Первые результаты рейтинга качества государственного управления в субъектах Российской Федерации под эгидой WWF России (по данным за 2009 год)
Н. Шматков, А. Белякова (WWF России); А. Григорьев (МСОЭС); М. Семенова, Е. Фивейская (НРА)
Введение
Согласно новому Лесному кодексу, принятому в 2006 году, основные функции и полномочия по охране, защите и контролю за использованием лесов переданы субъектам Российской Федерации. Возлагая на регионы полномочия по лесоуправлению, Лесной кодекс не предусматривает механизмов оценки качества их реализации, не формулирует критериев, по которым оно должно оцениваться, не подразумевает наличия в разных регионах различных экологических, экономических и социальных условий, определяющих целевое назначение лесов, и не предусматривает механизма отзыва полномочий в случаях, если регионы не справляются с возложенными на них обязанностями.
В качестве вклада в решение проблемы отсутствия надежных механизмов оценки управления лесами Всемирный фонд дикой природы (WWF России) и Национальное рейтинговое агентство (НРА), ведущее российское независимое рейтинговое и рэнкинговое агентство, проводят рейтинг государственного управления лесами в субъектах Российской Федерации. Проведение рейтинга осуществляется при активной поддержке Рослесхоза.
Всемирный фонд дикой природы имеет опыт управления рейтинговыми проектами, которые стали важными вехами в оценке развития и совершенствовании лесного сектора, как за рубежом, так и в России. В 2000 г. WWF International реализовал пионерную работу по рейтингу лесоуправления 19 европейских государств[1]. В годах WWF России разработал и осуществил проект по определению экологического рейтинга лесопромышленных компаний России[2]. Результаты этого рейтинга широко использовались самыми разными заинтересованными сторонами, в том числе для оценки инвестиционной привлекательности бизнеса, и явились стимулами для экологизации деятельности компаний.
Рейтинг качества государственного управления лесами в субъектах Российской Федерации проведен НРА в 2010 году по данным за 2009 год. В рейтинге качества государственного управления лесами участвовали 77 субъектов Российской Федерации из 81 приглашенных к участию (все субъекты, кроме Москвы и Санкт-Петербурга). Полученные результаты позволяют сделать выводы об общем состоянии государственного управления в целом по каждому региону (рейтингом выделены три группы регионов – с высоким качеством управления, средним и ниже среднего), а также о состоянии управления по основным блокам (группам показателей), таким как организация лесоуправления и лесопользования, правоприменение в лесном секторе, обеспечение высокого качества лесных ресурсов, экономическая эффективность управления лесами, экологическая устойчивость управления и участие общественности в управлении лесами по каждому региону (каждому региону по каждой группе показателей присвоен рейтинг с буквенным обозначением А, В и С, характеризующий выше среднего, среднее и ниже среднего качество управления лесами). Не получены данные от Московской, Томской, Тульской областей и Камчатского края.
Цели и задачи
Рейтинг является первой в России попыткой независимой вневедомственной оценки управления лесами. В отличие от предыдущих оценок управления лесами на уровне регионов, сделанных, например, Рослесхозом, в рейтинге учтен широкий спектр показателей, касающихся самых различных – экологических, социальных и экономических – аспектов управления лесами.
Главная цель рейтинга – проведение комплексной и независимой оценки управления лесами на региональном уровне для анализа экологической, социальной и экономической устойчивости лесоуправления в долгосрочных интересах граждан России.
Задача рейтинга – привлечь внимание федеральных и региональных органов власти, а также широкой общественности к необходимости обеспечения устойчивого лесопользования и к существующим на региональном уровне проблемам лесного сектора для того, чтобы затем определить возможные пути их решения. Рейтинг призван служить открытости, информационной наполненности и прозрачности деятельности участников лесного сектора, поможет проследить динамику качественных изменений и позволит судить об инвестиционной привлекательности сектора.
Рейтинг направлен не только на оценку деятельности органов управления лесами, но и прежде всего на комплексную оценку государственного управления лесами, вне зависимости от ведомственной принадлежности лесов. Например, были учтены показатели развития особо охраняемых природных территорий (ООПТ), целый ряд экономических показателей и показателей, связанных с правоприменением в лесном секторе. Также до некоторой степени учтены усилия частного сектора в области совершенствования управления лесами (через оценку сертифицированных площадей), причем во внимание принято то, что развитие лесной сертификации во многом обусловлено наличием или отсутствием поддержки этого процесса со стороны региональных органов власти. Важно отметить, что рейтинг не является прогнозом развития региона.
