ПРОФСОЮЗ РАБОТНИКОВНАРОДНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИЦЕНТРАЛЬНЫЙ КОМИТЕТг. Москва, Ленинский пр. 42 тел. (0факс (0 E-mail : *****@***ru www. ***** "25" июня 2004г. № 50 | Депутату Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации |
Уважаемый "ДЕПУТАТ"!
В настоящее время в Государственной Думе идет обсуждение проекта федерального закона № 000-4 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенного Правительством РФ с нарушением установленного законодательством порядка, то есть без предварительного его обсуждения в Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
На 2 июля т. г. намечено рассмотрение в первом чтении этого законопроекта, предусматривающего внесение изменений в 153 законодательных акта и признание утратившими силу 41 законодательного акта.
Профсоюз не может согласиться с концепцией проекта этого федерального закона, которая отражает намерение совместить, третий завершающий этап реформы федеративных отношений и местного самоуправления с ревизией федерального законодательства в сфере социальной политики государства, а также в сфере правового регулирования этих вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Целый ряд изменений, содержащихся в этом законопроекте, не связаны с реализацией поставленной цели приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 г. и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. и вступают в противоречие с конституционными принципами построения правового регулирования в стране, со статьями 7, 19, 37, 39, 43, 45, 55, 71, 72, 114, а также статьей 76 Конституции РФ, которая определяет порядок правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Предложенные изменения в части изъятия из Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» норм, касающихся предмета совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ по вопросам образования, в частности, сокращение сферы компетенции Российской Федерации в области образования, выражающееся в отнесении к ведению Российской Федерации вопросов, связанных только с деятельностью федеральных государственных образовательных учреждений, являются прямым нарушением подпункта «е» п. 1 статьи 72 Конституции РФ и не могут быть приняты к рассмотрению до внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ.
Кроме того, предлагается ограничить компетенцию Правительства РФ лишь установлением порядка создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений, что приведет к нарушению единства системы образования в Российской Федерации. Предлагается также ограничить компетенцию Правительства РФ установлением норм труда и нормативов его оплаты, ставок заработной платы и должностных окладов работников, социальных гарантий, видов и норм материального обеспечения различных категорий работников и обучающихся только по федеральным государственным образовательным учреждениям, что будет означать ущемление трудовых прав работников сферы образования и снижение уровня доступности качественного образования.
Таким образом, предусматривается отказ законодателя от единого подхода к правовому регулированию принципиальных вопросов, связанных с обеспечением права граждан на социальную поддержку в области образования и замена его дифференцированным подходом в реализации прав граждан в зависимости от федеральной, региональной, муниципальной форм собственности и от ведомственной подчиненности образовательного учреждения, а, следовательно, и от места жительства граждан, то есть предусматривается прямая дискриминация граждан по вышеуказанным снованиям. Это противоречит подпунктам «в» и «е» статьи 71 Конституции РФ, относящим исключительно к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина и установление основ федеральной политики в области социального развития.
Концепция внесенного в Государственную Думу проекта закона № 000-4 направлена на резкое сокращение государственных социальных гарантий, в том числе в сфере образования.
При передаче с федерального уровня государственных полномочий по реализации социальных обязательств Правительством РФ не соблюден предусматриваемый законодательством порядок. Поэтому избранный способ перераспределения полномочий в виде простой отмены на федеральном уровне для учреждений образования регионального и муниципального подчинения ранее действующих норм по финансированию социальной сферы (вместо передачи их в установленном порядке как государственных полномочий на уровень субъектов РФ и муниципальных образований одновременно с соответствующими материальными и финансовыми ресурсами) не гарантирует реализацию в субъектах РФ вышеуказанных законодательных актов, регламентирующих установление полномочий на различных уровнях власти, поскольку не предусматривает необходимый и законодательно закрепленный порядок соответствующей передачи финансовых мандатов. Это касается как трудовых прав работников в сфере оплаты труда, права на повышение квалификации за счет бюджетных средств и средств работодателя, так и социальных льгот и гарантий обучающихся и работников.
Сложность реализации в субъектах РФ отменяемых на федеральном уровне либо передаваемых с федерального уровня социальных обязательств усугубляется отсутствием утвержденных минимальных государственных социальных стандартов, наличие которых позволило бы не только сделать более прозрачными межбюджетные отношения, но и рационализировать бюджетное планирование на региональном и местном уровнях. В настоящее время Правительством РФ даже не ставится вопрос о принятии федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах».
