Административно-правовое обеспечение безопасности туризма в Российской Федерации (стр. 1 )

На правах рукописи

ПИСАРЕВСКИЙ ЕВГЕНИЙ ЛЕОНИДОВИЧ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.14 – административное право;

финансовое право; информационное право

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва - 2012

Научный консультант:	, доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:	, доктор юридических наук, профессор
	, доктор юридических наук, профессор
	, доктор юридических наук, профессор
Ведущая организация:	ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия» (УРГЮА)

Защита состоится «22» мая 2012 г. в 15 часов на заседании Диссертационного совета Д 144.001.02 при Федеральном бюджетном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» , зал заседаний Диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального бюджетного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации».

Автореферат разослан «___» апреля 2012 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета,

кандидат юридических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Глобальной тенденцией ХХI века является возрастание роли и значения туризма для личности, общества и государства. Туристские поездки (путешествия) в современном мире - это неотъемлемая часть жизни человека, связанная с реализацией его права на отдых и досуг, свободы передвижения, права на доступ к культурным ценностям, а также иных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Туризм выполняет важные социально-экономические, культурно-экологические, международные и иные функции.

В Российской Федерации туризм также рассматривается не только как путешествия отдельных граждан, но и как сложный межотраслевой объект государственно-правового воздействия (далее - сфера туризма). Так, российскими туристами в 2011 году было совершено около 49 млн путешествий по территории Российской Федерации и за ее пределами. Доля туризма в валовом внутреннем продукте России (ВВП) составила 2,6%, а с учетом мультипликативного эффекта - 6,5%. Российская туристская индустрия представлена болеегостиницами и другими коллективными средствами размещения, а также 4770 туроператорами, гражданско-правовая ответственность которых перед туристами застрахована на общую сумму 75 млрд рублей. В производство товаров, работ и услуг в сфере туризма вовлечено более 20 видов экономической деятельности, предоставляющих работу более чем 2,6 млн человек[1]. Вопросы развития международного сотрудничества и партнерства Российской Федерации с иностранными государствами в сфере туризма на регулярной основе рассматриваются на самом высоком политическом уровне.

Как показывает опыт, развитие туризма в Российской Федерации создает необходимые условия для повышения уровня жизни, мобильности и занятости населения. Сфера туризма обеспечивает стабильный экономический рост региональных экономик, рациональное использование объектов культурного и природного наследия, развитие международных контактов. А устойчивое развитие туризма является одним из показателей достойной жизни и свободного развития человека в социальном правовом государстве.

Однако на фоне стремительного роста числа путешествий граждан, возрастания роли туризма в Российской Федерации увеличивается и количество внутренних и внешних угроз безопасности, которые становятся все более разрушительными и менее предсказуемыми. Опасности природного и техногенного характера, включая чрезвычайные экологические ситуации, непрерывно сопровождают туристов во время их путешествий. Активно проявляют себя и другие виды опасностей, как, например, несчастные случаи, дорожно-транспортные происшествия (ДТП), авиационные происшествия, случаи причинения вреда жизни, здоровью и имуществу туристов в результате недостатков услуг. Риски, связанные с распространением эпидемий опасных заболеваний, также являются серьезной проблемой как для принимающих, так и для направляющих туристов государств.

Достаточно сказать, что за 2годы в рамках внутреннего туризма только в 59 субъектах Российской Федерации при занятии активными видами туризма погибли 1089 человек, пропали без вести 267 туристов, 6627 получили травмы различной степени тяжести. В 2010 году российскими туристами при совершении международных путешествий было заключено 2 договоров страхования от несчастных случаев и болезней, страховые выплаты по которым составили 450 890 тыс. рублей. В 2009 – 2010 годах за страховой помощью обратились около 152 000 российских туристов, находившихся за рубежом, 78 человек погибли, 35 277 получили травмы. В течение 2011 года медицинская помощь потребовалась более 1200 российским туристам, которые путешествовали по двум крупнейшим туристским регионам Турецкой Республики (Анталия и Мугла), 43 человека погибли, 167 человек получили травмы в ДТП. За 2годы общий объем финансовых компенсаций, произведенных туристам страховыми организациями по договорам страхования гражданской ответственности туроператоров, составил более 125 млн рублей [2].

В международном рейтинге туристской конкурентоспособности, который ежегодно определяется экспертами Всемирного экономического форума (ВЭФ), Российская Федерация в вопросах обеспечения безопасности туризма пока занимает 113-е место из 139 государств [3].

Сфера туризма Российской Федерации, как и мировая система туризма в целом, все чаще становится объектом посягательств со стороны национальной и международной организованной преступности, в том числе в целях хищения имущества туристов, совершения насильственных действий в отношении их, осуществления террористической и экстремистской деятельности. Это позволяет говорить о безопасности туризма как об одном из элементов национальной безопасности Российской Федерации.