В задачи рейтинга не входит поиск отстающих и виноватых. Наоборот, он ориентирован на создание предпосылок для конструктивного диалога по проблемам лесного сектора как на уровне отдельных регионов, так и страны в целом. Частью проекта является широкое обсуждение результатов рейтинга на семинарах регионального и федерального уровней, которые будут организованы под эгидой WWF России с целью обсуждения актуальных вопросов о совершенствовании управления лесами и самой методике рейтинга. В семинарах смогут принять участие представители как органов управления лесами, так и лесного бизнеса, общественных и научных организаций, СМИ.
Целевые группы
Федеральные и региональные власти. Результаты рейтинга и использованные критерии оценки важны для высших федеральных и региональных органов власти, в том числе, для оценки эффективности инвестиций. На основании результатов рейтинга губернаторы, президент и правительство, законодательные органы власти могут наглядно определить пробелы в конкретных сферах управления лесами, имеющиеся как в отдельных субъектах Российской Федерации, так и на уровне федеральных округов. Результаты рейтинга особенно важны для губернаторов, поскольку они позволяют не только оценить с помощью независимого механизма состояние управления лесами в своем субъекте, но и сравнить уровень управления с соседними.
Органы управление лесами. Подход и методика рейтинга может полностью или частично использоваться для оценки качества управления лесами как на федеральном уровне при оценке эффективности государственного управления лесами в субъектах Российской Федерации, так и на уровне федеральных округов, в самих субъектах, а ряд элементов методики – и при оценке управления лесами на уровне лесничеств.
Компании лесного сектора, инвесторы. Рейтинг предоставляет крупному и среднему бизнесу дополнительный механизм оценки привлекательности инвестиций в конкретных регионах, а также позволяет оценить уровень рисков в конкретных направлениях деятельности (например, в обеспечении легальности лесоматериалов).
Агентства и фонды международного развития, крупные неправительственные организации. Организации, реализующие проекты в сфере совершенствования лесопользования, вовлечения общественности в управление лесами, борьбы с нелегальным лесопользованием, сохранением лесов, могут с успехом использовать результаты рейтинга для определения региональных приоритетов своей деятельности, выявления проблем, связанных с лесоуправлением и лесопользованием, оценки готовности органов управления лесами к ведению диалога.
Широкая общественность. Общественные организации, включая экологической и социальной направленности, организации коренных малочисленных народов, учебно-образовательные учреждения, объединения предпринимателей, любители природы и все те, кто не равнодушен к судьбе российских лесов, могут получить из результатов рейтинга информацию о состоянии управления лесами в своем субъекте и в соседних, понять сферы, в которых управление лесами имеет много недостатков, и добиваться от региональных властей изменения ситуации.
Методика
Общий подход
Критерии оценки разработаны рабочей группой под эгидой WWF России, в состав которой вошли представители государственных органов управления лесами (Минсельхоз России[3], Рослесхоз), общественных организаций (Ассоциация экологически ответственных лесопромышленников России, Гринпис России, Кировский центр лесной сертификации, МСОЭС, Российская национальная инициатива Лесного попечительского совета, Профсоюз работников лесных отраслей Российской Федерации, Торгово-промышленная палата РФ), учебных и научных центров (ВИПКЛХ, ВНИИЛМ), лесного бизнеса (Архангельский ЦБК, Группа «Илим»), отраслевых информационных агентств.
Суть методики расчета рейтинга заключается в определении результирующего показателя, который характеризует уровень лесоуправления, статистическими и математическими методами, а также экспертными оценками. Результатом оценки, отражающим уровень лесоуправления, является буквенное обозначение (А, В, С) – один из уровней шкалы индивидуального рейтинга.
В рейтинге используется 38 показателей, характеризующих экономические, экологические и социальные аспекты устойчивости управления лесами (см. приложение). Основным принципом расчета индивидуального рейтинга является расчет результирующей оценки региона на основе проведенного анализа, который базируется на оценке показателей из шести основных блоков. Под блоками понимается объединение однородной информации, определяющей тот или иной фактор (формальный и неформальный) в рамках анализа лесоуправления:
1. Организация лесоуправления и лесопользования.
2. Правоприменение в лесном секторе.
3. Обеспечение качества лесных ресурсов и жизнеспособности лесов.
4. Экономическая эффективность управления лесами.
5. Обеспечение экологической устойчивости управления лесами.
6. Участие общественности в управлении лесами.
