Конкурс на звание «Лучший государственный гражданский служащий
Политика государства в области охраны окружающей среды: цели, модели, практика (на материалах Вологодской области)
Участник конкурса: , главный специалист управления водопользования и охраны атмосферного воздуха Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области |
г. Вологда
2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………......3
ГЛАВА 1. ЦЕЛИ И МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В
ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ……………………………5
1.1. Цели государственной политики в области охраны окружающей среды………………………………………………………………………………5
1.2. Модели государственной политики в области охраны окружающей среды………………………………………………………………………...........9
1.2.1. Нормативно – правовое обеспечение в сфере охраны
окружающей среды ………………………………………..………...............9
1.2.2. Государственное управление охраной окружающей среды…...12
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И МЕРЫ ПО ПОВЫШЕНИЮ
ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ …………………………………………………….19
2.1. Оценка экологической обстановки на территории Вологодской
области и меры, принимаемые по ее улучшению…………………………19
2.2. Основные проблемные вопросы при осуществлении
государственного экологического надзора………………………………...19
2.3. Основные проблемные вопросы в области охраны атмосферного
воздуха…………………………………………………….………….............24
2.4. Основные проблемные вопросы в области охраны водных
объектов………………………………………………………………………27
2.5. Основные проблемные вопросы в области обращения с отходами
производства и потребления…………………………………………...……28
2.6. Предложения по повышению эффективности управления…………...29
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………........32
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………........34
ПРИЛОЖЕНИЯ……………………………………………………………........37
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность выбранной темы исследования обусловлена тем, что в настоящее время сложилась реальная ситуация, когда проблема охраны окружающей среды из числа периферийных задач вышла на передний план и становится приоритетной как для высших государственных структур, так и во мнении населения. Что подтверждается Указом Президента Российской Федерации, провозгласившим 2013 год – Годом охраны окружающей среды.
Будущие поколения людей, как и живая природа планеты, не участвуют в принятии решений и отстаивании своих интересов, что следует учитывать в построении общей стратегии движения страны и общества по пути устойчивого развития, ориентируясь в этом движении на охрану природы и создание благоприятных экологических условий в будущем.
Любая хозяйственная и иная деятельность, оказывающая прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, должна регламентироваться государством с позиций обеспечения экологической безопасности.
Объектом исследования является деятельность органов государственной власти, осуществляющих государственную политику в области охраны окружающей среды на территории Вологодской области, а предметом – система государственного управления в области охраны окружающей среды Вологодской области.
Целью данной работы является комплексное исследование существующей государственной политики в области охраны окружающей среды, что определяет круг следующих задач решаемых в ходе работы:
- определить цели политики государства в области охраны окружающей среды, как в целом в стране, так и на территории области;
- охарактеризовать модели государственной политики в сфере охраны окружающей среды;
- выявить функции государственного управления в этой сфере и систему органов их осуществляющих;
- проанализировать состояние окружающей среды на территории области;
-проанализировать меры, принимаемые органами исполнительной власти для улучшения экологической обстановки на территории области;
- выявить основные проблемы и представить предложения по совершенствованию системы государственного управления в области охраны окружающей среды.
Метод исследования – сравнительный анализ и метод сбора данных.
ГЛАВА 1. ЦЕЛИ И МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
1.1. Цели государственной политики в области охраны
окружающей среды
Основой устойчивого развития Российской Федерации является формирование и последовательная реализация единой государственной политики в области экологии, направленной на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.
Приоритетными направлениями государственной политики в области сохранения природных систем является поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для сохранения и воспроизводства, а также для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения безопасности страны (экономической, экологической и нравственной).
Основная цель природоохранного законодательства России - создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды, адекватно отражающей соотношение экологических и экономических интересов общества, экологические приоритеты государства. При этом совершенствование экологического законодательства должно быть увязано с проводимыми в стране экономическими, социальными и иными реформами. Законодательные акты, образующие целостную систему природоохранного законодательства, не только должны быть привязаны к решению текущих, часто взаимоисключающих друг друга задач в области охраны окружающей среды, но и призваны способствовать достижению долгосрочных целей, основанных на соблюдении экологических приоритетов государства [22].
В настоящее время перед государственными органами стоит основополагающая задача создания такой системы, которая эффективно справлялась бы с имеющимися техногенными и антропогенными факторами загрязнения и при этом результативно отвечала бы на возникающие новые проблемы и новые вызовы в этой сфере.
В экологической сфере стратегической целью и функцией государства становится сохранение и восстановление естественных экосистем, стабилизация и улучшение качества окружающей среды, снижение сбросов и выбросов вредных веществ в водные объекты и атмосферу, сокращение образуемой массы твердых и жидких бытовых отходов, организация их переработки и утилизации.
В долгосрочной перспективе с помощью государственного регулирования ставится цель смещения акцентов развития с экономических на эколого-социальные, а на пути перехода к устойчивому развитию - формирование нового качества общества, освобожденного от стереотипов потребительского отношения к природе.
В 2010 г. на уровне Президента РФ и Правительства РФ были приняты значительные усилия, направленные на повышение эффективности реализации государственной экологической политики РФ.
В послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. значительное место было уделено вопросам состояния окружающей среды [21].
Было отмечено, что: «Здоровье нации, её будущие успехи прямо зависят от того, какое природное наследие мы отставим детям. Несмотря на уникальность и богатство российской природы, её состояние сегодня трудно назвать абсолютно благоприятным. Решать эту проблему можно, лишь создав современную эффективную систему управления в природоохранной сфере».
Президентом было предложено решить следующие задачи:
1. Оценить реальное состояние всех загрязненных территорий.
2. Правительству РФ разработать нормативы качества окружающей среды, учитывающие состояние и особенности территорий.
3. Чрезвычайно важна роль экологического воспитания и образования. И надо учесть это в новых образовательных стандартах.
4. Качество окружающей среды должно стать важнейшим из показателей качества жизни и одним из основных показателей социально-экономического развития территорий, соответственно должно стать критерием оценки эффективности органов власти на местах. Главы субъектов Федерации должны ежегодно предоставлять доклады об экологической ситуации в их регионе. Население территорий должно иметь об этом полную и абсолютно достоверную информацию.
27 мая 2010 г. состоялось заседание президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды, на котором было отмечено, что без учета современного состояния окружающей среды, без жесткого следования экологическим стандартам у нас просто нет будущего [23].
Президент отметил, что нужно усовершенствовать систему нормирования негативного воздействия на окружающую среду, на принципы наилучших существующих технологий. Предприятия должны видеть выгоду от перехода на современные технологии, перехода на программы модернизации производств, на внедрение современных очистных систем. Экологические нарушения должны повлечь за собой жесткую ответственность с применением соответствующих штрафных санкций. Следует также усилить ответственность за экологические правонарушения. Следует разработать и более реальные механизмы возмещения вреда окружающей среде, обязать нарушителей оперативно ликвидировать загрязнения.
Многие, из поставленных задач, в настоящее время активно решаются.
В послании Президента РФ Федеральному собранию в декабре 2012 г. отметил следующее: «Мы также должны уделить самое пристальное внимание вопросам экологии, экологического оздоровления территорий. Наш ориентир - это высокие экологические стандарты развития.».
10 августа 2012 года указом Президента РФ 2013 год был объявлен Годом охраны окружающей среды. Распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 утвержден план основных мероприятий по проведению Года охраны окружающей среды. Запланировано проведение множества мероприятий международного, всероссийского, регионального и муниципального уровней, посвященных Году охраны окружающей среды.