В этих условиях реализация комплекса мер по обеспечению национальной безопасности является насущной потребностью личности, общества и государства, постоянным приоритетом внутренней и внешней политики Российской Федерации, а также императивом ее развития на долгосрочную перспективу. При этом многие вопросы теории и практики обеспечения безопасности туризма, включая поиск оптимального правового порядка в данной области, остаются предметом острых дискуссий, творческого осмысления и комплексных управленческих решений. Тем не менее, фактический анализ ситуации показывает, что коренного улучшения состояния безопасности туризма пока не произошло.

Выход из создавшегося положения видится, прежде всего, в подходе к безопасности туризма как к одному из стратегических направлений национальной безопасности Российской Федерации. Реализация указанного подхода предполагает разработку организационно-правового механизма разрешения (сглаживания) противоречий между частными интересами отдельной личности, связанными с беспрепятственной реализацией ее свободы передвижения и иных прав при совершении путешествий, и публичными интересами общества и государства, заключающимися в необходимости укрепления национальной безопасности Российской Федерации и, как следствие, в установлении новых и (или) модернизации действующих требований и мер обеспечения безопасности туризма.

Представляется необходимым формирование эффективных механизмов защиты прав и законных интересов туристов, организация оказания качественных, безопасных и доступных услуг индустрии туризма при одновременном всемерном содействии гражданам в реализации их прав и свобод при совершении путешествий (далее – права в сфере туризма). Ключевыми моментами также являются: обеспечение общественной и государственной безопасности, охрана окружающей среды, защита сферы туризма от воздействия природных, техногенных и социальных угроз безопасности, в том числе от противоправных посягательств со стороны организованной преступности, международного и этнического терроризма.

Все это объективно усиливает и необходимость исследования организационно-практических и теоретико-методологических вопросов административно-правового обеспечения безопасности туризма, актуальность которых обусловлена следующими причинами.

Во-первых, в Российской Федерации пока отсутствует научная концепция административной политики в области безопасности туризма, а также соответствующие программно-установочные документы в данной области национальной безопасности.

Во-вторых, остро ощущается нехватка правовых исследований в области безопасности туризма, в которых бы комплексно анализировались системно-структурированные государственно-правовые целостности (институт безопасности туризма, режим безопасности туризма), а также рассматривался актуальный международный и иностранный опыт административно-правового обеспечения безопасности туризма.

В-третьих, отмечается фрагментарность и недостаточная разработка на основе системного подхода теоретических и прикладных аспектов организации, функционирования и развития сферы туризма как межотраслевого (комплексного) объекта государственно-правового воздействия.

В-четвертых, существует потребность в квалифицированных научных работах, которые послужат базой для будущих исследований вопросов правового обеспечения безопасности туризма в учебных и научных организациях, реализующих программы профессионального образования в сфере туризма.

Таким образом, рассматриваемая в диссертации проблема самым непосредственным образом сопряжена с одним из ключевых направлений современной административно-правовой доктрины, без глубокой проработки которой сложно ожидать серьезных позитивных изменений в деле укрепления законности и общественного правопорядка, а также обеспечения необходимого уровня безопасности в сфере туризма. Устойчивый и долговременный характер проблемы административно-правового обеспечения безопасности туризма, ее теоретическая и практическая значимость определили выбор темы настоящей диссертации.

Объектом диссертационного исследования является комплекс государственно-управленческих (административных) отношений, которые складываются между гражданами, организациями и органами исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти по поводу обеспечения безопасности туризма, а также иные «смежные» отношения, связанные с осуществлением государственного управления в сфере туризма.

Предметом диссертационного исследования выступает совокупность правовых и иных закономерностей функционирования и развития административно-правового обеспечения безопасности туризма, а именно: методы и формы государственного управления и административно-правовые средства обеспечения безопасности туризма; административно-правовой институт безопасности туризма; нормы российского, международного и иностранного права; административно-правовой режим обеспечения безопасности туризма; административно-правовая доктрина, особенности административного нормотворчества, правоприменительной практики, нормоконтроля и административно-правовой политики в области безопасности туризма; режим законности в сфере туризма; социально-политическая, экономическая и иная практика, культура безопасности туризма.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является решение важной научно-практической проблемы административно-правового регулирования отношений, связанных с надежным существованием и устойчивым развитием сферы туризма, а также разработка теоретических основ концепции административно-правового обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации, методологических принципов повышения эффективности стратегического и оперативного управления безопасностью туризма с учетом интеграции российского, международного и иностранного опыта.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

