Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Комитет по науке, культуре, образованию,
здравоохранению и экологии
РЕКОМЕНДАЦИИ
«круглого стола» на тему
«Совершенствование законодательного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области туризма»
28 февраля 2005 года г. Москва, Совет Федерации ФС РФ
Заслушав доклады и обсудив проблемы развития туристской индустрии в современных условиях, участники «круглого стола» «Совершенствование законодательного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области туризма» отметили.
В последнее десятилетие туризм превратился в заметную составляющую экономики России, выступая важным фактором, влияющим на рост занятости населения, стимулирующим производство товаров и услуг, развивающим инфраструктуру и коммуникации в регионах.
Туризм оказывает огромное влияние на сохранение и развитие природного, исторического и культурного потенциала страны, гармонизацию отношений между странами и народами, является важным средством физического развития и духовного воспитания населения, особенно молодежи.
За последние годы в сфере туризма произошли существенные изменения. На региональном и муниципальном уровнях приступили к разработке программ развития туризма. Приняты и успешно реализуются местные программы в Московской, Владимирской, Костромской, Тульской областях, Красноярском крае и других субъектах Российской Федерации. Сформирована сеть непрерывного профессионального туристского образования. Развивается научный комплекс сферы туризма.
Участники «круглого стола» отметили большое значение для развития туризма решений, принятых в Геленджике на заседании Президиума Государственного совета 23 июля 2004 года под председательством Президента Российской Федерации , где впервые за последние годы серьезно обсуждались вопросы развития курортно-рекреационного комплекса России.
Вопросы формирования государственной политики и единого туристского пространства России стали обсуждаться на экономических и туристских форумах (Петербургский, Байкальский, Дальневосточный, Московский), научно-практических конференциях различного уровня.
Вместе с тем, в индустрии туризма пока не сложилась эффективная система рыночных отношений, налицо существенное отставание туристской отрасли от мировых стандартов в сфере управления, организационных и производственных технологий, законодательного обеспечения туристской деятельности.
Принятие в 1996 году Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» создало правовую и организационную базу для начала нового этапа развития туризма в Российской Федерации.
Однако, изменившиеся социально-экономические условия, а также результаты правоприменительной практики вызывают необходимость серьезных изменений в законодательстве.
Недостатком действующего закона является противоречие его Гражданскому кодексу Российской Федерации и Закону «О защите прав потребителей». В частности, отношения в области оказания услуг по туристскому обслуживанию определяются в законе о туристской деятельности как разновидность розничной купли-продажи, а отдельные нормы, содержащиеся в десятой статье закона, ухудшают положения туриста как потребителя по сравнению с нормами Федерального закона «О защите прав потребителей». Следствие этого – отсутствие надлежащей правовой защиты туристов.
Слабым местом закона является также и то, что предметом его регулирования является преимущественно туроператорская и турагентская деятельность. Он не распространяется на производителей услуг в сфере туризма (гостиницы, санаторно-курортные организации, перевозчиков, экскурсионные бюро и др.), а также не определяет специфику отношений между всеми участниками туристской деятельности.
За последние десять лет не принято ни одного законодательного акта в сфере туризма, а Федеральная целевая программа “Развитие туризма в Российской Федерации, принятая Постановлением Правительства Российской Федерации в 1996 году, которая могла стать механизмом, обеспечившим оптимизацию законодательной базы и программных мероприятий в туристской отрасли, была свернута.
Отсутствие целенаправленной государственной политики по оздоровлению населения через туризм привело к тому, что новая отрасль экономики теряет свою социальную направленность. Слабо развивается внутренний и молодежный туризм. В туристских потоках в последние годы преобладают российские граждане, выезжающие на отдых за рубеж и ежегодно вывозящие из страны по оценкам Центрального Банка России и Всемирной торговой организации от 11 до 12 миллиардов долларов США, при этом зарубежными туристами ввезено в Российскую Федерацию не многим более 4 миллиардов долларов.