Таким образом, вопросам реализации государственной экологической политики в России с каждым годом уделяется все больше внимания на самом высоком уровне. Эффективность выполнения решений Президента и Правительства РФ по вопросам охраны окружающей среды зависит от скоординированного и слаженного взаимодействия министерств и ведомств, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
В Вологодской области приоритетными направлениями в сфере охраны окружающей среды в соответствии со Стратегией рационального природопользования и охраны окружающей среды Вологодской области на период до 2020 года, являются:
строительство и реконструкция пылегазоулавливающих установок на промышленных предприятиях и котельных; строительство газовых котельных и перевод действующих котельных на экологически чистые виды топлива, осуществление мероприятий, направленных на снижение негативного воздействия автотранспорта, на качество воздуха в населенных пунктах;
применение современных технологий очистки, уменьшения сброса неочищенных и недостаточно очищенных сточных вод, включая ливневые воды, предприятиями промышленности, жилищно-коммунального и сельского хозяйства, использования систем оборотного водоснабжения, повышение эффективности действующих и строительство новых очистных сооружений, обустройство водоохранных зон и прибрежных полос рек, озер и водохранилищ;
осуществление мероприятий по восстановлению и экологической реабилитации водных объектов, истощения водных объектов, ликвидация их засорения;
внедрение современных технологий переработки промышленных и бытовых отходов с постепенным отказом от существующих способов их захоронения, обезвреживания медицинских отходов, увеличение объемов переработки вторичного сырья, лесных и промышленных отходов;
строительство полигонов ТБО, отвечающих установленным экологическим и санитарным требованиям и мусороперерабатывающих заводов;
строительство объектов инженерной защиты и берегоукрепительных сооружений, проведение дноуглубительных работ, строительство и капитальный ремонт гидротехнических сооружений;
совершенствование системы комплексного мониторинга, модернизация наблюдательной сети, совершенствование гидрометеорологических прогнозов;
формирование основ экологической культуры населения области; развитие системы непрерывного экологического образования населения;
совершенствование работы со средствами массовой информации по освещению проблем природоохранной деятельности на территории области [18].
1.2. Модели государственной политики в области охраны
окружающей среды
В настоящее время в России продолжается поиск оптимальной модели государственной политики в сфере охраны окружающей среды, адекватной современным реалиям.
Под моделью государственной политики в сфере охраны окружающей среды понимается устойчивая система качеств и характеристик политики государства в отношении охраны окружающей среды применительно к определенным социально-экономическим этапам. Основными элементами модели являются: конституционно-правовая база в области охраны окружающей среды, организационно-правовые структуры, на практике реализующие данный аспект.
1.2.1. Нормативно–правовое обеспечение в сфере охраны
окружающей среды
Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и ее устойчивого развития является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий, критериев охраны окружающей природной среды, заложенных в Конституции, а также оценки качества окружающей среды. Поэтому экологическое законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, чтобы активизировать все эти юридические механизмы в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущих поколений. Законодательство в области охраны окружающей природной среды Российской Федерации разрабатывается уже на протяжении десятков лет.
Основной источник экологического права – Конституция Российской Федерации. Именно в Конституции определены основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, в том числе в области экологических отношений [1]. Согласно статье 42 Конституции РФ, «каждый человек имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённому его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
Статья 58 определяет обязанности по сохранению природы и окружающей среды, обязывает бережно относиться к природным богатствам. В статье 41 говорится о поощрении деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
В юридическом смысле источниками права являются документы в форме законов и других нормативных актов: указов, постановлений, решений, приказов, инструкций и т. д. Законы являются нормативными актами высшей юридической силы. Основные направления в области охраны окружающей среды устанавливает Федеральный закон «Об охране окружающей среды».
Важную роль в реализации экологического законодательства в регулировании экологических отношений играют ведомственные нормативно-правовые акты. Прежде всего, это деятельность Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Росгидромета и других министерств и ведомств.
Законодательством Российской Федерации определены основные требования, ограничения и запреты, виды правонарушений, влекущие за собой применение мер ответственности. Внесены изменения и дополнения в Уголовный, Гражданский и Административный кодексы. Эти меры направлены на экологизацию всех отраслей права России, гармонизацию природоохранного законодательства субъектов Российской Федерации.
Основные законодательные акты Российской Федерации в области охраны окружающей среды:
- Федеральный закон «Об охране окружающей среды» [3];
- Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» [4];
- Водный Кодекс Российской Федерации [2];
- Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» [5];
- Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [17].
В настоящее время природоохранное законодательство состоит из более 400 федеральных законов и 4000 подзаконных актов, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ [22].
Экологическая политика Вологодской области строится на основе экологической доктрины России и экологического законодательства Российской Федерации. В 2000 году создан Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды области, на который возложено исполнение полномочий субъекта Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды на территории области осуществляется, в том числе через законотворческую деятельность. В период 2010 – 2012 гг. Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды области приняты более 100, Правительством Вологодской области более 150 нормативных актов, регулирующих правоотношения в данной сфере.
Природоохранная работа строится на основе принятой Правительством Вологодской области Стратегии рационального природопользования и охраны окружающей среды Вологодской области на период до 2020 года. Реализация комплекса мер, предусмотренных в рамках настоящей Стратегии, позволит стабилизировать экологическую обстановку, снизить уровень негативного воздействия предприятий промышленности, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, энергетики, агропромышленного комплекса на окружающую природную среду, обеспечить экологическую безопасность на территории области [18].
В рамках реализации Стратегии рационального природопользования и охраны окружающей среды Вологодской области на период до 2020 года разработаны и реализуются программы:
- долгосрочная целевая программа «Предотвращение загрязнения окружающей среды Вологодской области отходами на годы» [10];
- государственная программа Вологодской области «Охрана окружающей среды, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов на 2013 – 2020 годы» [11];
- ведомственная целевая программа «Экологическая безопасность и рациональное природопользование на 2012–2014 годы».
1.2.2. Государственное управление охраной окружающей среды
Государственное управление охраной окружающей среды осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях.
Основам управления в области охраны окружающей среды посвящена одноименная глава II Федерального закона «Об охране окружающей среды». Законодатель выделяет полномочия: для органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, а также основы управления в области охраны окружающей среды, осуществляемые органами местного самоуправления.
Управление выражается через законотворческую деятельность в области охраны окружающей среды в разработке мероприятий по охране окружающей среды (программ), контроль за исполнением норм в области охраны окружающей среды, нормативных актов всех уровней.
Только государственное управление из всех возможных является реальным инструментом, осуществляющим реализацию правоустанавливающих, правореализующих и контролирующих функций в области охраны окружающей среды на территории Российской Федерации.
Деятельность органов государственного управления в области охраны окружающей среды в Вологодской области осуществляется на общегосударственном, региональном, местном уровнях (Приложение 2).
В России единую государственную политику в области охраны окружающей среды осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, которое выполняет координационные функции, разрабатывает соответствующие нормативные правовые акты и контролирует их выполнение.
