РЕЗОЛЮЦИЯ
«круглого стола» Комитета ТПП РФ по природопользованию и экологии совместно с Комитетом Московской ТПП по проблемам природопользования и экологии на тему «Подготовка предложений по увеличению использования отходов и снижению негативного воздействия на окружающую среду в результате захоронения отходов»
г. Москва 27 января 2011 г.
Заслушав и обсудив насущные вопросы реформирования системы государственного управления в области обращения с отходами, учитывая поручения Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации по итогам состоявшегося 27 мая 2010 года заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации, участники «круглого стола» считают необходимым отметить следующее.
Количество не переработанных и не обезвреженных отходов ежегодно возрастает: в целом этот показатель за последние десять лет увеличился на 16%. Большинство объектов конечного размещения отходов не соответствуют требованиям нормативных документов и представляют собой санкционированные или несанкционированные свалки, нуждающиеся в закрытии с последующей рекультивацией. Излишняя зарегулированность в области обращения с отходами и неуклонный рост административных барьеров являются основными препятствиями на пути вовлечения отходов в хозяйственный оборот. Нормативными правовыми актами федерального и регионального уровня урегулированы только отдельные направления обращения с отходами.
До настоящего времени не выработана система правил и мер, которые могли бы коренным образом изменить ситуацию в рассматриваемой сфере и быть совместно реализованы и государством и бизнесом для создания условий по увеличению использования отходов и снижению негативного воздействия на окружающую среду в результате захоронения отходов. Предложения ведущих российских экспертов в области природопользования и охраны окружающей среды, постоянно участвующих в экспертизе проектов законодательных и нормативных документов в области обращения с отходами, часто не учитывается при доработке и принятии документов.
В настоящее время без совместных усилий государства и бизнеса накопившиеся проблемы в области обращения с отходами не могут быть решены.
Полагаем необходимым совершенствовать обращение с отходами по следующим основным направлениям:
- совершенствование федерального законодательства в целях устранения избыточных административных барьеров, препятствующих вовлечению отходов в хозяйственный оборот;
- совершенствование законодательства в части предоставления налоговых льгот, льгот по неналоговым платежам, а также предоставления субсидий из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов хозяйствующим субъектам, использующим для производства продукции вторичные ресурсы, занимающимся обезвреживанием и использованием отходов производства и потребления, а также для рекультивации, расширения и строительства объектов размещения отходов;
- совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в целях разработки региональных программ, предусматривающих самостоятельные программы, стимулирующие производство и потребление продукции из некоторых видов вторичного сырья, и региональные программы обращения с отдельными видами отходов;
- совершенствование законодательства о государственных закупках для государственных и муниципальных нужд в целях обеспечения спроса на продукцию, производимую из некоторых видов вторичного сырья;
- использование и распространение успешного опыта утилизации отходов при формировании информационно-технических справочников и реестров наилучших доступных технологий в области обращения с отходами, а также при разработке региональных программ обращения с отходами.
До настоящего времени считаем неисполненным поручения Президента Российской Федерации от 6 июля 2010 г. № Пр-1640 и Председателя Правительства Российской Федерации от 12 июня 2010 года №ВП-П9-3955, данные по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 в части совершенствования обращения с отходами и снижению административных барьеров в области обращения с отходами.
Для реализации этой задачи полагаем необходимым решение следующих вопросов.
Действующим законодательством предусмотрен многоступенчатый порядок получения разрешительных документов в области обращения с отходами: разработка паспортов опасных отходов, получение лицензии, разработка нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Кроме того, проектами нормативных документов предусматривается проведение периодической инвентаризации объектов размещения отходов (ОРО).
Каждый этап сопровождается необходимостью утверждения разработанных документов в Ростехнадзоре, который может отказать в утверждении по причине «некомплектности материалов» или «наличия недостоверной информации». Кроме того, процесс внесения ОРО в государственный реестр ОРО - многоэтапный и не ограничен временными рамками. При неисполнении уполномоченным органом обязанности по внесению объекта в государственный реестр или паспорта отхода в Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО) отвечает природопользователь, но не Росприроднадзор. Учитывая расплывчатость формулировок и отсутствие у Росприроднадзора иного источника получения «достоверной информации», кроме природопользователя, создается сложная схема, предоставляющая возможность Росприроднадзору на любом этапе отказать в утверждении документа и поставить хозяйствующего субъекта в положение нарушителя законодательства.
