Управляя финансами государства
(Из истории создания и развития казначейства в России)
В 2007 году органы Федерального казначейства Российской Федерации отмечают 15-летний юбилей – Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 года № 000 «О Федеральном казначействе» была образована единая казначейская система исполнения федерального бюджета. В действительности, это было воссоздание ранее существовавшей казначейской системы.
История создания казначейства уходит вглубь веков и естественным образом совпадает с началом процесса образования русского централизованного государства. С усложнением государственного устройства усложнялась и система пополнения государственной казны и ее использования.
Как и в большинстве зарубежных стран, развитие бюджетной системы и государственных финансов в России прошло три стадии:
- децентрализованные территориальные и ведомственные фонды и кассы;
- единый бюджетный фонд казначейства (подчиненный высшему уровню финансовой власти);
- централизованная банковская кассовая система, при которой в руках банков концентрируются и сливаются государственные и банковские средства.
В XV веке появились первые государственные учреждения русского средневековья - казенные дворы. Они стали началом системы централизованного управления Российским государством. Денежной казной в это время управляли так называемые приказы, службы, которые ведали государственными доходами и исполняли роль посредника между верховной властью царя и управлением на местах. Приказная система управления просуществовала до конца XVII века.
В XVII веке по указу царя Алексея Михайловича был образован Счетный приказ – высший финансово-контрольный орган. Приказы учреждены были не только в столице, но и в разных территориях. В Счетный приказ поступали недоимки прошлых лет и остатки от ассигнованных по разным ведомствам сумм со всего государства. Однако система была сложной и запутанной: единых правил составления смет не существовало, итоговый баланс не подводился, контроль исполнения отсутствовал.
В 20-х годах XVIII века Петр I кардинально реформировал систему государственного управления. Вместо прежних приказов было создано 12 коллегий, половина из которых имела финансово-экономический характер. С финансовой точки зрения, самыми важными из них были три: камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и имуществом; штатс-контор-коллегия, ведавшая государственными расходами; и ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам. Высшим органом финансового управления в стране стал сенат.
Следующей ступенью в развитии финансовой системы России стал выход в 1775 году правового акта «Учреждения для управления губерний Российской Империи». Согласно этому документу в каждой губернии создаются казенные палаты, которые, по сути начинают выполнять функции представительств финансовых органов на местах. Устанавливаются и штаты соответствующих чиновников. Губернии теперь делятся на уезды и в каждом уезде – свой уездный казначей – финансовый чиновник низшего звена, назначаемый на эту должность на 3 года. Одновременно были упорядочены учет и отчетность, что позволило составлять более реальный бюджет (табель государственных доходов и расходов). А в конце столетия учреждается должность государственного казначея. Первым Государственным казначеем Российской Империи, согласно Высочайшему именному указу императора Павла I от 4 декабря 1796г., был назначен граф Алексей Иванович Васильев. С этого времени управление финансами государства становится самостоятельным и централизованным.
Все эти новшества преследовали собой решение одной важной задачи – окончательное формирование единой финансовой системы России.
В начале XIX века (с 8 сентября 1802г.) при императоре Александре I в Российской империи произошло важнейшее, можно сказать, эпохальное событие – была подготовлена и установлена новая, современная система государственных исполнительных органов власти – Россия перешла от коллегиального управления к министерскому, в результате чего и было создано Министерство финансов. Должность министра финансов было повелено занять тому же графу . В структуре министерства финансов учреждается департамент государственного казначейства, которому были подчинены все центральные и местные финансовые структуры.
В Российской Империи окончательно складывается четкая структура органов казначейства – от центрального (департамента государственного казначейства) до местных (губернских и уездных).
Следующий этап в развитии казначейства – это реформирование финансовой системы страны, проведенное Александром II во второй половине XIX века. В это время воплощаются в жизнь принципы рационализации и единства бюджета. В 1862 году государственная роспись доходов и расходов впервые объявляется открытой и подлежащей опубликованию. Кроме того, происходит централизация финансовых ресурсов: вводится единство кассы, и, соответственно, меняется технология исполнения бюджета.
Прежде сбором средств занимались различные ведомства. Принцип единства кассы ситуацию кардинально меняет. Теперь все доходы государства сосредотачиваются в кассах министерства финансов, на которые всецело возлагаются и обязанности по осуществлению расходов.
Таким образом, реформы 60-70-х годов оказали непосредственное влияние на весь строй финансового управления в России. Они позволили качественно оформить государственный контроль над бюджетными средствами и привели к упрочению места казначейства в финансовой системе империи. Принцип единства кассы закрепил возросшую роль налогов в формировании бюджета и регулирующую функцию бюджетно-налоговой политики в экономике. Кроме того, была решена проблема территориальной неравномерности распределения поступлений и платежей. Министерство финансов получило возможность использования излишков средств, полученных в одних кассах, для покрытия недоимок в других. А государственное казначейство стало существовать как единая система исполнительных органов власти. К 1900 году насчитывалось 728 казначейств. Все они состояли в ведомстве департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам. Личный состав казначейств определялся особыми штатами и распоряжениями министра финансов.
Вместе с тем, в исполнении бюджета все большую роль начинают играть коммерческие банки и образованный в 1860 году Государственный банк.
В начале XX века значение казначейства еще более усиливается в связи с ростом доходов и расходов государства и усложнением финансовой системы. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующие деятельность казначейства.
Казначейство начинает активно участвовать в государственном кредитовании. Через его учреждения производились оплаты ассигновок, а также выдача коммерческих кредитов (от имени госбанка и в случае, если в данной местности отсутствовали какие-либо банковские учреждения). Значительно увеличивается объем операций по покупке-продаже ценных бумаг. Так, на 1 января 1913 года в активах казначейства находилось ценных бумаг на сумму 16,6 млн. рублей, векселей – 66,7 млн. рублей.
Революцией 1917 года был завершен этап казначейского исполнения государственного бюджета. Постановлением правительства в октябре 1918 года все кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный банк. Департамент государственного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка, образуя там сметные отделы. Завершился этот процесс в 1926 году. С этого времени в стране устанавливается банковская система исполнения бюджета, которая без существенных изменений просуществовала весь советский период развития государства.
Однако с распадом СССР и реформой в РФ бюджетные средства оказались в негосударственных коммерческих банках, для которых исполнение бюджета уже не являлось приоритетным направлением деятельности. Государственные средства превратились в кредитный ресурс для банков. Как результат, стали возникать постоянные задержки в зачислении налогов и сборов на бюджетные счета, в проведении бюджетных расчетов. Время прохождения денег до конечных получателей резко возросло. Министерство финансов в известной степени лишилось возможности контролировать движение бюджетных средств, и, соответственно, резко увеличились объемы их нецелевого использования. К середине 1992 года система исполнения федерального бюджета Российской Федерации практически вышла из-под контроля Правительства.
Указанные обстоятельства привели к отказу от банковской системы кассового исполнения бюджетов и 8 декабря 1992 года был издан Указ Президента Российской Федерации № 000 об образовании Федерального казначейства Российской Федерации. Этот день является началом возрождения казначейской системы России.
Сначала она применялась для исполнения федерального бюджета. Затем, поэтапно, переводили региональные и местные бюджеты. С 1 января 2006 года, в соответствии со ст. 215.1 Бюджетного кодекса, бюджеты всех уровней переведены на казначейскую систему кассового обслуживания.
Руководитель Отделения по Анабарскому району
Управления Федерального казначейства по РС (Я)