Структурными подразделениями Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды являются:
- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Стратегическая цель Росприроднадзора - обеспечение экологической и экономической безопасности РФ, соблюдение рационального, непрерывного, неистощительного, экологически безопасного природопользования, сохранение всех компонентов окружающей среды от деградации и уничтожения. Главными задачами государственного контроля и надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды являются выявление, пресечение и профилактика правонарушений, связанных с незаконным и нерациональным использованием природных ресурсов, с негативным воздействием на окружающую среду при осуществлении всех видов природопользования, в том числе экологически опасных [9].
- Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы). Стратегическая цель – развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации с целью обеспечения экономического благополучия и социальной стабильности, национальной безопасности страны и реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, а именно гарантированное обеспечение водными ресурсами населения и отраслей экономики (повышение рациональности использования водных ресурсов, ликвидация дефицита водных ресурсов, обеспечение населения Российской Федерации качественной питьевой водой), охрана и восстановление водных объектов, обеспечение защищенности от негативного воздействия вод [9].
- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Обеспечение защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от воздействия опасных природных явлений, изменений климата; обеспечение потребностей населения, органов государственной власти, секторов экономики, Вооруженных Сил Российской Федерации, Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в гидрометеорологической, гелиогеофизической информации, а также в информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении - стратегические цели Росгидромета [19].
Находящаяся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства [7].
На территории Вологодской области управление в области охраны окружающей среды осуществляют:
- Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Вологодской области (Управление Росприроднадзора по Вологодской области);
- Отдел водных ресурсов Двинско–Печорского бассейнового водного управления по Вологодской области (Отдел водных ресурсов ДПБВУ);
- Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Вологодской области (Управление Роспотребнадзора по Вологодской области);
- филиал Федерального государственного бюджетного учреждения Северное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды «Вологодский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (Филиал ФГБУ Северное УГМС «Вологодский ЦГМС»);
- Череповецкая межрайонная природоохранная прокуратура;
- Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области;
- органы местного самоуправления 26 районов и двух городских округов.
Управление Росприроднадзора по Вологодской области является территориальным органом Росприроднадзора, осуществляющим отдельные функции на территории Вологодской области: государственный надзор за соблюдением на территории области природоохранного законодательства по объектам федерального уровня контроля в следующих сферах: геологического надзора и охраны недр, использования и охраны водных объектов, землепользования, обращения с отходами, охраны атмосферного воздуха.
Управление Роспотребнадзора по Вологодской области осуществляет следующие полномочия в области охраны окружающей среды:
- государственный санитарно-эпидемиологический надзор за состоянием атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций;
- государственный санитарно–эпидемиологический надзор за водными объектами, используемыми для питьевого и хозяйственно – бытового водоснабжения, отдыха и в лечебных целях, в том числе водными объектами, расположенными в черте городских и сельских поселений;
- деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания, а также применение мер административного, ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами обязательных требований в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации;
Филиал ФГБУ Северное УГМС «Вологодский ЦГМС» осуществляет следующие полномочия в области охраны окружающей среды:
- мониторинг загрязнения окружающей среды;
- обеспечение органов государственной власти, а также населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении.
Череповецкая межрайонная природоохранная прокуратура, являясь подразделением Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, осуществляет надзор за исполнением законов об охране природы и борьбе с экологическими правонарушениями, полномочия которой распространяются на территории 12 районов и г. Череповца, входящих в бассейн реки Волга.
Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области (далее - Департамент) является органом исполнительной государственной власти области, осуществляющим государственное управление и экологический надзор в области охраны атмосферного воздуха, в области водных отношений, в области обращения с отходами производства и потребления [12].
Законом Вологодской области от 01.01.01 года «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды» органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по осуществлению государственного экологического надзора (в том числе в части регионального государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории соответствующего муниципального района (городского округа), за исключением объектов, контроль за которыми осуществляется органом исполнительной государственной власти области, уполномоченным в сфере охраны окружающей среды.
К сожалению, система государственного экологического управления в настоящее время не является эффективной и результативной, характеризуется незавершенностью процесса разграничения предметов ведения и полномочий в природоохранной сфере между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Отсутствие четкого разграничения полномочий по вопросам охраны окружающей среды между различными уровнями государственной власти, неясность в объеме полномочий не позволяют четко установить субъекта ответственности за возможные просчеты в рассматриваемой сфере.
Кроме того, постоянные преобразования, происходящие в структуре природоохранных органов, непоследовательность и нечеткость в распределении их полномочий приводят к дублированию функций в сфере охраны окружающей среды, утрате способности своевременно и качественно осуществлять экологическое управление, разрушению взаимных связей между федеральными и региональными органами, выполняющими функцию экологического управления, что создает благотворную почву нарушения прав природопользователей. Итак, можно сделать вывод: не все поставленные перед экологическим законодательством задачи решаются.
В настоящее время актуально разработать новую модель развития данной отрасли законодательства в современных условиях. В рамках указанной модели должны получить импульс поступательного развития следующие направления эколого-правового регулирования:
- модернизация правового регулирования организации в части проведения государственного и общественного экологического контроля;
- установка формы экологических требований в технических регламентах;
- создание условий для усиления экологизации всех отраслей;
- модернизация системы нормирования в области охраны окружающей среды в части перехода на систему нормирования, основанную на использовании наилучших существующих (доступных) технологий;
- создание условий, способствующих повышению активности граждан в сфере реализации экологических прав и обязанностей;
- совершенствование правового регулирования организации государственного экологического управления.
Можно представить, что система, отвечающая вышеуказанным характеристикам, позволит обеспечить право общества на благоприятную окружающую среду, интересы на осуществление соответствующей деятельности и обязанности государства по поддержанию равенства интересов. Право на пользование природой получит каждый, кто будет обладать необходимой квалификацией (лицензией). Данное право получит тот, кто будет рационально пользоваться природными ресурсами. Победитель сможет вступить в правоотношения на основании договора, согласованного государством, это позволит обеспечить всесторонний контроль за его деятельностью [22].
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И МЕРЫ ПО ПОВЫШЕНИЮ
ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
В своей деятельности федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды руководствуются законодательной базой, сформированной в 1990-е годы. Однако за это время в законы были внесены многочисленные изменения. Но по–прежнему существуют пробелы в законодательстве в области охраны окружающей среды, затрудняющие исполнение государственными органами своих полномочий.
Но прежде чем обозначить основные проблемные вопросы в области охраны окружающей среды необходимо дать оценку существующей экологической обстановке на территории Вологодской области.
2.1. Оценка экологической обстановки на территории Вологодской области и меры, принимаемые по ее улучшению
Оценка экологической обстановки проведена на основании подготовленных Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области материалов, которые включены в Доклад о состоянии и охране окружающей среды Вологодской области в 2012 году, Публичный доклад о результатах деятельности Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области за 2012 г. и представлена в Приложении 1.
При описании сложившейся ситуации в данной сфере я сделала акцент на три наиболее важных направления: охрана атмосферного воздуха, водных объектов, обращение с отходами производства и потребления.
2.2. Основные проблемные вопросы при осуществлении
государственного экологического надзора
На сегодняшний день надзорная деятельность за выполнением требований законодательства осуществляется как федеральным органом, так и субъектом Федерации. В принципе, их полномочия абсолютно одинаковы, используемая законодательная база – та же. Разница заключается в том, что между ними поделены объекты. Существуют объекты федерального контроля и объекты регионального контроля. Так, в соответствии с приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в Список конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности на территории Вологодской области, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому контролю включено 691 предприятие [14]. Таким образом, исходя из критериев отнесения объектов к федеральному уровню контроля, Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды области надзор осуществляется над предприятиями, не оказывающими существенное негативное воздействие на окружающую среду в регионе.