При этом все сведения, необходимые государственным органам для получения полной информации об отходах, их движении и местах размещения содержатся в проектах нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР), разрабатываемых в соответствии с приказом Ростехнадзора . В случае транспортирования отходов хозяйствующий субъект обязан соблюдать законодательство о перевозке опасных грузов, в котором определены требования к перевозке отходов, обладающих опасными свойствами. При трансграничных перевозках существует особый набор разрешительных документов, предусмотренный Базельской конвенцией.
Таким образом, требуется упрощение порядка паспортизации, введение уведомительного порядка паспортизации для отходов, содержащихся в ФККО.
Предлагаем:
1. Оптимизировать процессы паспортизации отходов, формирования и ведения Федерального классификационного каталога отходов.
1.1. Определить список отходов, образующихся в результате неспецифических производственных процессов и в результате потребления продукции, внести их в ФККО, установить, что действует уведомительный порядок паспортизации для отходов, содержащихся в ФККО. Среди этих отходов следует выделить имеющие стабильный компонентный состав. Установить, что для этих отходов не нужно определять компонентный состав и класс опасности, а сведения эти брать из ФККО.
1.2. Определить, что ФККО (или сопутствующий ему раздел государственного кадастра отходов – банк данных об отходах производства и потребления) должен, в том числе, содержать информацию о компонентном составе зарегистрированных в каталоге отходов (диапазоны содержания компонентов в отходе, % или мг/кг), поскольку именно эта информация позволяет принимать решения о соответствии рассматриваемого отхода определенному виду отходов, зарегистрированного в ФККО. Кроме того, ФККО должен содержать более прозрачную информацию о происхождении отходов, чем та, которая нынче отражается в первых 8-ми знаках кода отходов и далеко не всегда может быть однозначно понятна пользователям ФККО.
1.3. Оптимизировать введение информации в ФККО и ее систематизацию, уточнив приказом Минприроды России порядок ведения ФККО, предусматривающий его систематическое (не реже 2 раз в год) пополнение, а также ввести ответственность за неисполнение порядка ведения и пополнения ФККО.
1.4. Обеспечить доступность информации, содержащейся в ФККО, для природопользователей и других заинтересованных лиц.
2. Оптимизировать процессы лицензирования в области обращения с отходами.
2.1. В настоящее время практически все хозяйствующие субъекты обязаны получать лицензии на обращение с опасными отходами, что является избыточным административным барьером. Считаем целесообразным отмену лицензирования деятельности по обращению с отходами за исключением организаций, специализирующейся на оказании транспортных услуг в сфере обращения с отходами, поступающими от других предприятий или частных лиц. Предлагаем исключить лицензирование деятельности по обращению с опасными отходами, которые образуются, перерабатываются или используются в процессе основной деятельности организации.
2.2. Действующее законодательство определяет, что отходы накапливаются в объекте накопления в том случае, если процесс накопления длится не более 6-ти месяцев. Это формальное ограничение не отражает сущность процесса накопления, который заключается в том, чтобы накопить партию отходов в количествах, достаточных для передачи на последующие операции по утилизации, для чего 6-ти месяцев не всегда достаточно. Предлагаем рассматривать максимальный срок до 3 лет. Срок накопления не должен распространяться на отходы, признаваемые вторичными минеральными ресурсами. Предлагаем изменить определение термина «накопление отходов» и изложить его в следующей редакции: «накопление отходов - содержание отходов в объекте, соответствующим требованиям санитарных правил, с целью накопления партии отходов, достаточной для передачи на последующие операции по утилизации, для реализации которых имеются технические, экономические и административные возможности.».
3. Оптимизировать процессы отнесения отходов к классам опасности.