1) выработать научное представление о сфере туризма Российской Федерации как о сложной системе, являющейся комплексным межотраслевым объектом управленческого и правового воздействия; установить взаимосвязь сферы туризма со следующими явлениями: национальной безопасностью, государственным управлением, правовым регулированием, окружающей средой;

2) уточнить правовую природу общественных отношений в сфере туризма, определить особенности публично-правовых и частноправовых средств регулирования в данной сфере;

3) выявить круг субъектов административного права, оказывающих правовое и управленческое воздействие на сферу туризма, установить особенности форм и методов осуществления управленческих действий, а также факторов, влияющих на их эффективность и результативность;

4) проанализировать международные договоры Российской Федерации, нормы международного и иностранного права, а также лучшую зарубежную практику публичного и негосударственного управления в сфере туризма и обеспечения ее безопасности;

5) определить понятие, структуру и содержание административно-правового института безопасности туризма, установить его место в правовой системе Российской Федерации, законодательстве о туристской деятельности, системе национальной безопасности Российской Федерации и структуре международной безопасности туризма; раскрыть факторы, влияющие на его организацию, функционирование и развитие;

6) установить реальное содержание административно-правовых и иных социальных норм в области безопасности туризма, сложности в их толковании и применении; особенности административной практики, правотворчества и нормоконтроля, а также факторы, обусловливающие необходимость использования законодательного и подзаконного уровней административно-правового регулирования;

7) провести анализ структуры, сфер деятельности, задач, функций и полномочий органов исполнительной власти, обеспечивающих безопасность туризма, определить их место в единой системе исполнительной власти Российской Федерации, выявить пробелы в закрепляемых за ними функциях и полномочиях;

8) уточнить права и обязанности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, граждан и организаций, участвующих в обеспечении безопасности туризма, а также особенности административно-правового статуса туристов, работников индустрии туризма, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, социальных общностей (жителей городских и сельских поселений мест временного пребывания туристов) (далее также – местное население);

9) исследовать правовое положение международных межправительственных и международных негосударственных организаций в сфере туризма;

10) определить понятие и содержание административно-правового режима безопасности туризма, а также провести классификацию его видов (подрежимов);

11) систематизировать комплекс административно-правовых средств обеспечения безопасности туризма, в том числе установить особенности предоставления государственных услуг, осуществления контрольно-надзорных, правоприменительных и иных функций в области обеспечения безопасности туризма;

12) дать характеристику административно-правовых форм и мер обеспечения безопасности туризма;

13) провести анализ применения государственного принуждения в области безопасности туризма, в том числе мер административной ответственности;

14) подготовить предложения по совершенствованию административно-правового статуса участников отношений в сфере туризма, модернизации структуры, сфер деятельности, задач, функций и полномочий органов государственного управления в области безопасности туризма, предложить меры по повышению эффективности участия саморегулируемых организаций в обеспечении безопасности туризма;

15) сформулировать рекомендации, направленные на развитие административно-правового обеспечения безопасности туризма, в том числе путем подготовки концепции Доктрины обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации, а также концептуальных предложений о разработке многостороннего международного договора в области защиты прав туристов и обеспечения их безопасности.

Методологическая основа исследования. Сложная природа предмета исследования, качество исследуемых системных образований, важность их рассмотрения в теоретическом и прикладном аспектах предопределили использование средств научного познания следующих методологических уровней: философская методология, включая общие принципы познания (диалектический метод и другие); общенаучные принципы и формы исследования (системный подход); конкретно-научная методология правовой науки (формально-юридический метод, метод толкования права, метод сравнительного правоведения); специальные методы исследования, используемые в иных отраслях знаний (конкретно-социологический, статистический, психологический и другие); уровень конкретных методик и техник исследования (анкетирование, социологические опросы и другие). Методы каждого из этих уровней применялись в соответствии с их функциональными возможностями, что обеспечило достоверность полученных выводов, предложений и рекомендаций.

Теоретическая основа исследования. При разработке темы исследования диссертант опирался на научные исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых в различных областях знаний. Так, теоретическая основа учения о безопасности, его генезис и эволюция представлены в трудах , М. Вебера, , Г. Гегеля, Т. Гоббса, , Э. Дюркгейма, , И. Канта, Дж. Локка, , Платона, Г. Спенсера, Б. Спинозы, , Цицерона, а также в работах отечественных юристов - как представителей публично-правового направления юридической науки, так и специалистов в области частного права: , , , , , , , B. В. Лазарева, , , , , , , , , , , , , .

Весомый вклад в развитие предмета исследования внесли работы специалистов в области конституционного и административного права, которые занимались исследованием проблем обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: , , , , -Акопова, , и других авторов.

Основы применения методологического знания и системного подхода, в том числе в сфере государственного управления, содержатся в исследованиях , , , , , , , , Г. Селье, , , и других ученых.