Вместе с тем, ежегодно в Правительство Вологодской области приходят запросы, поручения из Правительства Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и других органов власти, которые в большей степени касаются, и выполнение которых зависит от соблюдения предприятиями федерального уровня надзора природоохранного законодательства.
Таким образом, ответственность за состояние окружающей среды и экологическую безопасность несет субъект РФ и Губернатор, а принятие решения о воздействии на окружающую среду осуществляют федеральные структуры РФ.
В городе Череповце сосредоточены крупные предприятия металлургии, химической промышленности, оказывающие существенное влияние на загрязнение атмосферного воздуха, надзор за которыми осуществляет Управление Росприроднадзора по Вологодской области.
Атмосферный воздух - это очень нестабильный компонент окружающей среды и загрязнения в нем уловить крайне сложно, поэтому здесь должна присутствовать оперативность. К сожалению, Управление Росприроднадзора по Вологодской области на сегодняшний день такой оперативностью не располагает, во-первых, отсутствует собственная лаборатория, а во-вторых, Управление ограничено Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» – контроль промышленных предприятий может осуществляться не чаще, чем один раз в три года [15]. При поступлении информации от Филиала ФГБУ Северное УГМС «Вологодский ЦГМС» о регистрации случаев очень высокого загрязнения атмосферного воздуха возникает необходимость проведения Управлением внеплановых проверок предприятий города. Мало того, что Управлению необходимо согласовать участие лаборатории, еще и материалы передаются в Прокуратуру с целью получения разрешения на проведение проверки. Разумеется, все это требует массу времени и об оперативности здесь речь не идет. Кроме того, численность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды Управления Росприроднадзора по Вологодской области недостаточна для осуществления эффективного надзора за соблюдением предприятиями федерального уровня надзора природоохранного законодательства.
При осуществлении государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха государственные органы руководствуются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Несмотря на казалось бы исчерпывающий перечень правонарушений в области охраны атмосферного воздуха, предусмотренный КоАП РФ, остается ряд правонарушений не нашедших закрепления в Кодексе.
Виновные в нарушениях привлекаются к административной ответственности, выносится предписание об устранении нарушений. Государственными инспекторами четко контролируется выполнение предписаний. В случае невыполнения возбуждается дело об административном правонарушении. Однако, на сегодняшний день существует такая тенденция, что предприятия часто банкротятся. Например, запланирована проверка предприятия, инспектора выезжают, а предприятие проходит процедуру банкротства, и на его месте уже другое предприятие. Поэтому проверку приходится откладывать еще на три года.
Кроме того, в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 46 Бюджетного Кодекса Российской Федерации суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства РФ, в том числе и за экологические правонарушения, перечисляются в бюджеты муниципальных районов и городских округов по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), по нормативу 100 процентов. Поскольку органы, наделенные полномочиями, как по региональному, так и федеральному экологическому надзору, находятся, как правило, в центральных городах субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований, в которых административные правонарушения совершены, доходов от штрафов не получают.
Еще одна проблема – отсутствие Методики по оценке возмещения вреда, причиненного окружающей среде от загрязнения атмосферного воздуха. То есть, на сегодняшний день нет ни одного документа, на основании которого можно было бы сделать такой расчет.
Особой проблемой является проблема с обеспечением экологической безопасности судоходства.
Интенсивность движения судов на участке Волго-Балта в пределах Вологодской области составляет более 8000 судов за период навигации (в среднем 40 судов в сутки), в 2012 г. – 8441 судно.
Увеличение судопотока приводит к увеличению экологической нагрузки на водные объекты, используемые водным транспортом. Диспетчерами ГБУ «Волго-Балт» в 2012 году зафиксировано 15 случаев обнаружения масляных пятен. По результатам мониторинга водных объектов за 2012 год отмечено ухудшение качества воды по нефтепродуктам и азоту аммонийному, в отдельных пунктах наблюдений установлен переход качества воды из категории «чистая» в категорию «умеренно загрязненная».
Причина ухудшения экологической обстановки – полное отсутствие контроля за обеспечением экологической безопасности судоходства. С 2012 года в связи с протестом Череповецкой природоохранной прокуратуры проверки судов Управлением Росприроднадзора по Вологодской области прекращены.
Согласно Водному кодексу РФ должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами по надзору в области использования и охраны водных объектов, имеют право осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов.
В настоящее время порядок осмотра судов при проведении государственного надзора отсутствует.
Необходимо также отметить, что неоднократно в адрес Правительства области поступали предложения от граждан о создании постов общественного экологического контроля с целью проверки судна и передачи информации о нарушениях сроков автономности плавания судов надзорным органам для привлечения судоводителей к административной ответственности.
Правовые пробелы законодательства не позволяют в настоящее время осуществлять проведение общественного контроля. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предполагает проведение общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль):
- общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
- общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством;
- результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.
Таким образом, статья 68 данного закона устанавливает проведение общественного контроля в соответствии с законодательством, а рассмотрение результатов общественного контроля органами власти в порядке, установленном законодательством. Данный порядок в настоящее время отсутствует. Более того, существует проблема в организации общественного контроля, а именно: кто будет осуществлять обучение и выдачу удостоверений общественным инспекторам, какие формы документов имеет право составить общественный инспектор, в какие сроки общественный инспектор должен направить материалы в органы государственной власти для принятия мер.
В настоящее время активно обсуждается проект федерального закона «Об общественном контроле».
|
2.3. Основные проблемные вопросы в области охраны
атмосферного воздуха
На сегодняшний день нормативно-методическая база по нормированию в области охраны атмосферного воздуха сильно устарела. Так, методические указания по оформлению проекта нормативов предельно допустимых выбросов, Инструкция по инвентаризации выбросов вредных загрязняющих веществ в атмосферу, методики, на основе которых проводятся расчеты выбросов загрязняющих веществ в атмосферу от того или иного производства, созданные в годах, до сих пор являются действующими, хотя явно требуют обновления в соответствии с современными производственными технологиями (например: изменились виды электродов, марки станков, лакокрасочная продукция и т. д.). В связи с этим, расчет выбросов загрязняющих веществ затруднен, поскольку удельные выбросы на новое оборудование и материалы отсутствуют.
Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» определено, что выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством РФ [4]. Однако с 1999 года и до настоящего времени Порядок не утвержден.
Постановлением Правительства РФ от 01.01.2001 г. органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие управление в области охраны окружающей среды, были наделены полномочиями по выдаче разрешений на выброс вредных веществ в атмосферный воздух объектам хозяйственной и иной деятельности, не подлежащим федеральному государственному экологическому контролю. На тот момент единственным документом, регламентирующим порядок выдачи разрешений на выброс, был утвержденный приказом Минприроды России Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, но он не распространялся на органы государственной власти субъектов РФ.
В связи с отсутствием на федеральном уровне нормативного правового регулирования в данной сфере Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды области для осуществления полномочий по выдаче разрешений на выброс был разработан и утвержден приказом начальника Департамента Порядок выдачи разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Но, на основании иска Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратуры данный Порядок Верховным судом РФ в 2009 году был признан не действующим и подлежащим отмене [24].
Таким образом, остаются не урегулированы вопросы по процедуре и условиям выдачи (отказа в выдаче, приостановления и возобновления действия, аннулирования) разрешений на выбросы юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.