Предлагаем доработать существующую методику отнесения отходов к классу опасности для окружающей среды таким образом, чтобы она (методика) позволяла относить отходы к классу опасности в соответствии с Критериями, установленными приказом МПР , а именно:
· расширить перечень компонентов, которые могут быть отнесены к безопасным (то есть, для которых W=106): органические твердые полимеры; неорганические соединения, входящие в кристаллическую решетку минералов;
· определить, что подтверждение отнесения отходов к 5-му классу опасности экспериментальным методом осуществляется с применением 3-х любых аттестованных методов биотестирования.
При внесении таких изменений отнесение отходов к классу опасности позволит объективнее их классифицировать с точки зрения установленных Критериев классификации, и к 5-му классу опасности будет отнесен более широкий перечень отходов.
Ввести единую систему классификации отходов взамен существующей двойной системы определения классов опасности отходов, предполагающей определение классов опасности для окружающей среды (Минприроды России) и среды обитания человека (Роспотребнадзор).
Считаем целесообразным сократить перечень отходов, относящихся в соответствии с действующим законодательством к опасным и подлежащим жесткому контролю.
4. Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об отходах производства и потребления» определяет механизмы государственного регулирования обращения с отходами, рассматривающие отходы как источник негативного воздействия на окружающую среду идентично воздействию выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросу загрязняющих веществ в водные объекты.
Не учитывается, что определенные виды отходов, в отличие от выбросов и сбросов, могут являться не только источниками негативного воздействия, но и вторичными минеральными ресурсами. А в свою очередь обращение с минеральными ресурсами, которые могут являться и опасными веществами, не должно подлежать такому регулированию, как отходы. Поэтому для организации рациональной системы использования обращения с отходами, предусматривающей их эффективное использование в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления», целесообразно предусмотреть наряду с мерами государственного регулирования обращения с отходами как с источником негативного воздействия, также и меры государственного регулирования обращения с отходами как вторичными минеральными ресурсами. В Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» от 01.01.01 года необходимо ввести правовые нормы «вторичная продукция», «вторичное сырье», «утилизация отходов», предусмотреть порядок перевода отходов в разряд вторичного сырья.
При этом, в первую очередь, должно быть определено, по каким критериям (признакам, свойствам) отходы могут быть отнесены к вторичным минеральным ресурсам (или «вторичной продукции»). Обращение с отходами, которые будут классифицированы как вторичное сырье или «вторичная продукция», должно регулироваться не посредством экологического нормирования (установление класса опасности, нормативов образования и лимитов размещения, внесения платы за размещение), а посредством установления требований к безопасности продукции, в качестве которой выступает отход, к условиям хранения и использования этой продукции.
5. Наряду с установлением указанных норм, связанных с использованием отходов, важнейшим направлением развития законодательства должны быть экономические механизмы стимулирования утилизации отходов.
6. Для принципиального сокращения негативного воздействия на окружающую среду необходимо совершенствование федерального законодательства в целях предотвращения использования токсичных и твердых бытовых отходов при рекультивации территорий, а также обеспечения сбора и использования биогазов в местах захоронения отходов.
7. Существенное увеличение использования отходов невозможно без обеспечения увеличения потребления продукции из вторичного сырья. Предлагаем включить экологические параметры в конкурсную документацию при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
8. Считаем необходимым уточнить состав полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обращения с отходами. При этом целесообразно закрепить за субъектами Российской Федерации часть полномочий, которые в настоящее время осуществляются органами местного самоуправления. Кроме того, целесообразно предоставить субъектам Российской Федерации право восстановить полномочие по проектированию и строительству объектов утилизации и захоронения отходов, дополнив его включением этих объектов в состав схем территориального планирования субъектов Федерации. В составе полномочий органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов (в области обращения с отходами) целесообразно оставить существующее полномочие по организации сбора и вывоза бытовых отходов, а также закрепить полномочие по установлению норм образования (населением) твердых бытовых отходов.
9. Для обеспечения эффективного стимулирования видов деятельности в области обращения с отходами представляется целесообразным расширить в ОКВЭД перечень этих видов деятельности.