Предлагаемая отмена федеральных гарантий в области оплаты труда для образовательных учреждений, реализующих конституционные гарантии в области образования (статьи 16, 82, 142 законопроекта № 000-4), нарушает статьи 43 и 45 Конституции РФ, поскольку установление требований к объему и содержанию педагогического труда федеральная власть сохраняет за собой, а объем оплаты за этот труд каждый субъект РФ и муниципалитет будет устанавливать самостоятельно исходя из своих финансовых возможностей, хотя совершенно очевидно, что если есть федеральные образовательные стандарты, система федеральных требований к педагогическому труду, то должна быть и система федеральных гарантий в оплате педагогического труда.
Отказ от федеральных государственных гарантий по оплате труда работников образования и от централизованного порядка регулирования норм труда и нормативов его оплаты, установление зависимости размеров оплаты труда от финансовых возможностей регионов и муниципалитетов приведет к ограничению в трудовых правах работников, прежде всего по признаку места жительства, учитывая сложившуюся резкую дифференциацию уровней бюджетной обеспеченности территорий. По данным Правительства РФ, 10 регионов-доноров располагают 52 % доходов консолидированного бюджета страны, тогда как на долю остальных 79 регионов приходится 48 % доходов бюджета.
В связи с предлагаемой отменой Закона РСФСР от 01.01.01 г. № 000-1 «О социальном развитии села» и соответствующих норм, являющихся сегодня финансируемыми социальными обязательствами (статья 158 законопроекта № 000-4), имеющими очевидное огромное социально-политическое значение, специалисты образовательных учреждений, работающие на селе, теряют право на получение повышенных на 25 % окладов и ставок по сравнению со ставками специалистов, занимающихся этими видами деятельности в городских условиях, и других предусмотренных этим законом льгот и гарантий. Например, одновременно отменяется право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади.
Государство (статьи 16, 82 законопроекта № 000-4). Признается утратившим силу целый ряд положений, предусматривающих государственные гарантии приоритетности образования (по вопросам финансирования системы образования, предоставления налоговых и других льгот).
Внесенный законопроект значительно ограничивает федеральные нормы в области хозяйственной самостоятельности учреждений образования (статьи 16, 82 законопроекта № 000-4), предусмотренные Законом РФ «Об образовании» и ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а именно:
1. Образовательные учреждения лишаются права:
- использовать переданную им в оперативное управление собственность для ведения приносящей доход деятельности;
- иметь собственное имущество и финансовые средства, даже если они передаются ему каким-либо спонсором, организацией, отечественным или международным фондом, или переданы ему в виде дара или даже по завещанию;
- выступать в качестве как арендатора, так и арендодателя.
2. Не использованные образовательными учреждениями до конца года (квартала, месяца) бюджетные и внебюджетные средства подлежат изъятию в соответствующий бюджет.
3. Ограничивается право образовательных учреждений на использование своих бюджетных и внебюджетных средств для оплаты труда работников, в частности самостоятельного установления системы материального поощрения работников, надбавок и доплат.
Реализация предложенных изменений, ведущих к сокращению объема средств, получаемых государственными образовательными учреждениями от собственной деятельности, а также исключение возможности их разноуровневого бюджетного финансирования, неизбежно приведет к значительному снижению уровня ресурсного обеспечения учреждений государственной системы образования и снижению возможностей позитивного влияния субъектов РФ и муниципалитетов на развитие профессионального образования, его интеграции с наукой, на развитие инновационной деятельности учреждений образования и науки.
Реально это означает значительное ухудшение экономических и правовых условий деятельности государственных образовательных учреждений и, по нашему мнению, вступает в противоречие с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию, в котором образование отнесено к числу важнейших приоритетов государства.
Нельзя забывать, что при объеме бюджетного федерального финансирования на уровне не более 50 % от потребностей, многие проблемы содержания государственных вузов более 10 лет решались за счет дополнительных средств, зарабатываемых работниками вузов за счет платного обучения, то есть путем интенсификации их труда, за счет сдачи в аренду некоторых помещений, а также за счет дополнительных средств, получаемых вузами из муниципальных и региональных бюджетов. По некоторым оценкам, собственность государственных вузов, сформированная за счет материальных и финансовых ресурсов, полученных из федерального центра, за последние 10-12 лет сократилась до 60 % от уровня 1992 года.