Участники “круглого стола” считают, что одним из важнейших приоритетов в развитии туризма является качественное научное и кадровое обеспечение этой сферы в соответствии с международными стандартами. В этой связи одной из главных задач является построение в России многоуровневой непрерывной системы профессионального образования в области туризма, способной обеспечить конкурентоспособность страны на мировом рынке. Становлению такой системы в значительной мере способствовал эксперимент, проведенный Российской международной академией туризма (приказ-постановление Министерства науки, высшей школы и технической политики Российской Федерации и Президиума Федерации независимых профсоюзов России от 26.06.92 № 000/44). По результатам эксперимента в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации -р. с 2004 года введена новая специальность высшего профессионального образования «Туризм».
Участники «круглого стола» поддержали деятельность Комитета по предпринимательству в сфере туризма Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, который поставил задачу по созданию подкомитета по профессиональному туристскому образованию.
Участники «круглого стола» отметили необходимость поддержания сохранности и обеспечения доступности природного и культурного наследия народов Российской Федерации, как важного условия развития туризма, а также приведения в соответствие федеральных, региональных и муниципальных правовых нормативных актов, связанных с ограничениями доступа туристов на природные территории.
Участники “круглого стола” считают, что основными причинами, сдерживающими развитие туризма в России, являются:
- туризм как отрасль рыночной экономики не нашел должной законодательной поддержки со стороны государства, не выработавшего стратегических ориентиров, касающихся сферы туризма;
- не достаточно используется передовой опыт других стран в области дифференцированного налогообложения туристской отрасли, поэтому за счет накоплений российских граждан активно развивается не российский, а курортный и туристический комплекс ряда зарубежных стран;
- не разработана единая система нормативных правовых актов и экономических механизмов, обеспечивающих эффективное функционирование индустрии туризма;
- слабо развита система профессиональной подготовки кадров различных уровней для индустрии туризма и научное обеспечение в этой сфере деятельности;
- отсутствуют эффективные механизмы для привлечения отечественных и иностранных инвестиций в сферу российского туризма;
- не создана целостная система обеспечения безопасности, статистики несчастных случаев в туризме и их анализа, защиты личности и собственности в сфере туристской деятельности, в том числе – за счет современных страховых механизмов;
- распад системы туристских клубов по месту жительства (за последние 15 лет их количество в России уменьшилось более чем в 20 раз);
- многочисленные нарушения права граждан (туристов) на свободу передвижения по территории России (противоречащие федеральному законодательству нормативные акты местных властей и должностных лиц, чрезмерное расширение пограничных зон и усложненный порядок получения пропусков, незаконное взимание платы на природоохранных территориях, за посещение национальных парков и заповедников и др.);
- отсутствие достоверной информации о введении каких-либо ограничений на посещение региона (района) России в нужное время, о правилах оформления документов для посещения, адресах и телефонах организаций, куда необходимо обращаться.
Участники «круглого стола» считают, что в настоящее время наиболее актуальными являются следующие направления государственной политики Российской Федерации в области развития туризма:
1. Разработка и создание целостной и экономически выгодной системы развития сферы туризма (приоритет – внутреннему и въездному туризму, эффективное управление в сфере выездного туризма).
2. Формирование современной системы обеспечения безопасности и страхования в туризме.
3. Опережающее развитие научных исследований и создание многоуровневой системы непрерывного профессионального образования для сферы туризма.
В целях дальнейшего развития индустрии туризма, соответствующей уровню международных стандартов в этой сфере, участники «круглого стола» рекомендуют:
Президенту Российской Федерации:
Рассмотреть возможность расширения полномочий действующего Совета при Президенте Российской Федерации по физической культуре и спорту, переименовав его в Совет при Президенте Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму.
Правительству Российской Федерации:
1. В соответствии с Концепцией развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. , разработать и внести в Государственную Думу проекты изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», а также нового федерального закона «О туризме».
2. Рассмотреть возможность создания долгосрочной государственной стратегии развития туризма в Российской Федерации, а так же Федеральной целевой программы «Сохранение природного и культурного наследия Российской Федерации» на период гг. и Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации» на период гг.
3. При разработке проекта федерального бюджета предусматривать создание целевого бюджетного фонда развития туризма, включая мобилизацию средств за счет туризма для организации финансирования мероприятий по сохранению природных и культурных ресурсов, используемых в туристских целях.
4. Ускорить разработку и внесение в Государственную Думу проекта федерального закона, регулирующего отнесение объектов природного и культурного наследия к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.
