме установленной законом.

Учитывая, что каждый из органов правоохранительной системы действует в различных фазах правоохранительной деятельности государства, автор проводит их классификацию. Данная классификация положена в обоснование функциональных особенностей органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, образующих единый механизм правовой охраны.

Отмечается, что некоторые правоохранительные органы, в том числе и органы внутренних дел, полифункциональны, что в значительной степени обусловлено сложностью и разнообразием объектов правоохранительной системы.

Автором дается оценка роли правоохранительных органов исполнительной власти, действующих на ранних фазах правоохранительной деятельности, что обусловливает такие принципы их организации и функционирования, как единоначалие, оперативность, наличие специфических средств сбора информации, реагирование на проявления угроз охраняемым объектам и др.

В третьем параграфе утверждается, что в отечественной юридической науке не выработано общего понимания правоохранительной деятельности. В немногочисленных трудах, в которых предпринимается попытка определения понятия правоохранительной деятельности, авторы ограничиваются лишь отдельными ее признаками. Например, одни указывается на ее юридический характер по форме и содержанию, другие считают главным отличительным ее свойством легальное принуждение, третьи определяют ее по субъектно-предметным характеристикам, указывая, что это деятельность уполномоченных государственных органов по охране общественных отношений, по борьбе с преступностью и т. д.

Правоохранительная деятельность складывается из целенаправленных действий по: 1) выявлению угроз существующему правовому порядку, 2) предотвращению нарушений правопорядка, 3) пресечению нарушений правопорядка, 4) восстановлению правового порядка и 5) применению мер юридической ответственности к нарушителям правопорядка.

Анализ определения государственной службы, данного в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской федерации», дает основание для следующих суждений о специфике этого вида правоохранительной деятельности:

- субъектом этого вида правоохранительной деятельности может быть только физическое лицо, имеющее гражданство Российской Федерации;

- эта деятельность является видом государственной службы, а, значит, должна соответствовать общим признакам государственной службы, т. е. являться профессиональной и служебной;

- правоохранительная государственная служба - федеральная служба, а это предполагает ее иерархическую организацию;

- содержанием государственной службы является деятельность на должности правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях. Эти должности, во-первых, должны быть определены как должности правоохранительной службы, а, во-вторых, не в любых государственных органах, службах и учреждениях, а только в тех, которые выполняют соответствующие функции;

- содержание деятельности в виде государственной службы определяется занимаемой должностью и функциональной характеристикой государственного ведомства, где определена эта должность;

- характер выполняемой в определенной должности правоохранительной деятельности определяет специфику правового регулирования порядка прохождения конкретного вида государственной правоохранительной службы.

На основании этого автор делает следующие выводы: во-первых, характеристика правоохранительной деятельности как служебной позволяет говорить о ней как о деятельности исполнительно-распорядительного характера, осуществляемой на условиях назначаемости или найма на службу на определенный срок. Во-вторых, правоохранительная деятельность в качестве государственной службы не может осуществляться в правотворческой (законодательной) или судебной форме. В-третьих, не может считаться государственной правоохранительной службой выполнение правоохранительной деятельности в отдельных случаях лицами, не замещающими правоохранительные должности.

Правоохранительная служба лежит в основе организационно обособленной подсистемы правоохранительной системы государства.

Четвертый параграф посвящен анализу зарубежного опыта в организации правоохранительной службы.

Отмечается, что в каждом из государств действует своя система органов, осуществляющих правоохранительную деятельность, поэтому зарубежный опыт позволяет избежать лишь отдельных негативных моментов в реформировании правоохранительной деятельности, но не может дать универсального или оптимального рецепта организации правоохранительной службы.

Автор обращает внимание на увлечение в теоретических исследованиях так называемыми «моделями»; модель лишь концентрирует внимание на существенных различиях систем правоохраны и объясняет исторические, культурные, экономические и политические условия их формирования. Следует также учитывать, что в зарубежных странах реформа правоохранительной деятельности, как правило, является частью административной реформы (впрочем, как и в России) и потому направления ее развертывания определяются общими задачами реформирования государственного управления в целом.

Вместе с тем, сходство и методологическое единство административной реформы в различных странах представляется весьма интересным и довольно неожиданным феноменом. Именно поэтому столь важную роль для современного развития российского государства и общества имеет исследование теорий и моделей государственного управления и административных реформ, существующих в развитых странах, и определение границ приемлемости «импорта» данных идей и институтов в Россию.