Рейтинг проводится путем количественного и качественного анализа информации из открытых источников, а также из материалов анкетирования органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Рейтингование заключается в выставлении баллов по каждому показателю, входящему в анализируемый блок, с последующим их суммированием. Итоговая оценка – это сумма баллов по каждому рассматриваемому блоку. Рейтинг определяется количеством баллов, исходя из максимального количества, полученных в результате оценки блоков анализа. Индивидуальный рейтинг региона – многофакторная итоговая оценка слагаемых (показателей) лесоуправления. Для облегчения восприятия результат индивидуального рейтинга выражен в буквенной форме, соответственно шкала рейтинга также буквенная. Каждый уровень шкалы характеризует тот или иной уровень рейтинга и уровень показателей в блоке в рамках кластера. В пределах кластера каждому блоку показателей присвоен рейтинг от А1 до С, подразумевающий:
А1 – высокое качество управления
А2 – качество управления выше среднего
В1 – средний уровень качества управления
В2 – качество управления ниже среднего
С – низкий уровень качества управления
На основании изучения собранных материалов региону присваивается рейтинг – от A (качество государственного управления лесами выше среднего уровня, подразумевающий предпосылки для обеспечения устойчивого управления лесами в долгосрочных интересах общества, высокую инвестиционную привлекательность лесного сектора) до С (уровень управления ниже среднего).
Кластеризация регионов
Рейтингом учтены географические особенности регионов, результирующие критерии оценки, ключевые финансовые показатели, а такие промежуточные данные, как весовые коэффициенты, обеспечивают наиболее взвешенный подход в процессе определения значения рейтинга. Для получения сопоставимых результатов все субъекты Российской Федерации разделены на четыре группы (кластера). Для их кластеризации использовался один основной показатель – лесистость, а также дополнительный показатель – степень освоения лесных ресурсов.
Кластер I (малолесные). Включает субъекты с лесистостью < 20 %: Астраханская область, Белгородская область, Волгоградская область, Воронежская область, Курская область, Липецкая область, Оренбургская область, Орловская область, Ростовская область, Самарская область, Саратовская область, Тамбовская область, Тульская область, Ставропольский край, Республика Дагестан, Республика Калмыкия.
Кластер II (многолесные лесопромышленные). В этот кластер вошли лесопромышленные субъекты, где лесистость > 40 %: Амурская область, Архангельская область, Владимирская область, Вологодская область, Ивановская область, Иркутская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Ленинградская область, Нижегородская область, Новгородская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тверская область, Томская область, Тюменская область, Ярославская область, Забайкальский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Хабаровский край, Еврейская автономная область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Удмуртская Республика, Республика Хакасия.
Кластер III (среднелесные освоенные). Включает регионы, в которых лесистость варьирует в пределах 15–40 %. Для них характерна высокая плотность населения и высокая степень освоения лесных ресурсов: Брянская область, Калининградская область, Курганская область, Новосибирская область, Московская область, Омская область, Пензенская область, Псковская область, Рязанская область, Ульяновская область, Челябинская область, Алтайский край, Краснодарский край, Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Мордовия, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Татарстан, Чеченская Республика, Чувашская Республика.
Кластер IV (малоосвоенные). Включает нелесопромышленные субъекты с лесистостью 35–55 %, в которых в силу суровых природных условий и низкой экономической доступности наблюдается низкий объем заготовки древесины с 1 га покрытых лесом земель: Магаданская область, Мурманская область, Республика Саха (Якутия), Республика Тыва, Камчатская область, Ямало-Ненецкий автономный округ.
Система весов и оценок
На основании разработок экспертной группы, работавшей под эгидой WWF России, НРА создана система весов и оценок качества лесоуправления в регионах. Рейтинговая модель предлагает разностороннюю оценку показателей лесоуправления: организация лесоуправления и лесопользования; правоприменение в лесном секторе; обеспечение высокого качества лесных ресурсов и жизнеспособности лесов; экономическая эффективность управления лесами; обеспечение экологической устойчивости управления лесами; участие общественности в управлении лесами. Таким образом, анализу подвергнутся не только аспекты эффективности управления лесным хозяйством в традиционном понимании, но и такие важнейшие показатели, как степень обеспечения экологической и социальной функций лесов и устойчивость управления лесами в долгосрочной перспективе. Как уже отмечено выше, для присвоения рейтинга лесоуправления рассматриваются шесть основных блоков. Блоки имеют равнозначный вес в совокупной оценке (см. таблицу).
