Институциональные альтернативы влияния потребителей на качество государственных услуг: теоретические конструкты и региональная практики.
Текущий этап реформирования государственного управления предъявляет все большие требования к участию широких слоев общественности к совершенствованию институциональной структуры производства государственных услуг. С той или иной степенью успеха в России пытаются решить вопрос об упрощении инфорсмента в случае не удовлетворительного с точки зрения потребителей качества государственных услуг. В частности, даже на уровне муниципальных нормативно-правовых актов вводятся положения о возможности и механизме внесудебного оспаривания действий или бездействий чиновников. Вместе с тем, исходя из Нортовского понимания иерархии институтов изменить неформальные нормы и рутины в данной сфере значительно сложнее, чем ввести в действие соответствующий формальный институт.
Как нами было представлено в ряд работ (Капогузов 2012а, Капогузов 2012а) дискретные институциональные альтернативы в сфере производства государственных услуг, определяющие соответствующую институциональную структуру, предполагают разную степень участия потребителей. В бюрократической модели (Public Administration потребителям отводится пассивная роль в выработке институтов производства в данной сфере и механизм воздействия на качество скорее политический, исходя из идеальной модели политико-экономического кругооборота, решающая роль отводится политикам. Вместе с тем, в менеджеристской модели (Public Management) роль потребителей резко возрастает, причем содержание воздействия определяется как необходимостью обеспечить подотчетность (accountability) действий исполнительной власти, а через внедрение менеджеристского инструментария, импортированного из частного сектора, предполагается рост эффективности. В модели координационного типа производства (Public Governance) государственных услуг государство станолвится уже не производящим, и даже не компактным, а «государством координирующим» (enabling state), организуя взаимодействие субъектов производства. При данном типе сами потребители определяют (особенно, на местном уровне) объемы и перечень государственных услуг. Решение общественных проблем в треугольнике исполнительная власть – потребители, в том числе бизнес (как важная составляющая сообщества стейкхолдеров) – общественные организации должна взять на себя та сторона, которая более эффективно с точки зрения общественных затрат и результатов может это сделать.
В результате административных реформ в духе Нового государственного менеджмента в ряде стран ОЭСР произошла трансформация институциональной структуры производства бюрократического типа (веберианская модель) в структуру менеджеристского типа с последующей модификацией в некоторых странах менеджеристской модели к координационному типу производства госуслуг под влиянием как разработки теоретических подходов в экономической науке, так и изменений, проходящих в экономике и обществе. Вместе с тем, черты всех трех идеальных типов мы можем наблюдать при реализации российского варианта реформы. В частности, ряд мероприятий (внедрение формальных механизмов борьбы с коррупцией, повышение оплаты труда госслужащих и др) относятся к рекомендациям для бюрократического типа, значительная доля (БОР, аутсорсинг, бенчмаркинг и др.) –к менеджеристским рекомендациям, но также часть и к продвинутому инструментарию, характерному для развитых демократических коммьюнити с высокой степени партиципации и соучастия в делах власти. Однако налагаясь на российскую институциональную среду они зачастую демонстрируют мертворожденность и неконгруэнтность с нашими условиями.
Как показывают эксперименты, проводимые под нашим руководством в годах по проверке на региональном уровне исполнения регламентов получения как социальных услуг (n= 15), так и в сфере предпринимательской деятельности (n=8)типичной проблемой в данной сфере можно назвать слабость институтов инфорсмента при производстве госуслуг как ex ante (в части вовлеченности потребителей в выработку стандартов госуслуг) так и ex post (в части обеспечения качества госуслуг и готовности потребителей к осуществлению социальных действий, способствующих выработке улучшающих практик. В целом, во многом региональный опыт (в Омской области) подтверждает гипотезу, высказанную в работе А. Ставинской (Ставинская 2010) о превалировании неформальных каналов воздействия потребителей в российской ситуации. Кроме того, как показывают результаты опроса предпринимателей и госслужащих, согласование административных регламентов, регламентирующих деятельность предпринимателей, носит формальный характер.
В целом, к особенностям российского варианта реформирования, ведущим к неэффективным с позиции общества результатам реформирования, мы относим:
- осуществление реформ «сверху», в интересах бюрократии. В результате, в отличие от западных стран, где реформы шли «снизу» и сопровождались ростом прозрачности и подотчетности действий власти, объективные, а не мунипулируемые показатели, характеризующие ситуацию в государственном управлении в целом и сфере производства государственных услуг в частности, только ухудшились.
- причиной, почему реформа государственного управления в России пошла по данному негативному сценарию, явилась слабость базовых институтов инфорсмента в сфере производства публичных услуг. Такими институтами являются судебный механизм, политическая конкуренция и внесудебный механизм контроля со стороны негосударственных (независимых) институтов гражданского общества, представляющих интересы потребителей публичных услуг. Последние позволяют усилить позиции потребителей в квази-рыночных торгах между государственными учреждениями, производящими публичные услуги, с точки зрения переговорной силы в вопросе торга о качестве и издержках (как трансформационных, так и трансакционных) производства общественных благ. Более сильная позиция предпринимательского сообщества, его давление на власть способствовала формальному изменению условий социального контракта (в плане законодательных усилий по дебюрократизации в особенности малого и среднего бизнеса). Это привело не только к упрощению ряда формальных процедур, декларативному сокращению количества проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, но и к росту расходов государства на поддержку МСБ на федеральном и региональном уровнях. Слабость же негосударственных институтов защиты прав потребителей государственных услуг, непроработанность механизма внесудебного оспаривания действий и бездействия чиновников приводят к отсутствию реальных сдвигов в качестве обслуживания населения бизнеса при производстве публичных услуг.
- отсутствие в России реальной политической конкуренции, допущения, в явном и неявном виде присутствующем в моделях теории общественного выбора, в условиях фактического сращивания законодательной и исполнительной власти лишает потребителей государственных услуг еще одного механизма повышения переговорной силы субъектов-потребителей.
В этих обстоятельствах единственным механизмом инкрементных улучшений является процесс социального обучения субъектов производства государственных услуг в результате диалога между ними. Существующие практики неформального взаимодействия и отдельные случае контроля и подотчетности со стороны общества (к примеру, в области государственных закупок), свидетельствуют об изменении ситуации в лучшую сторону. Однако для качественного изменения ситуации необходимо чтобы данные практики носили массовый характер, во всяком случае, получили распространение в академической, образовательной и в общественно-политической среде.