Среди представителей «смежных» наук, которые занимались разработкой проблем национальной безопасности, следует выделить таких ученых, как , , С. Н. Соколову, и других.

Проблемы правового обеспечения туризма, в том числе вопросы качества и безопасности услуг, нашли отражение в работах , , , , , , и других.

История российского и зарубежного туризма, основы формирования и функционирования современного туристского рынка, управления рисками, а также общие вопросы безопасности туризма рассмотрены в исследованиях , , , , , , А. О. Овчарова, , , , и других специалистов сферы туризма.

Большое значение для использования в Российской Федерации лучшего зарубежного опыта правового регулирования в области безопасности туризма имеют работы таких зарубежных правоведов и экономистов, как А. Анолик, М. Вукочич, П. Де-Вос, , Дж. Доунс, Ж-Т. Дугал, , .

Нормативная правовая основа и эмпирическая база исследования. Нормативной правовой основой диссертации являются Конституция Российской Федерации, федеральное конституционное законодательство, федеральное законодательство, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, региональное законодательство, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека, постановления пленумов, решения и постановления Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Особое место занимают международные договоры Российской Федерации, документы межгосударственных интеграционных объединений (Содружество Независимых Государств (СНГ), Единое экономическое пространство (ЕЭП), Евразийское экономическое сообщество (ЕвразЭС), Европейский Союз (ЕС) и другие), международных межправительственных организаций, включая региональные, и международных негосударственных организаций, в частности таких, как Всемирная туристская организация (ЮНВТО), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Всемирная торговая организация (ВТО), Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная ассоциация авиаперевозчиков (IATA), Международная гостиничная ассоциация (IHRA), Всемирная федерация ассоциаций туристических агентств (UFTAA) и другие.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы законопроектной и информационно-аналитической деятельности Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также материалы деятельности Всероссийского союза страховщиков (ВСС), Ассоциации туроператоров России (АТОР), Российского союза туристской индустрии (РСТ), Некоммерческого партнерства «Мир без границ», административная и судебная практика, результаты мониторинга обеспечения безопасности туризма в субъектах Российской Федерации, материалы анкетирования страховых и туристских организаций.

Научная новизна исследования. Научная новизна работы состоит в том, что диссертация является одной из первых научно-квалификационных работ, в которой решена важная научная проблема, связанная с разработкой новых теоретических положений об административно-правовом институте, административно-правовом режиме безопасности туризма, а также о сфере туризма как о сложном межотраслевом объекте государственно-правового воздействия. Также предложены теоретическая основа концепции административно-правового обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации, методологические принципы повышения эффективности стратегического и оперативного управления безопасностью туризма с учетом интеграции российского, международного и иностранного опыта.

Научная новизна исследования выражается также в следующих положениях и выводах, выносимых на защиту:

1. Сформулированы теоретические положения, развивающие методологию исследования проблем административно-правового обеспечения безопасности туризма, в научный оборот введены авторские определения (толкования) существующих понятий (безопасность туризма, угрозы безопасности, административно-правовой режим безопасности, административно-правовые формы и меры обеспечения безопасности туризма и другие), а также предложены новые классификации явлений и процессов, которые расширяют представление о правовом регулировании отношений в сфере туризма и обеспечении ее безопасности как о формирующемся научном направлении.

2. Сделан вывод о необходимости в Российской Федерации единой административной политики в области безопасности туризма, поскольку речь идет о выработке комплекса скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, правовых, информационных и иных мер, направленных на создание благоприятных условий для надежного существования и устойчивого развития сферы туризма. Разработана концепция Доктрины обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации, которую в диссертации предлагается рассматривать в качестве основополагающего программно-установочного документа административной политики в данной области национальной безопасности. В рамках концепции Доктрины определены критерии и показатели состояния безопасности туризма в Российской Федерации, в том числе индикаторы оценки эффективности и результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма.

3. Обосновано, что сфера туризма Российской Федерации является комплексным объектом государственно-правового воздействия. Рассмотрение сферы туризма в качестве сложного системного образования способствовало разработке ее упорядоченной структуры, выявлению системообразующих связей организации, надежного существования и устойчивого развития туризма, определению основных функций, элементов и подсистем. Такой подход позволяет четко установить границы предмета правового регулирования в сфере туризма, наиболее полно учесть многообразие интересов ее участников, а также выработать оптимальную модель государственного управления в области обеспечения безопасности туризма. Уточнен предмет правового регулирования в сфере туризма, в который входит совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе подготовки, организации, совершения путешествий, ликвидации негативных последствий их проявления для жизни, здоровья и имущества граждан, а также в связи с осуществлением государственно-правового воздействия на эти отношения в целях их упорядочения, охраны и развития.