Значимость блоков анализа (групп показателей)
Название блока | Доля в совокупной оценке, % |
Организация лесоуправления и лесопользования | 17 |
Правоприменение в лесном секторе | 17 |
Качество лесных ресурсов и жизнеспособность лесов | 17 |
Экономическая эффективность управления лесами | 16 |
Экологическая устойчивость управления лесами | 17 |
Участие общественности в управлении лесами | 16 |
Весовая оценка блоков находится в идентичной градации. Это позволяет рассматривать различные показатели, входящие в рейтинг лесоуправления, в относительно равных долях, что требуется в первую очередь для разносторонней оценки субъекта. В рамках оценки многочисленных показателей данный метод является одним из наиболее эффективных, что обусловлено невысоким весом каждого показателя, причем с существенным снижением погрешности модели.
Итог по блоку включает в себя сумму баллов по всем входящим в него показателям с присвоенным коэффициентом веса для каждого показателя относительно совокупной оценки (в ней каждый показатель равнозначен). При этом стоит отметить, что не все показатели использовались для каждого кластера: например, показатель, характеризующий развитие института аренды лесов для рекреации, не используется в оценке субъектов мало - и среднелесных кластеров. В таких случаях его вес делится поровну между оставшимися показателями (см. приложение).
Результаты
Рейтинг качества государственного управления лесами проведен НРА в 2010 г. по данным за 2009 год. Он охватил 77 субъектов Российской Федерации[4] из 81 приглашенных к участию (все субъекты, кроме Москвы и Санкт-Петербурга). Его результаты позволяют сделать выводы об общем состоянии государственного управления в целом по каждому региону (рейтингом выделены три группы регионов – с высоким качеством управления, средним и ниже среднего), а также о состоянии управления по основным блокам (группам показателей), таким как организация лесоуправления и лесопользования, правоприменение в лесном секторе, обеспечение высокого качества лесных ресурсов, экономическая эффективность управления лесами, экологическая устойчивость управления и участие общественности в управлении лесами по каждому региону (по каждому региону по каждой группе показателей присвоен рейтинг с буквенным обозначением А, В и С, характеризующим высокое, среднее и ниже среднего качество управления лесами).
Краткие выводы
Рейтинг показал, что независимая оценка качества управления лесами на уровне субъектов Российской Федерации весьма актуальна как для самих субъектов, так и для федеральных органов власти. Значимость рейтинга для региональных властей, в первую очередь для органов управления лесами, характеризуется высокой степенью участия в рейтинге. Несмотря на неоднократные обращения в органы управления лесами и письменные запросы губернаторам, не получены данные только от Томской, Тульской областей, Камчатского края и …Московской области.
Участие в рейтинге показывает на открытость органов управления лесами, желание выявить сильные и слабые стороны управления лесами с помощью независимой оценки и ежегодно отслеживать динамику совершенствования управления лесами.
Неучастие в рейтинге, по всей видимости, означает нежелание ознакомить независимые организации с качеством управления лесами на региональном уровне, вызванное, скорее всего, невысокой достоверностью данных о состоянии лесов, низкой приоритетностью лесного сектора среди других сфер деятельности, некомпетентностью специалистов, недостаточным качеством управления лесами, серьезными конфликтами, связанными с использованием лесов.
Рейтинг выявил существенные недостатки в сфере информирования населения о состоянии лесного сектора, об участии общественности в управлении лесами. Например, выяснилось, что органы управления лесами в 7 % субъектов Российской Федерации не имеют официальных сайтов в Интернете. В их числе и Московская область.
Региональные нормативные акты приняты во всех регионах. Однако через Интернет можно ознакомиться с ними на официальных сайтах органов управления лесами менее чем в половине субъектов. Очень сложно требовать выполнения законов и постановлений, когда затруднительно даже ознакомиться с их текстом. Все регионы отчитались о разработке и утверждении лесных планов и лесохозяйственных регламентов. Однако в менее половины случаев население и другие заинтересованные стороны не могут ознакомиться с этими документами в Интернете, а на них в соответствии с Лесным кодексом должно быть основано все лесное хозяйство и использование лесов. Кроме того, не редкость, когда лесные планы регионов выглядят на сайтах не как официальный документ с подписями руководящих лиц и печатями, а как текстовые файлы, иногда с внесенной в них правкой. Это отражает поспешность составления таких важных документов. Единичны случаи размещения на сайтах картографических материалов, наиболее полезных общественности и другим заинтересованным сторонам для контроля, например, за легальностью лесопользования. Но в некоторых регионах они есть, и это очень позитивные результаты.