Кроме того, полномочие субъекта РФ по выдаче разрешений на выброс является формальным и носит чисто технический характер, поскольку не требует принятия органом исполнительной власти субъекта РФ какого либо решения. Получая, в составе комплекта документов на выдачу разрешения на выброс, письмо Управления Росприроднадзора по Вологодской области с утвержденными нормативами выбросов в атмосферу для предприятия, Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды области переносит нормативы в бланк разрешения на выброс.
На начало 2013 года на территории Вологодской области порядка 1360 предприятий области имеют стационарные источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Из них порядка 30% предприятий имеют годовой выброс в атмосферу менее 5 тонн. В связи с тем, что отсутствуют критерии по разработке нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ), то к таким предприятиям предъявляются такие же требования, как и к предприятиям, выброс от стационарных источников которых составляет 300 тыс. тонн в год.
Государственной Думой РФ 7 октября 2011 года принят в первом чтении проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий», согласно которому разработка нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ, временно разрешенных выбросов осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность на экологически опасных объектах и объектах, оказывающих умеренное воздействие на окружающую среду.
Таким образом, в случае принятия данного закона юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на объектах с незначительным воздействием на окружающую среду, в соответствии с законодательством РФ в области охраны окружающей среды должны будут представлять в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с их компетенцией только отчетность о выбросах вредных (загрязняющих) веществ в уведомительном порядке.
Таким образом, нельзя сказать, что нормативно-правовая база по охране атмосферного воздуха отсутствует. Она есть, но, несомненно, требует обновления и дополнения.
2.4. Основные проблемные вопросы в области охраны водных объектов
В настоящее время не разработаны методика определения нормативов допустимых сбросов на водосборные площади и порядок утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов на водосборные площади. В связи с отсутствием нормативно – правового регулирования, территориальные органы Росприроднадзора не выдают разрешение на сбросы веществ и микроорганизмов на водосборные площади, в результате чего юридические лица вынуждены платить сверхлимитные платежи за негативное воздействие на окружающую среду.
В действующем законодательстве отсутствует механизм возмещения из федерального бюджета расходов, понесенных областным и местными бюджетами на ликвидацию последствий аварии. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ суммы возмещения вреда, причиненного водным объектам, подлежат зачислению в полном объеме в федеральный бюджет.
Например, в соответствии с вынесенным Арбитражным судом г. Москвы решением по исковому заявлению Управления Росприроднадзора по Вологодской области к об обязании выплатить ущерб окружающей среде, причиненный в связи с аварией нефтеналивной баржи в ноябре 2007 г., сумма ущерба в размере 578,1 млн. руб. подлежит зачислению в федеральный бюджет. Расходы, понесенные областным и местным бюджетами по ликвидации последствий аварии, до настоящего времени не компенсированы.
В настоящее время при проведении аукциона для заключения договора водопользования в части использования акватории водного объекта, предусмотренный законодательством средний размер шага составляет от 0,3 до 2 руб. При этом не предусмотрена процедура увеличения шага аукциона, а также законодательством не установлено максимальное или минимальное время проведения аукционного заседания, что влечет необоснованные временные затраты по проведению аукционов. Так, например, в текущем году проходил аукцион на получения права пользования акваторией Шекснинского водохранилища: начальная цена предмета аукциона 32,09 руб., шаг аукциона составил 1,60 руб. С таким шагом можно проводить аукцион несколько лет.
Расходы по проведению аукциона несет областной бюджет. Доходы от проведения аукциона идут полностью в федеральный бюджет. При этом расходы значительно превышают доходы.
Так, к примеру, в федеральный бюджет перечисляется 71 руб., из областного бюджета расходуется более 2000 руб.
Вместе с тем, водопользователи, использующие акваторию длительное время и имеющие ранее оформленные права водопользования, а также обустроенные земельные участки, примыкающие к данной акватории, в случае проведения аукциона могут лишиться права пользования данной акваторией, так как данным водопользователям не предоставляется преимущественное право на заключения договора водопользования без проведения аукциона.
2.5. Основные проблемные вопросы в области обращения
с отходами производства и потребления
На территории области остро стоит проблема утилизации отходов, являющихся вторичными материальными ресурсами (фосфогипс, золошлаки). При огромных объемах образования данных отходов лишь незначительное их количество используется.
При этом, на основании п. 4.10 инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды плата за размещение данного вида отходов устанавливается на уровне договорных цен на их использование. Так, цена фосфогипса составляет 0,1 руб. за тонну, что меньше норматива платы за размещение 1 тонны отходов V класса опасности в 150 раз.
Таким образом, предприятие получает необоснованную выгоду - размещение отходов, являющихся вторичными материальными ресурсами, не является нарушением, при этом плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов является минимальной.
В настоящее время пп. «а», п. 4 постановления Правительства РФ от 01.01.2001 г. № 000 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» предусматривается корректировка размеров платежей за негативное воздействие на окружающую среду природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных платежей. Однако данный пункт не реализуется, в связи с отсутствием утвержденной методики корректировки платежей за негативное воздействие на окружающую среду.
2.6. Предложения по повышению эффективности управления
По результатам проведенного анализа существующих в настоящее время проблемных вопросов в сфере управления охраной окружающей среды считаю необходимым:
- определить следующую вертикаль ответственности: на федеральном уровне – формирование законодательной и нормативной базы, надзор за субъектами РФ, организация государственной системы экологического мониторинга, ведение федеральных баз данных; на уровне субъекта РФ – осуществление экологического контроля, выдача разрешений, администрирование платежей в отношении всех объектов, расположенных на территории субъекта РФ;
- ускорить Правительством РФ и Минприроды России разработку и принятие нормативных правовых актов в области охраны атмосферного воздуха, необходимость разработки которых предусмотрена Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха»;
- ускорить принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий»;
- разработать методику определения нормативов допустимых сбросов на водосборные площади и порядок утверждения данных нормативов;
- предусмотреть механизм выделения из федерального бюджета субсидий на водоохранные мероприятия субъекту РФ, на территории которого в отчетном году произошла авария, повлекшая загрязнение водных объектов, из средств, поступивших в федеральный бюджет от компенсации вреда, причиненного водным объектам в результате данной аварии;
- разработать и утвердить на федеральном уровне порядок осуществления контроля за судоходством и порядок осуществления общественного контроля;
- внести изменения в Федеральный закон от 01.01.2001 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», предусмотрев возможность проведения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при регистрации случаев очень высокого загрязнения атмосферного воздуха или при наступлении неблагоприятных метеорологических условий, без согласования с Прокуратурой;
- конкретизировать ст. 8.1 КоАП РФ и ввести дополнительные составы административных правонарушений, касающиеся невыполнения мероприятий по предупреждению и устранению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также по ликвидации последствий его загрязнения лицами, обязанными выполнять такие мероприятия; невыполнения мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в период наступления неблагоприятных метеорологических условий; нарушения правил проведения или отсутствия производственного контроля за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
- увеличить максимальный размер штрафных санкций за совершение правонарушений и дифференцировать их в зависимости от отраслей экономики и степени опасности объектов;
- ускорить разработку Методики по оценке возмещения вреда, причиненного окружающей среде от загрязнения атмосферного воздуха;
- с целью экономического стимулирования природоохранной деятельности на федеральном уровне разработать методику корректировки платежей за негативное воздействие на окружающую среду;
- наладить взаимодействие между федеральными и региональными органами исполнительной власти, выполняющими функцию экологического управления, путем совместного решения наиболее острых экологических проблем существующих на территории региона, в том числе ведение единой базы разрешительной документации.