Справочно:
С 1992 года по 2000 год включительно вузам выделялись средства на текущие эксплуатационные расходы в размерах не более 40% от потребностей, и хотя они стали увеличиваться с 2001 года, но даже и теперь их в бюджете выделено не более 80% от потребностей.
С 1992 года по 2000 год включительно вузам вообще почти не выделялось федеральных средств на текущий и капитальный ремонт. Средства на текущий ремонт начали выделяться с 2001 года, а на капитальный ремонт с 2002 года, но их размер до сих пор не достиг 50% от потребностей.
Наряду с этим Правительство РФ отказывается от своих в настоящее время законодательно закреплённых обязательств по финансированию социальной инфраструктуры вузов (жилищного фонда, общежитий, учреждений культуры, лечебных учреждений, спортивных и спортивно-оздоровительных баз и лагерей отдыха и т. д.). Преподаватели и студенты лишаются права на льготных условиях пользоваться услугами учреждений социальной инфраструктуры вузов. По всей видимости, предполагается перевести работу всей социальной сферы вузов на чисто рыночные, а значит, существенно более дорогие отношения. Таким образом, будет существенно ухудшено материальное и социально-экономическое положение работников вузов и студентов, относящихся к наиболее социально незащищённым категориям граждан.
Предлагается отмена Федерального закона от 01.01.2001 "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" (статья 158 законопроекта № 000-4). Отмена данного федерального закона, также не связанного напрямую с задачей перераспределения властных полномочий, открывает путь к приватизации государственных основных фондов системы образования. Это вступает в явное противоречие с провозглашенным Президентом РФ курсом на борьбу с бедностью, поскольку такой шаг приведет к ущемлению прав малоимущих граждан на получение бесплатного качественного образования. Прецедент подобной ситуации имел место в начале 90-х годов, когда значительная часть зданий образовательных учреждений, особенно дошкольных образовательных учреждений, была потеряна для государственной системы образования. Решить проблему передачи учреждений в ведение другого уровня власти можно путем внесения соответствующих поправок в Закон РФ «Об образовании», а также в этот закон, не отменяя закон в целом.
Уважаемый "ДЕПУТАТ"!
Учитывая вышеизложенное, считаем, что при рассмотрении указанного законопроекта в первом чтении необходимо его отклонить с целью серьезной доработки на базе проведения правовой экспертизы, прежде всего по следующим основаниям:
1. законопроект № 000-4 содержит такие изменения и дополнения к законодательным актам РФ, которые не имеют отношения к обеспечению разграничения полномочий между федеральным центром, региональной и муниципальной властью;
2. при разделении сфер правового регулирования по уровням власти допущено нарушение конституционных принципов построения правового регулирования в стране, а также статей 7, 19, 37, 39, 43, 45, 55, 71, 72, 76 Конституции РФ;
3. отсутствует экономическая экспертиза вероятных социально-политических последствий предлагаемых кардинальных изменений в сфере государственной социальной политики.
Призываем Вас учесть требования ваших избирателей – работников образования и обучающихся, членов пятимиллионного Профсоюза работников народного образования и науки РФ при рассмотрении внесенного Правительством РФ проекта федерального закона № 000-4:
- законодательно закрепить систему федеральных минимальных государственных гарантий (стандартов) в области оплаты труда работников образования всех профессионально-квалификационных групп государственных и муниципальных образовательных учреждений, реализующих конституционные гарантии прав граждан;
- законодательно закрепить в качестве передаваемых с федерального уровня государственных полномочий установление на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов повышенных на 25 % ставок заработной платы (окладов) специалистам, работающим в сельской местности, с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов на реализацию этих полномочий при регулировании межбюджетных отношений;
- не допустить отмены Федерального закона «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию», Закона РСФСР «О социальном развитии села»;
- не допустить принятия законодательных актов, изменяющих правовые и экономические условия функционирования государственных и муниципальных образовательных учреждений, и приводящих к сокращению их ресурсного обеспечения, а также к снижению уровня социальных гарантий и льгот, установленных действующим законодательством работникам образования и обучающимся.
С уважением,
Председатель МЕРКУЛОВА