10. Считаем необходимым обеспечить взаимоувязку подзаконных актов с национальными стандартами в области обращения с отходами и ресурсосбережения, поскольку на этапе перехода к нормам технического регулирования национальные стандарты являются доказательной базой как технических регламентов, так и законодательных актов.
11. Нуждается в изменениях и действующий Налоговый кодекс Российской Федерации, в целях устранения избыточных норм, не позволяющих в полной мере реализовать эффективный раздельный сбор вторичного сырья у населения, возможно, с учетом опыта государств-членов ЕС.
Организация-владелец приемного пункта должна оформить надлежащим образом приходный кассовый ордер, расходный кассовый ордер, журнал регистрации приходных и расходных кассовых документов, внести записи в кассовую книгу и книгу учета принятых и выданных кассиром денежных средств даже при сдаче физическим лицом в приемный пункт 2 кг макулатуры. Кроме того, имеется письмо Минфина России от 01.01.2001 года № , в котором утверждена форма бланка строгой отчетности (она называется БСО-11) для приема вторичного сырья и продажи товаров. Владелец приемного пункта, в свою очередь, должен оформить договор купли-продажи, закупочный акт, квитанцию БСО и все кассовые документы. После оформления всех этих документов организация-владелец приемного пункта обязана предоставить в налоговую инспекцию все эти данные.
12. Разработка российских справочников по наилучшим доступным технологиям (НДТ) для отдельных отраслей промышленности должна предусматривать включение в состав этих справочников специального раздела, посвященного образованию отходов и методам их утилизации, а также использованию в процессе основного производства не только отходов, образующихся непосредственно на предприятии, но и отходов, образующихся в других отраслях промышленности. Это предложение базируется на основе анализа европейских справочников по НДТ.
13. В связи с общим направлением на модернизацию производства, связанную с частичной заменой оборудования, сырья, предлагаем внести следующие изменения в нормативные акты:
- лимиты на размещение отходов выдавать на 5 лет даже при некотором (± 30 %) изменении объема размещаемых отходов. В законодательных или нормативных актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления при обеспечении раздельной транспортировки и переработки предусмотреть возможность введения вмененных нормативов сдачи некоторых видов отходов субъектами малого предпринимательства (например, офисы, парикмахерские, мелкий автосервис) исходя из общности технологических процессов;
- определить (на уровне подзаконного нормативного правового акта) упрощенный порядок корректировки Проекта нормативов образования и лимитов размещения отходов (ПНОЛРО) и, соответственно, лимитов на размещение отходов в связи с некоторыми изменениями производственного процесса;
- для вновь строящихся и реконструируемых предприятий предусмотреть в течение первых двух лет осуществление платы за негативное воздействие на окружающую среду без повышающего коэффициента по фактическим уровням воздействия. Либо нормировать на основании раздела рабочей документации «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» на первые 2 года эксплуатации и на все время строительства или реконструкции;
14. В нормативных правовых актах, определяющих порядок профессиональной подготовки по обращению с отходами, вместо формулировки «лица, допущенные к обращению с отходами» целесообразно использовать формулировку «лица, ответственные за обращение с отходами в соответствии с приказом по предприятию». Предприятиям должно быть предоставлено право самостоятельно проводить инструктаж по обращению с отходами (по аналогии с обучением правилам охраны труда).
Считаем необходимым в целях решения задачи принципиального увеличения переработки и утилизации отходов, уменьшения негативного воздействия и объемов захоронения отходов не ограничиваться разработкой отдельных поправок, а реализовать порядок обращения с отходами в новой редакции закона «Об отходах производства и потребления», гармонизированной с международной правовой базой в области обращения с отходами и модельным законодательством для государств-участников СНГ. Предлагаем при этом сократить многочисленные подзаконные акты, предусмотрев все ключевые моменты непосредственно в законе. Необходимо руководствоваться принципом, что система отношений в области обращения с отходами работает только тогда, когда она исполнима и удобна и контролирующим органам и природопользователям.