.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основе изучения вопроса политики государства в области охраны окружающей среды, выразившегося в исследовании целей и моделей государственной политики в данной сфере, характеристике правовой базы, определении системы и компетенции органов, осуществляющих государственное управление в данной области и характеристике основных форм их деятельности на примере Вологодской области, рассмотрены основные организационно-правовые проблемы, имеющие важное значение. Это позволило сформулировать теоретические выводы и практические предложения, направленные на повышение эффективности государственного управления в области охраны окружающей среды и правового регулирования общественных отношений в данной области.
По результатам анализа основных проблемных вопросов государственного управления в области охраны окружающей среды можно сделать вывод о том, что многие нормативные правовые акты устарели, а многие до сих пор не разработаны, или требуют внесения изменений, что значительно затрудняет органам исполнительной власти РФ исполнять свои полномочия.
Таким образом, первое, что необходимо сделать с целью повышения эффективности экологического управления – это устранить существующие пробелы в законодательстве в области охраны атмосферного воздуха и водных объектов, в частности разработать нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и утверждение проектов ПДВ и НДС, выдачу разрешительной документации на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
Второе - пересмотреть полномочия органов государственной власти в области охраны окружающей среды, в части передачи отдельных полномочий на уровень субъектов РФ, а именно оставить за федеральными органами РФ полномочия по формированию законодательной и нормативной базы, организации государственной системы экологического мониторинга и надзору за исполнением полномочий субъектами РФ, а на уровень субъекта РФ передать полномочия по осуществлению экологического контроля, выдаче разрешений, администрированию платы за негативное воздействие на окружающую среду в отношении всех объектов, расположенных на территории субъекта РФ.
Третье – сконцентрировать усилия на крупных предприятиях, оказывающих существенное влияние на окружающую среду и освободить от государственного нормирования и учета малые и средние предприятия, оказывающих незначительное влияние окружающую среду, наделив обязанностями по предоставлению декларативной отчетности, что является первым этапом перехода к системе комплексных природоохранных разрешений, принятых в странах ЕС.
Четвертое – наладить взаимодействие между федеральными и региональными органами, выполняющими функцию экологического управления, а именно обеспечить ведение единой базы данных разрешительной документации.
Активизация деятельности в обозначенных направлениях безусловно приведет к росту эффективности осуществления государственного управления в области охраны окружающей среды и, как следствие, улучшению состояния окружающей среды в России, в том числе и Вологодской области.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации. – М.: Приор. 2001. – 32с.
2. Водный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 01.01.2001 (в ред. от 01.01.2001 г.) // СЗ РФ. 2006. №23. Ст. 2381.
3. Об охране окружающей среды: федеральный закон от 01.01.2001 г. (в ред. от 01.01.2001 г.) // СЗ РФ. 2002. №2. Ст. 133.
4. Об охране атмосферного воздуха: федеральный закон от 01.01.2001 г. (в ред. от 01.01.2001 г.) // СЗ РФ. 1999. №18. Ст. 2222.
5. Об отходах производства и потребления: федеральный закон от 01.01.2001 г. (в ред. от 01.01.2001 г.) // СЗ РФ. 1998. №26. Ст. 3009.
6. Об утверждении Водной стратегии на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 01.01.2001 г. // СПС «Консультант Плюс».
7. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: постановление Правительства РФ от 01.01.2001 г. № 000 (в ред. от 01.01.2001 г.)//СЗ РФ. 2004. №28. Ст.2899.
8. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000: постановление Правительства РФ от 01.01.2001 г. № 000 (в ред. от 01.01.2001 г.) // СЗ РФ. 2004. №32. Ст. 3347.
9. Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов: постановление Правительства РФ от 01.01.2001 г. № 000 (в ред. от 01.01.2001 г.) // СЗ РФ. 2004. №25. Ст. 2564.
10. Об утверждении долгосрочной целевой программы «Предотвращение загрязнения окружающей среды Вологодской области отходами на 2011–2015 годы»: постановление Правительства Вологодской области от 01.01.2001 г. № 000 (в ред. от 01.01.2001 г.) // Красный Север. 2010. № 000.
11. Об утверждении государственной программы Вологодской области «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов на 2013 – 2020 годы»: постановление Правительства Вологодской области от 01.01.2001 г. № 000 (в ред. от 01.01.2001 г.) // Красный Север. 2012. № 000.
12. Об утверждении положения о департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области: постановление Правительства Вологодской области от 01.01.2001 г. № 000 (в ред. от 01.01.2001 г.) // СПС «Консультант Плюс».
13. Обращение с отходами в России: настоящее и будущее // Научно – практический журнал Экология производства. 2011. № 6. С 25.
14. О внесении изменений в Список конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности по территории Вологодской области, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному контролю, утвержденный приказом Минприроды России от 8 ноября 2010 г. № 000: приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 01.01.2001 г. № 000 // СПС «Консультант Плюс».
15. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 01.01.2001 (в ред. от 01.01.2001 г.) // СЗ РФ. 2008. №52. Ст. 6249.
16. О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю: постановление Правительства РФ // СЗ РФ. 2009. №14. Ст. 1668.
17. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: федеральный закон от 01.01.2001 г. (в ред. от 01.01.2001 г.) // СЗ РФ. 1999. №14. Ст.1650.
18. О стратегии рационального природопользования и охраны окружающей среды Вологодской области на период до 2020 года: постановление Правительства Вологодской области от 01.01.2001 г. № 000 (в ред. от 01.01.2001 г.) // Красный Север. 2011. № 000.
19. О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды: постановление Правительства РФ от 01.01.2001 г. № 372 (в ред. 24.03.2011 г.) // СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3262.
20. , Григорьев практика рассмотрения отказов в утверждении нормативов на выбросы и сбросы / , // Научно – практический журнал Экология производства. 2011. № 8. С 40.
21. События [Электронный ресурс]: выдержки из Послания Президента Федеральному Собранию от 01.01.01 г. – Электрон. текстовые дан. – М.: Президент России, 2010. – Режим доступа: http://news. *****/misc/11312. свободный. - Загл. с экрана.
22. Статьи по предмету экологическое право [Электронный ресурс]: статья Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды. - Электрон. текстовые дан. М. : Юриспруденция. - . Режим доступа: http://*****/view-article. php? id=24&art=2799. свободный. - Загл. с экрана.
23. Стенограммы [Электронный ресурс]: стенографический отчёт о заседании президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды от 01.01.01 г. – Электрон. текстовые дан. М. : Президент России, 2010. – Режим доступа: http://news. *****/transcripts/7872. свободный. - Загл. с экрана.
24. Электронная библиотека Судебная система Российской Федерации [Электронный ресурс]: база данных содержит все документы Верховного суда РФ, Конституционного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ. – Электрон. текстовые дан. М., 2011. – Режим доступа: http://www. *****/vs/text_big3/verhsud_big_43008.htm. свободный. - Загл. с экрана.
Приложение 1
Оценка экологической обстановки на территории Вологодской области
и меры, принимаемые по ее улучшению
Охрана и использование водных ресурсов
Задача 1. Обеспечение социально-экономических потребностей в водных ресурсах и защита населения от негативного воздействия вод.