Изучения зарубежного опыта строительства правоохранительной службы проводилось автором на основе репрезентативной выборки государств, представляющих основные современные политико-правовые системы: системы государственной службы США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Финляндии, Швеции и Китая.

Зарубежный опыт показал, что правоохранительная служба является весьма важным компонентом организации управления общественными делами. В той или иной степени почти во всех исследованных государствах наблюдается стремление к унификации правового регулирования государственной службы на основе классификации по разрядам должностей государственной службы. Общей тенденцией правового регулирования правоохранительной службы стало ее разделение на высшее политическое руководство, на государственных профессиональных чиновников, чиновников государственной службы субъектов федерации (США) и местной государственной службы (Франция).

Опыт иностранных государств интересен и в вопросах определения статуса государственных служащих правоохранительных органов. Автором выделены варианты организации и правового регулирования правоохранительной службы, сложившиеся в указанных выше государствах.

Ни в одной из стран правоохранительная служба не выделена в самостоятельный вид государственной службы. Вместе с тем, органы, традиционно осуществляющие правоохранительные функции, как правило, имеют специальное правовое регулирование, учитывающее специфику этой государственной деятельности. Правовое регулирование осуществляется на основе трех видов правовых источников: Конституции, общего законодательства о гражданской (общественной) службе и специального законодательства, устанавливающего специальные условия правоохранительной службы в отдельных органах государственной власти.

Вместе с тем, как положительный опыт следует отметить существование в большинстве указанных стран стройной системы отбора и подготовки кадров.

Во второй главе - «Функции правоохранительной службы государства» - дается общая функциональная характеристика правоохранительной службы Российской Федерации (§ 1), исследуется система социальных функций правоохранительной службы (§ 2), выявляются основные направления реализации правоохранительной функции (§ 3), а также определяются формы реализации правоохранительной функции органами внутренних дел (§ 4).

В первом параграфе утверждается, что с функциональной точки зрения государственная правоохранительная служба может быть рассмотрена как правовой институт, регулирующий порядок замещения правоохранительных должностей и прохождения службы, и как специфическая правоохранительная деятельность.

Давая общую функциональную характеристику правоохранительной государственной службе, автор обращает внимание на следующие моменты.

Во-первых, государственная правоохранительная служба является социально востребованной деятельностью, с ее помощью решаются задачи общесоциального характера.

Во-вторых, функции правоохранительной государственной службы производны от функций органа, службы или учреждения, осуществляющего обеспечение задач в сфере правоохранительной деятельности государства.

В-третьих, функции правоохранительной службы определяются родовым объектом правоохранительной деятельности: безопасность; законность и правопорядок; борьба с преступностью; защита прав и свобод человека и гражданина.

В-четвертых, функциональные особенности отдельных правоохранительных должностей определяются ее местом и ролью в механизме правоохранительной деятельности (фазе правоохранительной деятельности государства).

Вместе с тем, автор отмечает, что функции конкретной государственной должности должны определяться в соответствии с перечнем типовых должностей правоохранительной службы, устанавливаемых указом Президента, как это предусмотрено ст. 9 Федерального закона о системе службы Российской Федерации.

Автором отмечается сложность функциональной характеристики государственной правоохранительной службы в связи с множественностью и специфичностью задач, решаемых правоохранительными органами. Это обстоятельство является одной из основных трудностей в определении круга государственных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность.

Во втором параграфе диссертант указывает, что социальные функции правоохранительной службы трудно отделимы от правовых, но обширность социальной сферы как предельно широкого предмета правоохранительной деятельности не позволяет свести функции рассматриваемого вида государственной службы к организационно-правовым. Правоохранительная служба – не только правовой, но и социальный институт, она служит интересам общества, обеспечивает выполнение конституционных требований о поддержке социальной сферы. Решение этих социальных задач способствует укреплению связи государственной правоохранительной службы и общества.

Автор обосновывает мысль, что в условиях формирования новой российской государственности любая функция, связанная с деятельностью правоохранительных органов, должна иметь социальную составляющую, и вследствие этого различие между социальными и собственно правовыми функциями правоохранительной службы определено характером их юридического закрепления.