Кроме того, в единичных случаях выявлено наличие в субъектах эффективно действующих общественных лесных (экологических) советов при региональных органах управления лесами. При этом Общественный экологический совет Рослесхоза существует и устойчиво работает с 2005 года. На его заседаниях представители общественных организаций и руководство Рослесхоза регулярно обсуждают наиболее важные и острые проблемы, которые интересуют общественность. Безусловно, работа Совета не идеальна: к сожалению, некоторые решения не выполняются, информационный обмен нередко идет только в одну сторону. Тем не менее новый руководитель Рослесхоза в выступлении на заседании Совета 18 ноября 2010 года подтвердил линию на развитие сотрудничества с общественными организациями, поэтому необходимо подумать о распространении этого опыта на региональный уровень. Безусловно, это улучшит качество управления лесами в субъектах Российской Федерации.
Рейтинг свидетельствует о ненадежности статистической информации по многим показателям, как предоставляемой регионами, так и имеющейся в открытом доступе. Знакомство с информацией о состоянии лесов, уровне их охраны, работе с обращениями граждан вызвало при подсчете рейтинга множество вопросов, на которые специалистам и общественности еще предстоит получить ответы, в том числе и в ходе планируемых на начало 2011 года семинаров по обсуждению результатов рейтинга. В аналогичных по степени развития находящихся по соседству регионах, где природные условия приблизительно одинаковы, величины ряда лесохозяйственных показателей, например средняя площадь лесных пожаров (по данным за 2009 год), отличаются во много раз. Вполне вероятно, что это различие может быть частично связано с искаженной статистической отчетностью.
Проблемы, связанные с искаженной статистической отчетностью, ярко отражены и в таком разделе рейтинга, как количество обращений граждан, связанных с лесами, и количество ответов на них. Все регионы отчитались в том, что ответы даны ими на все обращения, но различия между регионами по количеству обращений впечатляют. Регион-«рекордсмен» по этому показателю сообщил о почти 35 тыс. письменных обращений граждан в органы управления лесами, на все из которых были даны ответы. Интересно, что количество обращений в остальных регионах очень редко достигает 2-3 тыс., а обычно составляет несколько десятков, редко – сотен. Причина столь низкой активности граждан заслуживает внимания. Также важно проследить за динамикой этого показателя, сравнив для европейской части России данные 2009 и 2010 годов, когда десятки миллионов жителей нашей страны осознали необходимость наличия эффективной системы борьбы с лесными и торфяными пожарами.
Представленные регионами сведения о численности сотрудников, осуществляющих государственных контроль, о количествах проведенных проверок, выявленных нарушений, судебных дел, суммах начисленного и взысканного ущерба, – это тема для отдельного анализа. В нынешнем виде эти данные с большой осторожностью могут быть использованы при составлении рейтинга. Есть повод тщательно проанализировать качество такой статистики, отражающей уровень правоприменения в секторе, и соотнести ее с реальным положением дел в регионе. Остается открытым и вопрос, каким образом учитывать в рейтинге степень развития коррупции в лесном секторе регионов, в том числе коррупционных скандалов, которые непременно отражаются в средствах массовой информации. В связи с тем, что в мировой лесной торговле начали широко использоваться международные индексы оценки коррупции, вероятно, следует изучить возможность их применения и по отношению к регионам России.
Если система учета данных о состоянии лесов и лесохозяйственных показателях, а также в определенной степени о мерах по охране природы (наличие списков редких и исчезающих видов, программ их инвентаризации, региональных ООПТ, сведений об их руководстве и даже финансировании) в регионах относительно отлажена, то сведения о состоянии лесопромышленного комплекса можно характеризовать, к сожалению, как обрывочные. Например, большинство регионов не располагает информацией о том, какая доля заготавливаемой на их территории древесины перерабатывается в самом регионе, а какая вывозится за его пределы. Очень неполные данные были предоставлены по такому важному показателю, как размеры инвестиций в лесной сектор.
Несмотря на то, что на высоком руководящем уровне регулярно говорится о необходимости развития и поддержки малого бизнеса, только в единичных случаях сообщены сведения о наличии конкретных региональных программ поддержки малого бизнеса в лесной сфере. Малый бизнес может и должен стать одним из важных легальных источников доходов жителей лесных поселков.
Регионы сообщают весьма приблизительные данные о площади лесов, сертифицированных по одной из ведущих мировых систем – системе Лесного попечительского совета (FSC). А ведь эти показателем можно гордиться! Он свидетельствует о том, что высокий уровень управления лесами, причем и в социальном, и экологическом аспекте, подтвержден на международном уровне. Оказалось, что о сертификации во многих регионах имеют довольно смутное представление, поэтому при составлении рейтинга пришлось использовать открытые данные Представительства FSC для России и СНГ.