Российской академии наук:
1. Включить в план научных исследований Российской академии наук работы по обоснованию государственной политики, стратегии и федеральных программ развития туризма.
2. Учитывая междисциплинарный характер науки о туризме и его влияние на экономику страны, создать специальное отделение в Российской академии наук по проблемам туризма.
Федеральному агентству по туризму:
1. Разработать и внести в Государственную Думу законопроект «О разграничении предметов ведения в сфере туризма на федеральном, региональном и местном уровнях».
2. Подготовить предложения по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство в части:
- развития механизмов осуществления государственного контроля по выполнению лицензионных требований лицензиатом;
- информирования туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания;
- составления рекреационного кадастра и внесение его в земельный кадастр, осуществление контроля за состоянием и использованием природно-рекреационных ресурсов;
- установления туристской ренты, франшизы в туризме, отпускных чеков "Отдых";
- создания Фонда развития внутреннего туризма.
3. Разработать и представить Федеральную целевую программу «Развитие туризма в Российской Федерации до 2015 года».
4. Провести в 2005 году Всероссийский конгресс по развитию туризма для выработки предложений по формированию Государственной долгосрочной стратегии развития туризма в Российской Федерации.
5. Создать базу данных российских компаний, деятельность которых соответствует международным принципам устойчивого развития туризма, путем создания общероссийской информационной системы туристской деятельности на базе портала «Глобальный интернет «Росинформбюро»» по информационному обеспечению развития отечественной индустрии туризма.
6. Создать общероссийский информационный центр Федерального агентства по туризму, в том числе для оперативного информирования граждан и должностных лиц о несчастных случаях с туристами, об ограничениях на свободу передвижения по территории России и отдельных ее регионов (пограничные зоны, заповедники, временные ограничения из-за введения карантина, нереста рыб, лавинной опасности и др.), а также о правилах получения разрешений для посещения территорий с ограниченным доступом и координат организаций, куда необходимо обращаться за получением разрешений. Осуществлять в таком центре юридическую проверку вводимых ограничений.
7. Разработать программу проведения специализированных российских и международных выставок-ярмарок с широким участием предприятий индустрии туризма.
8. Подготовить предложения по созданию эффективной системы обеспечения безопасности и страхования в туризме.
9. Разработать и принять Правила оказания услуг по туристическому обслуживанию на территории Российской Федерации, а также правила оказания услуг экскурсоводов и гидов-переводчиков.
10. Подготовить проект нового Соглашения о развитии сотрудничества в сфере туризма и санаторно-курортной сферы между странами СНГ.
11. Подготовить предложения об установлении почетных званий Российской Федерации в области туризма.
12. Разработать предложения по ограничению роста цен на услуги в области внутреннего и въездного туризма.
Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации:
1. Разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», с учетом определения в нем особенностей осуществления предпринимательской деятельности на территории туристско-рекреационных экономических зон.
2. Разработать меры, направленные на защиту туристского рынка Российской Федерации при ее присоединении к Всемирной торговой организации.
3. Подготовить проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части поддержки предпринимательской деятельности в области внутреннего и въездного туризма, стимулирования инвестиций в строительство новых и реконструкцию действующих средств размещения, повышения качества обслуживания и т. д.
4. Подготовить проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления особенностей налогообложения малых средств размещения.
5. Рассмотреть вопрос о снижении таможенных пошлин на импорт автобусов, предназначенных для туристских пассажироперевозок или освобождение от таможенных пошлин единовременной закупки таких автобусов предприятиями туристской индустрии по аналогии с тем, как этот вопрос решен в отношении импорта грузовых автомобилей для предприятий малого бизнеса на основании постановления Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 «О дополнительных мерах государственной поддержки российского автомобильного транспорта, предназначенного для международных перевозок».
Министерству иностранных дел Российской Федерации:
1. Разработать предложения по упрощению в одностороннем порядке визового режима для граждан иностранных государств, не представляющих миграционной и террористической опасности для Российской Федерации.
2. Способствовать установлению партнерских связей с организациями ООН и другими международными организациями, заинтересованными в развитии устойчивого туризма в России.