С содержательной точки зрения, определяются основные социальные функции государственной правоохранительной службы: реализация интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач государства; производство государственных социальных услуг; разрешение социальных конфликтов; регулирование социального статуса государственных служащих и др. Наряду с ними выделяются социальные функции организационного плана: социально-организационная (правоохранительная служба как образец, идеальный тип организации); социально-коммуникационная (связь правоохранительной системы с обществом, учет общественного мнения); социально-информационная (информирование общества о деятельности правоохранительных органов); социального контроля; социального регулирования (регулирование отношений в сфере труда, собственности, жилья и т. д.).

Отмечается, что в российской системе правоохранительной службы как социальном институте пока мало условий для самоорганизации и самореализации служащих, для того, чтобы раскрылся их творческий потенциал.

Значительное внимание уделено анализу специфических функций управления, прежде всего функциям корректировки, предупреждения, правоохраны, повышения эффективности управления, обеспечения эффективного использования государственных средств.

К числу специфических автор относит совокупность функций, которые реализуются на основе организации контроля исполнения: диагностическая, ориентирующая, стимулирующая, педагогическая функция, функция обратной связи.

В тесной связи с указанными функциями, которые с различных сторон отражают социальное назначение правоохранительной службы, находятся мировоззренческая и идеологическая функции.

В контексте постановки проблемы совершенствования организации правоохранительной деятельности особое место отведено анализу координирующей функции в государственной службе. Автор приводит целый ряд оснований, в силу которых весьма целесообразным было бы создание специального органа координации контроля над деятельностью правоохранительных органов - Координационного совета. Обстоятельно рассмотрен порядок формирования и механизм функционирования Координационного совета. По мнению автора, соблюдение общих правил координационной деятельности, формальных процедур согласования вопросов, принятия решений и иного взаимодействия поможет предотвратить волокиту бюрократических согласований, перекладывание ответственности и иные негативные моменты.

В заключение диссертант обосновывает мысль, что необходимость повышения качества правоохранительной деятельности следует разрешать не только за счет расширения и без того объемного списка контрольных структур, а, прежде всего, за счет повышения культурно-нравственного уровня сотрудников правоохранительной службы, развития их гражданских качеств.

В третьем параграфе дана характеристика основных направлений реализации правоохранительной службы в деятельности рассматриваемого вида государственной службы.

Под основными направлениями в данном случае понимается основная линия правоохранительной деятельности, определяемая ее объектом. Под объектом традиционно понимают, то на что направлены правоохранительные воздействия. Как уже отмечалось, общим для правоохранительной деятельности отличающей ее от иных форм охранительной деятельности государства является правопорядок.

Специфика объекта правоохранительной деятельности определяет не только направленность усилий соответствующих правоохранительных органов, но предполагает соответствующий арсенал правоохранительных средств, адекватных объекту приемов и методов правоохранительной деятельности, что традиционно определяется как специальные правоохранительные функции.

Автор обращает внимание, что законодатель, определяя понятие правоохранительной деятельности, счел необходимым выделить ряд родовых объектов путем их перечисления и тем самым дал основание для определения круга государственных органов осуществляющих правоохранительную функцию.

Основными направлениями государственной правоохранительной службы, исходя из законодательного определения, являются полномочия: а) по обеспечению безопасности; б) по обеспечению законности и правопорядка; в) по борьбе с преступностью; г) по защите прав и свобод человека и гражданина.

Далее дается характеристика основных направлений деятельности государственной правоохранительной службы. Указывается на излишне общий их характер, дающий основание для дискуссий о составе государственных органов, служба в которых может осуществляться на общих основаниях государственной правоохранительной службы. Так, например, деятельность по обеспечению безопасности не может стать основанием для признания всех государственных органов обеспечивающих различные виды социальной и государственной безопасности к числу правоохранительных. Кроме того, автор считает, что кроме предметных критериев правоохранительной государственной службы, необходимо законодательно закрепить в качестве ее существенного признака юридический характер средств и методов обеспечения определенного вида безопасности.

В настоящее время действует федеральный закон «О государственной охране», который предусматривает комплексную охрану лиц, подлежащих государственной охране, а также зданий, строений, сооружении и др. объектов целях безопасности первых. Значительный объем охранных мероприятий не имеет юридического содержания. Кроме того, закон предполагает возможность привлечения для решения задач «других государственных органов обеспечения безопасности».

Далее анализируются основные направления деятельности правоохранительной службы по обеспечению законности и правопорядка. Дается оценка, борьбы с преступностью и защите прав и свобод человека и гражданина как базовым объектам правоохранительной службы.