Трудности
Рейтинг открыт для критики и совершенствования. Безусловно, несмотря на предпринятые усилия, учтены не все возможные показатели. Отдельные показатели рейтинга могут, наоборот, быть избыточными и (или) не в полной мере характеризовать уровень управления лесами. Как отмечалось выше, вызывает сомнение статистическая информация о ряде показателей. Кроме того, не все показатели могут быть однозначно интерпретированы.
На этапе разработки методики эксперты, представляющие разные заинтересованные стороны (например, бизнес, органы управления лесами и природоохранные организации), пришли к консенсусу по интерпретации ряда показателей (наибольшее осуждение вызвали вопросы, связанные с рубками ухода и статусом лесничеств в разных регионах), поэтому некоторые показатели, которые первоначально планировалось использовать в рейтинге, были исключены.
Не удалось провести запланированное на 2009 год пилотное исследование для отработки методики: из семи пилотных регионов только один (Иркутская область) предоставил данные, поэтому некоторые аспекты методики остались непроработанными к моменту проведения рейтинга.
К сожалению, по отдельным важным группам критериев, таким как критерии социальной и экологической устойчивости, не выявлен достаточно большой набор показателей, по которым бы в открытых источниках имелась достаточная и сопоставимая информация. Таким образом, выбор показателей был ограничен прежде всего возможностью получения достоверной, полной и сопоставимой информации. При сборе данных НРА столкнулось с серьезными сложностями, связанными с полнотой и надежностью предоставляемой или имеющейся в открытых источниках статистической информацией, необходимой для определения отдельных показателей: данные по таким показателям, как уровень травматизма работников лесного сектора, развитие малого бизнеса по использованию лесных ресурсов и ряду других, либо совсем недоступны, либо сомнительны, поэтому социальная устойчивость управления лесами была оценена в основном через степень вовлечения населения в управление лесами.
При анализе установлено низкое качество информации, предоставленной многими регионами: у некоторых показателей была нарушена размерность (например, смешаны га и тыс. га), некоторые данные отсутствовали, причем дополнительные запросы, сделанные НРА в регионы по каждому такому случаю, не всегда способствовали прояснению ситуации. НРА и WWF оценили достоверность полученных от регионов сведений: данные, вызывающие сомнение, проверены по альтернативным открытым источникам либо исключены из расчета, при этом вес исключенного показателя перераспределен между другими показателями в группе.
Сейчас рейтингом учитываются только три показателя, которые характеризуют эффективность борьбы с лесными пожарами и их предотвращения: представляемые результаты подсчитаны на основе данных за очень спокойный в пожарном отношении 2009 год, кроме того, и сама методика разрабатывалась в 2009 году. Это повлияло на то, что рейтинг, по всей видимости, не в полной мере отразил готовность регионов к пожароопасному сезону 2010 года.
Планируемые в начале следующего года семинары по обсуждению результатов рейтинга с участием всех заинтересованных сторон помогут всесторонне рассмотреть и доработать методику рейтинга.
Дальнейшие действия
По всей вероятности, вопросы обеспечения высокого уровня лесоуправления, устойчивости лесопользования и комплексного развития лесопромышленного комплекса преследуют долгосрочные интересы населения, что неразрывно связано с обеспечением экономической, экологической, и социальной устойчивости, и в современных условиях должны не относиться к ведению отдельных региональных ведомств, а быть в центре внимания руководителей регионов. В дальнейшем при рейтинговании необходимо предусмотреть шаги, направленные на более активное участие в этой работе руководителей субъектов Российской Федерации. Сведения, полученные в ходе подготовки и при обсуждении результатов рейтинга, несомненно, послужат мощной основой для дальнейших дискуссий не только о состоянии и будущем российских лесов и охраны природы, но и о важнейших вопросах устойчивого регионального развития. Эта работа будет способствовать также повышению уровня информационной открытости, улучшению качества предоставляемых регионами данных о состоянии лесов нашей страны и качества ведения лесного хозяйства.
Как и предусматривалось, рейтинг качества государственного управления лесами – это многостадийный процесс. Примером многостадийности служат международные процессы по лесам, такие как Монреальский и Панъевропейский[5], в которых Россия принимает участие. Так, работа над уточнением и совершенствованием набора критериев и индикаторов устойчивого управления лесами умеренной и бореальной зон ведется с 1994 года К настоящему времени подготовлена вторая редакция набора критериев и индикаторов.