Для решения данной задачи Департамент взаимодействует с Федеральным агентством водных ресурсов.
За период гг. в область привлечено из федерального бюджета около 290 млн. руб., в том числе в 2012 году - 99,3 млн. руб. (субвенции в области водных отношений 24,3 млн. руб., субсидии на капитальный ремонт ГТС 29,9 млн. руб., субсидии на капитальное строительство 45,1 млн. руб.).
При этом софинансирование из областного бюджета на водохозяйственные мероприятия в 2012 году составило 38,3 млн. руб.
Выделенные средства позволили реализовать наиболее значимые мероприятия:
- строительство плотины в истоке р. Сухоны с целью повышения зимнего уровня Кубенского водохранилища. В результате реализации мероприятия увеличилась емкость Кубенского водохранилища в зимний период с 60 до 180 млн. м3, что позволило обеспечить потребности в гарантированном водоснабжении населения города Вологды при эксплуатации Кубенского водозабора в количестве 300 тыс. человек в меженный период;
- укрепление левого берега р. Сухоны в г. Великий Устюг (1 пусковой комплекс) – проведена защита береговой полосы р. Сухоны в черте г. Великий Устюг протяженностью 520 м. Мероприятие направлено на предотвращение размыва береговой линии, сохранение памятников архитектуры и объектов жилого фонда;
- расчистка и дноуглубление р. Вологды в центральной части г. Вологда. Работы ведутся с 2010 год, в 2012 году продолжены работы уже на второй очереди – 0,78 км. Объем извлеченного грунта при второй очереди составил 211,4 тыс. м3, вывезено около 150 тонн мусора и топляка. Завершение работ планируется в 2014 году. Реализация мероприятия направлена на увеличение пропускной способности русла реки, защите от затопления, а также улучшения экологического состояния водного объекта.
Не менее важными является и реализация следующих мероприятий:
- капитальный ремонт плотины на р. Вологда у д. Михальцево Вологодского района. Реализация мероприятия позволила привести в технически безопасное состояние плотину на р. Вологда для обеспечения работы вологодского городского водозабора.
- начало работ по капитальному ремонту плотины на р. Мондома в п. Нижняя Мондома Белозерского района и п. Федотово Вологодского района. Реализация мероприятий позволит обеспечить потребности населения в водных ресурсах в количестве 900 чел. – для водоснабжения п. Нижняя Мондома, 5100 чел. – для рекреации населения п. Федотово;
- дноуглубление р. Ворожа в г. Устюжна. Участок работ расположен в центральной части города, протяженность работ 0,32 км. Объем извлеченного грунта составил 6,6 тыс. м3. Мероприятие направлено на увеличение пропускной способности реки и восстановления ее экологического состояния.
В целях обеспечения безопасности гидротехнических сооружений продолжена работа по координации деятельности органов местного самоуправления по вопросу принятия бесхозяйных ГТС в муниципальную собственность (в 2008 году числилось 20 бесхозяйных ГТС, на начало 2012 года - 4 бесхозяйных ГТС, в течение года данные ГТС приняты в муниципальную и частную собственность).
Задача 2. Снижение уровня загрязнения водных объектов.
Для решения данной задачи, в соответствии с возложенными полномочиями, осуществлялись следующие мероприятия:
1) Закрепление границ водоохранных зон рр. Вологда, Тошня, Комела, Кубена и оз. Кубенское (установлено 104 водоохранных знака).
Мероприятие направлено на информирование населения о специальном режиме осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод.
2) Завершение работ по капитальному ремонту очистных сооружений канализации в 4-х населенных пунктах - д. Уткино и п. Лесково Вологодского района, д. Спасское Грязовецкого района и в с. п. Ноземское Междуреченского района:
Реализация данных работ направлена на улучшение качества воды рр. Тошня и Лежа, являющихся источниками водоснабжения гг. Вологды и Грязовца.
Кроме того в 2012 году в рамках программы «Вода Вологодчины» завершена реконструкция систем канализации гг. Кириллов, Грязовец и Белозерск. В городе Соколе завершена 1-ая очередь модернизации объединенных очистных сооружений канализации.
Предприятиями области продолжается работа по внедрению систем оборотного водоснабжения. Наиболее крупные из них реализованы на и Череповецкой ГРЭС. В результате реализации данных мероприятий ожидается снижение сброса загрязненных сточных вод более чем на 200,0 тыс. куб. м. в текущем году.
В результате реализации предприятиями планов водоохранных мероприятий, количество случаев высокого (ВЗ) и экстремально высокого (ЭВ) уровня загрязнения водных объектов снизилось (рис. 1), улучшилось качество водных объектов:
- р. Кошта, качество воды в которой в 2011 году относилась к категории «очень грязная» (ИЗВ = 6,04) в 2012 году перешла в категорию «загрязненная» (ИЗВ = 3,11);
- в р. Вологде ниже г. Вологды качество воды улучшилось в пределах одной категории «вода загрязненная» - в 2011 году ИЗВ = 3,64, в 2012 году ИЗВ = 2,91;
- в р. Пельшме ИЗВ снизился с 19,1 в 2011 году до 11,46 в 2012 году в пределах категории «вода чрезвычайно грязная».
Рис. 1. Количество случаев экстремально высокого и высокого уровня загрязнения поверхностных вод.
Наиболее чистыми водными объектами области являются реки Юг, Кубена, Лежа, Куность, Молога, Кема, Старая Тотьма, Б. Ельма, Сямжена, В. Ерга, Двиница, Андома, Вага, оз. Белое, Шекснинское вдхр.
Оценка качества поверхностных вод по комплексному показателю "Индекс загрязненности вод (ИЗВ)" показала, что в 47 % пунктов наблюдений в 2012 году вода относилась к категории "чистая", в 47 % - "умеренно загрязненная", в 4 % (р. Вологда – ниже г. Вологды, р. Кошта – 3 км выше устья) - загрязненная, в 2 % (р. Пельшма) – "чрезвычайно грязная".
Охрана атмосферного воздуха
Задача 1. Снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на атмосферный воздух.
Для решения данной задачи в 2012 году:
- осуществлялся контроль за реализацией природоохранных мероприятий в рамках заключенного в 2011 году Соглашения между Правительством Вологодской области, мэрией города Череповца и о взаимодействии в сфере охраны окружающей среды;
- реализовался Комплексный план действий по снижению антропогенного воздействия на окружающую среду и здоровье населения до 2015 года (утвержден постановлением мэрии города Череповца ), на финансирование которого в 2012 году направлено около 3141 млн. руб;
- продолжила свою деятельность рабочая группа, созданная Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды области с целью выработки мер по улучшению экологической ситуации в городе Череповце. В состав группы входят представители федеральных, областных и городских природоохранных структур, основных предприятий города Череповца;
- разработаны и согласованы Департаментом планы мероприятий по сокращению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на период годы;
- осуществлялся мониторинг атмосферного воздуха, проводились дополнительные исследования качества атмосферного воздуха города Череповца (на содержание нафталина, бенз(а)пирена, формальдегида, диоксида азота) и выявление источников его загрязнения;
- предоставлялась услуга по выдаче разрешений на выброс загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников предприятиям регионального уровня надзора (в 2012 году выдано 95 разрешений).