Отмечается, что комплексная деятельность по обеспечению правовой охраны базовых объектов, требует разнообразных средств, способов и форм, что создает объективные предпосылки для многофункциональной компетенции правоохранительного органа или включение правоохранительных должностей в органы, основным содержанием компетенции которых является иной вид государственной службы.

На основе анализа свойств и предметного состава объектов правоохранительной деятельности, отмечается, что данный перечень, требует уточнения в законе о правоохранительной службе или его детализации указом Президента, учитывая его конституционное полномочие по определению структуры федеральных органов государственной власти.

С вышеуказанных позиций анализируется действующее законодательство, косвенно определяющее перечень государственных органов, относимых к правоохранительным.

В четвертом параграфе исследуется специфика реализации правоохранительной функции органами внутренних дел, которая проявляется в разнообразии ее форм.

Отмечается, что реализация правоохранительной функции государства осуществляется всеми его органами, но, прежде всего, органами, непосредственно образованными с целью обеспечения правоохраны. При этом деятельность органов внутренних дел может быть, конечно, представлена и как правоохранительная в полном объеме, т. е. складывающаяся не только из защиты прав и свобод граждан от возможных их нарушений, но и из создания наиболее благоприятных условий для их реализации, что ведет к тому, что иные формы деятельности поглощаются правоохранительной. Однако следует согласиться с теми учеными, которые утверждают, что содержание правоохранительной деятельности органов внутренних дел связана главным образом с пресечением поведения, запрещенного правовыми нормами, применением санкций, мер принуждения в случае совершения правонарушений. При этом, конечно, сами формы этой деятельности могут быть самыми разнообразными.

При определении форм деятельности учитывать и тот факт, что каждое структурное подразделение, входящее в систему МВД России, имеет специфические задачи, а, следовательно, и формы их решения.

Автор исходит из того, что основными формами реализации правоохранительной функции правоприменительная, организационная и воспитательная. Такая система форм адекватно отражает структуру деятельности как ОВД в целом, так и отдельных подразделений.

Правоприменительная форма выражает деятельность органов внутренних дел по реализации своей компетенции в сфере обеспечения прав и свобод граждан, по созданию оптимальных условий для пользования ими. Она характеризуется, в частности, изданием правоприменительных актов с целью конкретизации содержания прав и свобод человека и гражданина, установления порядка, пределов и оснований их реализации, а также индивидуализации других юридических фактов, с которыми связано дальнейшее существование прав человека и гражданина. В ходе правоприменения органы внутренних дел устанавливают наличие прав и обязанностей и их меру; определяют момент действия или факт прекращения субъективных прав и обязанностей; осуществляют контроль над правильностью приобретения прав и обязанностей.

Во многих случаях правоприменение - это целый комплекс последовательно развивающихся действий многих участников какого-либо процесса (возбуждение уголовного дела, предварительное расследование, судебное разбирательство, кассация).

Организационная форма характеризуется созданием условий для исполнения правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере правоохраны, правообеспечения прав и свобод, совершен­ствованием с этой целью организационных структур, широким примене­нием передового опыта других государственных органов, организацией взаимодействия с органами правосудия, прокуратурой, другими государственными структурами, наблюдением за исполнением должностными ли­цами и гражданами правовых документов, регулирующих обеспечение прав и свобод граждан и др.

В работе дан анализ внутриорганизационной и внешнеорганизационной форм деятельности ОВД.

Воспитательная форма определяется необходимостью повышения уровня правосознания не только граждан, но и сотрудников органов внутренних дел.

Выбор форм деятельности органов внутренних дел всегда обусловлен характером, стоящих перед ними задач. С развитием этих органов постоянно развиваются формы реализации правоохранительной функции; они приводятся в соответствие с задачами, стоящими перед органами внутренних дел на каждом этапе становления российского государства и общества.

Третий раздел – «Система правового обеспечения государственной правоохранительной службы Российской Федерации» - посвящен анализу нормативно-правового массива, определяющего правоохранительную деятельность по всем ее основным направлениям, а также определению тенденций и мер по совершенствованию правового регулирования действующей системы правоохраны.

В первой главе – «Государственная правоохранительная служба как предмет межотраслевого правового регулирования» - раскрываются структура и задачи правоохранительных органов (§ 1), государственная правоохранительная служба рассматривается как межотраслевой комплексный институт (§ 2), анализируется процесс развития правоохранительной службы как правового института (§ 3).