Неотъемлемой частью данного проекта является широкое обсуждение результатов рейтинга на семинарах регионального и федерального уровней, которые будут организованы в начале 2011 год под эгидой WWF России с целью рассмотрения проблемных вопросов о совершенствовании управления лесами и самой методики рейтинга. В семинарах смогут принять участие представители органов управления лесами, лесного бизнеса, общественных и научных организаций, СМИ. После доработки методики по результатам обсуждений в середине 2011 года будет проведен второй рейтинг качества управления лесами в субъектах Российской Федерации. Это позволит не только оценить качество лесоуправления по данным за 2010 год, но и начать прослеживать динамику показателей и сделать выводы о совершенствовании управления лесами в регионах как в целом, так и по отдельным группам показателей.
WWF России готов безвозмездно передать методику расчета рейтинга заинтересованным сторонам и участвовать в работе по ее дальнейшему использованию. Мы надеемся, что рейтинг качества управления лесами в субъектах Российской Федерации, проводимый WWF России и НРА, будет содействовать совершенствованию экономически, экологически и социально устойчивому управлению лесами как на региональном, так и на федеральном уровне.
По всем вопросам и предложениям, связанным с рейтингом управления лесами, необходимо обращаться в НРА.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Использование показателей оценки состояния государственного управления лесами по кластерам регионов[6]
Организация лесоуправления и лесопользованияПоказатель | Кластеры регионов | |||
Малолесные | Среднелесные | Многолесные освоенные | Малоосвоенные | |
1.1. Списочная численность работников лесничеств и лесопарков в соотношении c лесопокрытой площадью региона, чел/тыс. га | Да | Да | Да | Да |
1.2. Соотношение размера среднемесячной оплаты труда работников в лесничествах (лесопарках) и размера среднемесячной оплаты труда в организациях и учреждениях бюджетной сферы в регионе | Да | Да | Да | Да |
1.3. Доля площади земель лесного фонда, переданных в аренду для заготовки древесины, в общей площади эксплуатационных лесов, % | Нет | Да | Да | Да |
1.4. Доля площади земель лесного фонда, переданных в аренду для осуществления рекреационной деятельности, в общей площади земель лесного фонда, % | Нет | Нет | Да | Да |
1.5. Доля площади земель лесного фонда, переданных в аренду для осуществления всех иных видов лесопользования (заготовки пищевых ресурсов, ведения охотничьего хозяйства и проч.), в общей площади земель лесного фонда, % | Да | Да | Да | Да |
1.6. Доля площади земель лесного фонда, на которые имеются лесоустроительные материалы не старше 10 лет, к общей площади земель лесного фонда, % | Да | Да | Да | Да |
Показатель | Кластеры регионов | |||
Малолесные | Среднелесные | Многолесные освоенные | Малоосвоенные | |
2.1. Количество проверок, организованных органами власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия в области лесных отношений в расчете на одного человека, осуществляющего государственный лесной контроль и надзор, шт/чел. | Да | Да | Да | Да |
2.2. Доля возбужденных судебных дел, связанных с нарушениями лесного законодательства, в общем количестве зафиксированных случаев нарушений лесного законодательства, % | Да | Да | Да | Да |
2.3. Доля взысканного ущерба в общей сумме ущерба, % | Да | Да | Да | Да |
2.4. Наличие региональных инициатив по предотвращению незаконных рубок и нелегального оборота древесины | Да | Да | Да | Да |
2.5. Численность должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, в соотношении с лесопокрытой площадью, чел/га | Да | Да | Да | Да |
Показатель | Кластеры регионов | |||
Малолесные | Среднелесные | Многолесные освоенные | Малоосвоенные | |
3.1. Отношение площади лесов на землях лесного фонда, погибших за год по различным причинам, к лесопокрытой площади, % | Да | Да | Да | Да |
3.2. Отношение площади лесов, погибших за год от лесных пожаров, к лесопокрытой площади, % | Да | Да | Да | Да |
3.3. Средняя площадь одного пожара, тыс. га | Да | Да | Да | Да |
3.4. Отношение площади земель лесного фонда, пройденных лесными пожарами, к лесопокрытой площади, % | Да | Да | Да | Да |
3.5. Количество пожаров в соотношении с лесопокрытой площадью, шт./ тыс. га | Да | Да | Да | Да |
3.6.1. Отношение площади естественного лесовосстановления к площади сплошных рубок, % | Нет | Да | Да | Нет |
3.6.2. Отношение площади искусственного лесовосстановления к площади сплошных рубок, % | Нет | Да | Да | Нет |