В результате реализации мероприятий в 2012 году снижен выброс пыли ферросплавов на 12,2 тонны в год, нафталина на 17,4 тонны в год. приступило к реализации комплекса инвестиционных мероприятий по сокращению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух пыли неорганической.
На фанерно-мебельный комбинат» в 2012 году введено в эксплуатацию в цехе ДСП новое газоочистное оборудование – абсорбционно-биохимическая установка для улавливания выбросов формальдегида.
В результате реализации воздухоохранных мероприятий г. Череповце отмечено улучшение качества атмосферного воздуха: комплексный показатель загрязнения воздуха «индекс загрязнения атмосферы» снизился к уровню 2011 года с 9,9 до 9,2 единиц (прогнозные данные).
В г. Вологде, где основным источником загрязнения атмосферного воздуха является автомобильный транспорт, с целью повышения пропускной способности и улучшения состояния автомобильных дорог продолжено строительство транспортной развязки через железную дорогу Москва – Архангельск, ремонт и реконструкция улично-дорожной сети. Качество атмосферного воздуха изменилось незначительно; индекс загрязнения атмосферы сохранился на уровне предыдущих лет.
Рис. 2. Индекс загрязнения атмосферы в г. г. Вологде и Череповце в г. г.
Обращение с отходами производства и потребления
Задача 1. Создание системы сбора и вывоза твердых бытовых отходов (ТБО) в поселениях.
В рамках создания системы сбора и вывоза ТБО специалистами Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды области совместно с Череповецкой природоохранной прокуратурой и районными прокуратурами в 2012 году проведена 81 проверка администраций поселений.
Индикатор выполнения:
Показатель/год | 2010 | 2011 | 2012 |
Доля населения, которому регулярно предоставляется услуга по сбору и вывозу отходов (%) | 31 | 37 | 41 |
Доля охвата населения услугой по систематическому сбору и вывозу бытовых отходов и мусора выше среднеобластного (41%) наблюдается в 11 районах области.
Задача 2. Обеспечение безопасного захоронения и переработки ТБО.
На территории области в сфере захоронения отходов определены 3 основных направления:
- строительство полигонов ТБО;
- обустройство санкционированных свалок ТБО;
- закрытие и рекультивация несанкционированных свалок ТБО.
Строительство полигонов ТБО осуществляется в рамках реализации ДЦП «Предотвращение загрязнения окружающей среды Вологодской области отходами на годы» (далее - Программа).
В 2012 году начато строительство 2 полигонов ТБО (для г. Тотьмы, Тотемского района, Никифировского муниципального образования Устюженского района), построено 2 полигона ТБО (для с. Борисово - Судское Бабаевского района). В настоящее время на территории области построено 43 полигона для захоронения твердых бытовых отходов, что позволяет безопасно захоранивать 14,2% бытовых отходов.
На реализацию мероприятий Программы из средств областного бюджета освоено 7301,9 тыс. руб.
В 2012 году пущен в эксплуатацию полигон ТБО для п. Кадуй, построенный в 2011 году. На полигоне организован весовой учет, поступающих на захоронение отходов.
Индикаторы выполнения:
Показатель/год | 2010 | 2011 | 2012 |
Доля ТБО, переработанных или захороненных с соблюдением экологических требований от общего количества образующихся ТБО (%) | 11,8 | 13,8 | 14,2 |
В 2012 году продолжена работа по оптимизации количества объектов захоронения отходов и их обустройству (ограждение, подъездная дорога, хозяйственно-бытовая зона).
Во всех 26 муниципальных районах области разработаны экономически обоснованные схемы размещения объектов захоронения твердых бытовых отходов, предусматривающие сокращение количества свалок и строительство полигонов ТБО, отвечающих экологическим требованиям.
В результате работы по оптимизации сети объектов размещения отходов в дальнейшем на территории области планируется эксплуатировать 176 объектов захоронения ТБО. Это приведет к снижению загрязнения окружающей среды отходами, а также к сокращению расходов на содержание и эксплуатацию объектов захоронения отходов.
Из 176 объектов захоронения ТБО, планируемых для дальнейшей эксплуатации, акты выбора земельных участков оформлены для 100% объектов, балансодержатели и эксплуатирующие организации определены для 70% и 60% соответственно, что позволило организовать учет отходов, поступающих на захоронение.
Рис. 3. Обустройство санкционированных свалок ТБО
На территории области выведено из эксплуатации 63 объекта общей площадью 78,9 га, из них рекультивировано 27 свалок. Для полной реализации схем оптимального размещения отходов необходимо закрыть 152 объекта, рекультивировать – 188. Активно проводилась работа по ликвидации стихийных свалок. В ходе проводимой работы выявлено 558 мест несанкционированного размещения бытовых отходов и мусора, вывезено около 2500 тонн отходов.
Задача 3. Привлечение инвесторов в сферу переработки и обезвреживания отходов.
На территории области ежегодно на протяжении 3 лет образуется около 16,5 млн. т отходов производства и потребления, что составляет 0,45% от общего числа образующихся в России отходов. Из всего объема образовавшихся в области отходов используется и обезвреживается 60-70%. Доля использован
 |
ных и обезвреженных отходов по России составляет 50,5%.
Рис. 4. Динамика образования, использования, обезвреживания и переработки отходов на территории области.
Законом области от 01.01.2001 «Об обращении с отходами производства и потребления на территории Вологодской области» введен запрет передачи и приема отходов, являющихся вторичными материальными ресурсами, для захоронения на полигоны и свалки твердых бытовых отходов. Приказом начальника Департамента утвержден перечень отходов, являющихся вторичными материальными ресурсами.
На территории области деятельность по сбору, переработке вторичных ресурсов осуществляют свыше 30 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
На территории области перерабатываются покрышки, стеклобой, макулатура, древесные отходы, оргтехника, пластмасса, обезвреживаются ртутьсодержащие отходы, нефтесодержащие отходы и медицинские отходы класса «Б» за исключением биологических. Недопущение захоронения указанных отходов позволит уменьшить объем отходов, поступающих на захоронение, увеличить срок эксплуатации полигонов ТБО.
На реализацию природоохранных мероприятий в области обращения с отходами в 2012 году за счет инвестиционных средств израсходовано более 500 млн. руб.
На территории Великоустюгского района за счет инвестиционных средств завершено строительство завода по изготовлению карбона (пиролизный метод) из отходов деревообработки.
На территории Шекснинского района за счет средств инвесторов завершены работы по строительству биотехнологического завода по производству мясокостной муки и технического жира из биологических отходов (мощность 80-90 т/сутки биологических отходов).
Администрацией г. Вологды заключено концессионное соглашение в отношении строительства современного полигона ТБО, мусороперерабатывающего предприятия. В рамках реализации концессионного соглашения инвестором разработана и направлена на заключение государственной экологической экспертизы проектно-сметная документация на строительство полигона ТБО для г. Вологды. Проведены общественные слушания намечаемой деятельности по строительству полигона ТБО для г. Вологды. Разработаны материалы оценки воздействия на окружающую среду при строительстве мусороперерабатывающего комплекса в г. Вологде, проведены общественные слушания.
В 2013 году будут продолжены работы по реализации концессионного соглашения в части строительства полигона ТБО для г. Вологды. Кроме того, будет решаться вопрос по строительству завода по производству несущих и ограждающих конструкций из газобетона и линии по выпуску влагостойких фиброцементных листов с использованием золошлаковых отходов.
Источник: собственные исследования.