В первом параграфе констатируется, что для оценки государства как правового принципиально важным является наличие развитой системы субъектов обеспечения правоохраны. Эта система должна обладать рядом отличительных признаков, которые требуется теперь установить. В настоящее время, отмечает автор, в российском законодательстве отсутствует понятие и перечень (структура) федеральных органов исполнительной власти, являющихся правоохранительными органами. Разнобой в подходах к определению круга правоохранительных органов связан с отсутствием единого понимания сущности самой правоохранительной деятельности. Однако ясно, что правоохранительные органы составляют обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи.

Эти задачи в общем виде состоят либо в восстановлении нарушенного права, например, в области гражданских правоотношений, либо в наказание правонарушителей, когда восстановить нарушенное право невозможно, либо в восстановлении нарушенного права и наказании одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания. Решая эти непосредственные задачи, правоохранительные органы реализуют и весь объем возложенных на них функций.

Автор обосновывает мысль, что правоохранительная функция в той или иной мере осуществляется всеми органами государства, но для правоохранительных органов она является основной.

Для определения того, какие федеральные органы исполнительной власти относятся к правоохранительным, автор обращается к анализу ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». В системном виде компетенция каждого федерального органа исполнительной власти отражена в положении о данном федеральном органе исполнительной власти, в котором собраны воедино «разбросанные» по различным нормативно-правовым актам задачи, функции и полномочия каждого федерального органа исполнительной власти.

Анализ нормативно-правовых актов, устанавливающих компетенцию федеральных органов исполнительной власти и регламентирующих их деятельность, позволяет автору сделать вывод о том, что к правоохранительным органам необходимо отнести: Министерство внутренних дел РФ, Федеральную миграционную службу, Федеральную службу безопасности РФ, Федеральную службу РФ по контролю над оборотом наркотиков, Федеральную службу охраны РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральную службу исполнения наказаний, Федеральную службу судебных приставов, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральную таможенную службу.

Диссертант рассматривает структуру и круг задач указанных федеральных органов.

Особое внимание уделено характеристике задач и структуры МВД России. Как показал анализ нормативных актов, регулирующих деятельность МВД России, правоохранительная компетенция МВД России не ограничивается уголовно-правовыми и административными мерами борьбы с преступностью. В нее включается и иная правоохранительная деятельность, например: обеспечение общественного порядка, лицензионно-разрешительная деятельность и т. д.

Диссертант обращает внимание на две тенденции, связанные с развитием правоохранительной системы. Одна из них связана с включением в правоохранительную службу функций, свойственных структурам, обеспечивающим национальную безопасность страны с присущими ей мерами по предотвращению политических, экономических, военных и иных угроз.

Вторая тенденция, связанная с формированием правового государства, выражена в появлении новых средств реализации правоохранительной функции. Изменение объектов правоохраны в условиях формирования правовой государственности, ведет к образованию новых субъектов правоохранительной деятельности.

Третья тенденция состоит в том, что все большую активность приобретает механизм передачи негосударственным субъектам, прежде всего, органам местного самоуправления, государственных по существу полномочий по осуществлению правоохранительной функции, что позволяет привлечь население к решению насущных задач стоящих перед обществом и обеспечить эффективность реализации правоохранительной функции.

Во втором параграфе государственная правоохранительная служба исследуется еще в одном контексте данного понятия, а именно – как определенный институт, т. е. как совокупность правовых норм и предписаний, функционирующая в рамках российской правовой системы. Делается вывод, что вследствие многообразия задач, функций и структурных элементов правоохранительной системы указанная служба представляет собой межотраслевой институт.

Межотраслевые институты формируются на основе неоднородных отраслей права. Правоохранительная служба, будучи сложным, многоуровневым образованием, охватывается всеми базовыми отраслями права – конституционным, административным, гражданским, уголовным правом, но в основном – первыми двумя. При этом подчеркивается, что нормы одних отраслей применяются не в отдельности от других, хотя и вызваны к действию конкретными и разнородными задачами, а в постоянной взаимной связи, синтетично. В комплексности правоприменения заложено условие эффективной организации и управления в рамках государственной правоохранительной службы.