Министерству внутренних дел Российской Федерации:
1. Рассмотреть возможность внесения дополнений в Закон Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства", предусматривающих обязательную передачу в Общероссийский информационный центр Федерального агентства по туризму информации о принятых нормативных документах, затрагивающих права граждан на свободу передвижения по территории России.
2. Внести изменения в Закон Российской Федерации "О правовом положении иностранных граждан в РФ", увеличив им срок регистрации и отменив обязательную регистрацию в каждом субъекте Российской Федерации на период путешествия по территории России.
Министерству образования и науки Российской Федерации:
1. Обеспечить развитие научных исследований и многоуровневой системы непрерывного профессионального туристского образования для подготовки, переподготовки и повышения квалификации профессиональных кадров, руководящих работников и специалистов сферы туризма.
2. Содействовать созданию Совета по туристскому образованию при Министерстве образования и науки Российской Федерации, в соответствии с приказом Минобразования России № 000 от 01.01.2001.
3. Содействовать активному вовлечению российской молодежи в туристское движение, в том числе посредством разработки и внедрения молодежных дисконтных программ. Содействовать распространению среди молодежи принципов устойчивого развития туризма.
Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий:
1. Рассмотреть вопрос о целесообразности внесения изменений в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, предусматривающих исключение ответственности за отсутствие регистрации туристских маломерных безмоторных судов (байдарок, катамаранов, "рафтов" и т. п.) в Управлении государственной инспекции по маломерным судам.
2. Рассмотреть вопрос об организации системы подачи сигналов бедствия с туристических маршрутов.
3. Организовать передачу статистики о несчастных случаях с туристами в общероссийский информационный центр Федерального агентства по туризму.
Министерству транспорта Российской Федерации:
1. Подготовить и принять Правила осуществления чартерных перевозок пассажиров на воздушном транспорте в Российской Федерации.
2. Рассмотреть вопрос об отмене практики сертификации продажи авиабилетов агентствами по продаже перевозок, так как они не являются авиационными предприятиями или предприятиями, непосредственно обеспечивающими полеты, сертификация которых предусмотрена Воздушным кодексом Российской Федерации.
РАО «Российские железные дороги»:
Разработать, совместно с предпринимательскими объединениями в сфере туризма, и опубликовать единые правила доступа агентов к бронированию и продаже железнодорожных, в том числе групповых, туристских перевозок с учетом особенностей функционирования туристского рынка.
Федеральному агентству по печати и массовым коммуникациям:
Рассмотреть возможность создания на телеканале «Культура» общероссийской телевизионной передачи «Туризм России», направленной на развитие внутреннего и въездного туризма.
Федеральной службе государственной статистики:
Организовать государственное статистическое наблюдение за внутренними туристскими потоками.
Предусмотреть получение информации о деятельности туристских организаций с годовой периодичностью.
Разработать систему статистических показателей по туризму, отвечающую рекомендациям Всемирной туристской организации и Статистической комиссии ООН и обеспечивающую комплексную характеристику развития туризма, его вклада в экономику страны.
Пограничной службе (ФСБ России):
Рассмотреть вопрос о порядке получения гражданами Российской Федерации пропусков в пограничные зоны, в которых расположены туристские центры (Приэльбрусье, Архыз, Красная Поляна и т. п.).
Торгово-промышленной палате Российской Федерации:
Предусмотреть в планах работы Торгово-промышленной палаты Российской Федерации на 2005 год проведение общественных слушаний по вопросам развития туризма и профессионального туристского образования.
Органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
1. Подготовить предложения по внесению изменений и дополнений в федеральное и региональное законодательство в части разработки местных рекреационных и туристских программ и включение их в программы социально-экономического развития региона, установления рекреационного сбора за право посещения особо ценных объектов культурного и природного наследия.
2. Законодательно определить возможность и размеры взимания оплаты за посещение гражданами национальных парков, заповедников и других природоохранных территорий.
3. Принять меры для возрождения туристских клубов по месту жительства, выделяя помещения под турклубы с оплатой аренды и коммунальных услуг за счет средств, предусмотренных на социальные цели.
Председатель
Комитета Совета Федерации
по науке, культуре, образованию,
здравоохранению и экологии
г. Москва, 28 февраля 2005 года