3.7.1. Отношение площади естественного лесовосстановления к площади лесов, погибших по различным причинам, % | Нет | Да | Да | Нет |
3.7.2. Отношение площади искусственного лесовосстановления к площади лесов, погибших по различным причинам, % | Нет | Да | Да | Нет |
3.8. Отношение площади рубок ухода в молодняках к общей площади выборочных рубок, % | Да | Да | Да | Да |
Показатель | Кластеры регионов | |||
Малолесные | Среднелесные | Многолесные освоенные | Малоосвоенные | |
4.1. Коэффициент превышения установленных ставок платы за ед. объема древесины над минимальной ставкой платы за ед. объема древесины | Нет | Да | Да | Нет |
4.2. Соотношение лесного дохода (платы за использование лесов) и затрат на ведение лесного хозяйства (за исключением резервных лесов), % | Нет | Да | Да | Нет |
4.3. Соотношение объема субвенций из федерального бюджета и финансирования из регионального бюджета, % | Да | Да | Да | Да |
4.4. Освоение расчетной лесосеки (допустимый ежегодный отпуск леса), % (соотношение объема заготовленной древесины и расчетной лесосеки) | Нет | Да | Да | Нет |
4.5. Развитие автотранспортной инфраструктуры, км лесных дорог на 1 га земель лесного фонда | Нет | Нет | Да | Да |
Показатель | Кластеры регионов | |||
Малолесные | Среднелесные | Многолесные освоенные | Малоосвоенные | |
5.1. Доля площади лесных земель в границах федеральных ООПТ в площади земель лесного фонда региона, % | Да | Да | Да | Да |
5.2. Доля лесных земель в границах региональных ООПТ в площади земель лесного фонда региона, % | Да | Да | Да | Да |
5.3. Объем финансирования региональных ООПТ в соотношении с площадью лесных земель в границах региональных ООПТ, руб/га | Да | Да | Да | Да |
5.4. Наличие администраций (дирекций) ООПТ | Да | Да | Да | Да |
5.5. Доля лесов, сертифицированных по международно признанным системам, в площади земель лесного фонда, % | Нет | Да | Да | Нет |
5.6. Наличие официально утвержденных списков редких и исчезающих видов животных и растений или региональных красных книг и программ инвентаризации редких видов | Да | Да | Да | Да |
5.7. Доля ОЗУ в площади земель лесного фонда региона, % | Да | Да | Да | Да |
5.8. Доля лесных земель, переведенных в иные категории земель, в площади земель лесного фонда, % | Да | Да | Нет | Нет |
Показатель | Кластеры регионов | |||
Малолесные | Среднелесные | Многолесные освоенные | Малоосвоенные | |
6.1. Информационная открытость системы лесоуправления: а) наличие у регионального органа управления лесами сайта или страницы в Интернете; б) наличие в открытом доступе (на сайте или странице в Интернете) региональных законов в сфере охраны, использования и воспроизводства лесов; в) наличие в открытом доступе (на сайте или странице в Интернете) лесных планов, лесохозяйственных регламентов лесничеств, отчетов о деятельности лесопромышленного комплекса по годам | Да | Да | Да | Да |
6.2. Участие общественности в управлении лесами: а) наличие на сайте органов управления лесами механизма для работы с обращениями граждан; б) наличие в регионе общественных советов для обсуждения вопросов лесоуправления и лесопользования | Да | Да | Да | Да |
6.2. Наличие упомянутых неправительственными общественными организациями, СМИ, профсоюзами конфликтных ситуаций в лесном секторе, связанных с обеспечением населения доступа к древесине, недревесным, пищевым и рекреационным лесным ресурсам и деятельностью малого частного бизнеса, трудовыми конфликтами | Да | Да | Да | Да |
6.3. Наличие упомянутых неправительственными общественными организациями, СМИ конфликтных ситуаций в лесном секторе, связанных с реализацией прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на традиционное пользование лесными ресурсами (для регионов с местами их традиционного проживания) | Нет | Нет | Да | Да |
[1] http://assets. panda. org/downloads/Report_Jan2000.doc
[2] http://www. *****/data/publ_period/forest_mag11/10.pdf
[3] На момент разработки методики Минсельхоз России осуществлял функции по определению государственной политики в сфере лесоуправления и лесопользования.
[4] Данные по Ненецкому автономному округу объединены с данными по Архангельской области.
[5] В 1993 году в Хельсинки состоялась Конференция на уровне министров по защите лесов в Европе (MCPFE), положившая начало так называемому Хельсинскому (Панъевропейскому) процессу по лесам. Подробнее об этом процессе можно узнать на сайте секретариата конференции http://www. foresteurope. org/rus/
[6] Примечание ко всем блокам приложения: «Да» – показатель используется; «Нет» – показатель не используется.