Автор полагает, что познание сущности и содержания правоохранительной службы как межотраслевого института требует изучения весьма значительного количества законодательных и иных правовых актов. Многообразие актов и содержащихся в них конкретных правовых предписаний в значительной мере объясняется тем, что деятельность различных структур правоохранительной службы касается многих государственных и должностных лиц. И все они призваны выполнять в высшей степени ответственную работу. В силу этого, в частности, требуется особо тщательная правовая регламентация построения соответствующих структур правоохранительной службы, их полномочий и полномочий должностных лиц.

Диссертант дает характеристику основным нормативным документам, определяющим содержание государственной правоохранительной службы.

Отмечается, что в этом массиве сосуществуют акты разного юридического значения (юридической силы), что их система носит в основном иерархический характер; в нем взаимодействуют положения Конституции, Федеральных законов РФ с положениями Конституций и законов субъектов Российской Федерации; указы Президента РФ с постановлениями Правительства РФ, положения международных соглашений с положениями ведомственных нормативных актов и т. д.

Автор обосновывает систематизацию всех нормативных документов и подразделяет их на следующие группы: акты общего характера; акты, относящиеся к судебной власти и правосудии, к организационному обеспечению деятельности правоохранительных органов, к нормативно-правовому обеспечению прохождения правоохранительной службы; к прокурорскому надзору в правоохранительных органах; к определению задач и функций правоохранительных органов; статусов самих работников правоохранительной сферы и т. д.

Институциональный подход к рассмотрению государственной правоохранительной службы, по мнению автора, позволяет соотнести ее с совокупностью межотраслевых юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих весь объем их функций. Данный вывод особо важен для проектирования Федерального закона о правоохранительной службе в ее функциональной и предметно-объектной деятельности.

В параграфе институциональность государственной правоохранительной службы рассматривается диссертантом, помимо указанного значения, также и в другом смысле – как комплексный функциональный институт, представляющий собой единство правоохранительной службы как правового, социального, социокультурного и нравственного института. Такой подход позволяет расширить нормативную базу, оказывающую существенное воздействие на организацию, содержание правоохранительной службы, на подбор и подготовку кадров и на многое другое.

В третьем параграфе диссертант раскрывает проблемы и направления развития правоохранительной службы как правового института. Предполагается, что сделать это можно за счет, главным образом, совершенствования системы правовых предписаний.

Анализ действующего законодательства показывает, что нормы права, регулирующие деятельность сотрудников правоохранительной службы, носят пока разрозненный характер. Между тем наблюдается тенденция к изданию модельных нормативных актов, в том числе актов, кодифицированных по отдельным вопросам деятельности правоохранительных служб.

Далее выделяются направления совершенствования правоохранительной службы. Первое из них – совершенствование деятельности по предмету правового регулирования. Указывается, что глубокая интеграция правовых связей не позволяет в деятельности правоохранительных служб ограничиваться только традиционно выделяемыми предметами. В сферу правоохранительной деятельности неизбежно включаются и иные правоотношения, вплоть до бытовых. Важно, однако, во избежание злоупотреблений устанавливать некоторые пределы вмешательства в определенные правоотношения. Эти пределы, в числе прочего, также меняются в зависимости от политического курса.

Диссертант раскрывает недостатки действующего законодательства, которые усугубляются множественными отсылками законов к полномочиям федеральных органов исполнительной власти по выработке правил и процедур деятельности органов управления акционерных обществ, ведения реестров акционеров, определению характера согласованности действий и сговора на товарных и финансовых рынках и пр. Нечеткость и отсутствие должной детализации требований самих законодательных актов являются благодатной почвой для развития корпоративных конфликтов, захвата чужого бизнеса.

В работе отмечается важность расширения предмета деятельности правоохранительных органов при взаимодействии с другими исполнительными органами государства. В частности, внимание уделено процедурам подбора судейских кадров, введению военных судов, организации военной полиции и другим вопросам.

Далее рассматриваются такие направления развития правоохранительной службы, как совершенствование методов деятельности и содержания ее принципов.

Основной целью правоохранительной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений с другими институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутриаппаратных отношений.

Отмечается, что возможности правового регулирования правоохранительной службы во многом зависят от развития основных отраслей права. Кроме того, необходим исчерпывающий перечень принципов организации и деятельности правоохранительной службы. В этом плане уже упоминавшийся проект Федерального закона «О правоохранительной службе» предусматривает развернутую систему принципов правоохранительной службы. Дополнительными гарантиями данных принципов являются условия их соблюдения, также предусмотренные проектом.