Государственная корпорация
«Агентство по страхованию вкладов»
Пояснительная записка
к заседанию Экспертно-аналитического совета
О СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ
АГЕНТСТВА ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ
НА СРЕДНЕСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ
14 декабря 2009 года
Введение
Во время экономического кризиса в мире значительно повысился общественный интерес к функционированию систем страхования депозитов как важному элементу финансовой стабильности. Это характерно и для России. Так, информированность Россиян о системе страхования возросла с 30% летом 2008 г. до 80% в начале 2009 г.
Функционирование системы страхования вкладов (далее – ССВ), механизмов финансового оздоровления и ликвидации банков будет играть очень важную роль и в период послекризисного восстановления экономики.
Президент Российской Федерации поставил вопрос о повышении эффективности деятельности государственных корпораций, обеспечении их прозрачности и всестороннего контроля со стороны государства.
В формирующихся новых условиях перед Агентством стоит задача четко определить свои стратегические цели и приоритеты развития, чтобы обеспечить надлежащее выполнение возложенных на него государством функций и полномочий.
Стремясь добиться максимальной эффективности своей деятельности, Агентство подготовило проект среднесрочной стратегии, в которой сформулированы ключевые цели и задачи развития российской системы страхования вкладов, механизмов финансового оздоровления и ликвидации банков на период до 2014 года, подходы и практические меры, которые, по мнению Агентства, позволят обеспечить достижение поставленных целей. При этом Агентство стремится к тому, чтобы стратегия его деятельности максимально соответствовала интересам вкладчиков как основных бенефициаров системы страхования вкладов, иных кредиторов банков, строилась в соответствии с политикой государства и учитывала мнения банковского и экспертного сообщества.
Краткий обзор
Подготовленный проект стратегии развития государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» на период до 2014 года основывается на нормах законодательства, регламентирующих деятельность Агентства по выполнению возложенных на него государством функций и полномочий, решениях Президента и Правительства Российской Федерации, Банка России, положениях «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2010 год и период 2011 и 2012 годов», собственных прогнозных оценках Агентства, а также на передовом зарубежном опыте страхования депозитов, в частности, сформулированном в «Основополагающих принципах для эффективных систем страхования депозитов», утвержденных Базельским комитетом по банковскому надзору и Международной ассоциацией страховщиков депозитов в июне 2009 г.
В настоящее время проект документа дорабатывается с учетом замечаний и предложений, высказанных членами Совета директоров Агентства в ходе его предварительного рассмотрения. Предполагается, что по итогам обсуждения на Экспертно-аналитическом совете в проект стратегии будут также внесены конструктивные изменения и дополнения. В последующем документ будет доработан с привлечением внешних консультантов и вынесен на утверждение Совета директоров Агентства.
Структурно проект стратегии состоит из пяти разделов, а именно:
- миссия, и принципы работы Агентства;
- факторы, влияющие на деятельность Агентства;
- стратегические цели и задачи Агентства на среднесрочную перспективу;
- обеспечение эффективной деятельности Агентства;
- реализация Стратегии.
1. Миссия и принципы работы Агентства
В качестве миссии (главного предназначения) Агентства определено, что она заключается в том, чтобы дать людям уверенность в сохранности их сбережений в российских банках, в надежной защите их прав при санации или ликвидации банков.
Агентство реализует возложенную на него государством миссию посредством выполнения трех взаимосвязанных функций:
- страхование банковских вкладов;
- осуществление мер по предупреждению банкротства банков;
- управление ликвидационными процедурами в несостоятельных кредитных организациях.
Выполняя эти функции, Агентство способствует повышению доверия общества к банковской системе, укреплению финансовой и социальной стабильности в стране.
Ключевые принципы, которыми руководствуется Агентство в своей деятельности – социальная направленность, прозрачность и финансовая ответственность.
Основные цели и задачи, определяющие стратегию деятельности Агентства, обусловлены его миссией и базируются на указанных ключевых принципах.
2. Факторы, влияющие на деятельность Агентства,
и основные допущения, принятые при формулировании стратегии
При разработке проекта стратегии Агентство проанализировало внешние факторы, которые могут влиять на степень достижения сформулированных целей и задач в плановом периоде. Эти факторы, в частности, оценивались на основании документов Правительства и Банка России, экспертных оценок исследовательских и аналитических организаций, отдельных экспертов, а также расчетов и прогнозов самого Агентства.
Среди основных плановых допущений можно выделить следующие:
- состояние российской экономики и банковской системы будет достаточно стабильным и постепенно, хотя и медленно, улучшаться (при этом последствия кризиса будут рассасываться не менее одного – двух лет);
- банковская система в целом справится с имеющимися проблемами, но достаточность капитала (без дополнительных усилий владельцев банков и государства) в течение одного-двух лет будет находиться на уровне, близком к минимально допустимому, что может затруднить активное участие банков в кредитовании предприятий и повлиять на темпы послекризисного восстановления экономики;
- состояние рынка банковских вкладов будет подвержено влиянию таких факторов, как доходы населения, инфляция и процентные ставки в банках, уровень потребительского кредитования и динамика обменного курса рубля, уровень доверия населения к банкам. Ожидается, что в предстоящие 3-4 года в условиях стабилизации и последующего роста экономики, а также в результате более высокой склонности к сбережениям объем вкладов в российских банках будет ежегодно увеличиваться: на 1,3 трлн руб. в 2010 г. с тенденцией к увеличению абсолютных объемов прироста вкладов до 1,9 трлн руб. В то же время относительные темпы прироста вкладов в российских банках по мере укрепления экономического роста и замедления инфляции будут постепенно снижаться примерно до 14–16% к 2014 году. При этом в годах темпы прироста вкладов физических лиц будут находиться в диапазоне от 16 до 22%.
- увеличение размера страхового возмещения будет осуществляться только при наличии для этого социально-экономической необходимости и финансовых возможностей системы страхования вкладов;
- сохранится тенденция постепенного сокращения числа действующих кредитных организаций (в среднем на 20–60 в год), в том числе за счет процессов консолидации в банковском секторе. При этом на структуру банковской системы будут оказывать влияние повышающиеся требования к минимальному размеру собственных средств (капитала) банков;
- массовых банкротств банков – участников ССВ не будет, в то же время возможны единичные банкротства, в том числе средних и крупных банков. Среднее число страховых случаев будет составлять ежегодно от 20 до 50 с тенденцией к уменьшению к концу планового периода;
- поступление банков на санацию может носить единичный характер, а применяемые механизмы санации будут ограничены передачей части активов и обязательств в финансово устойчивые банки.
3. Стратегические цели и задачи Агентства
на среднесрочную перспективу (до 2014 года)
Стратегические цели и задачи Агентства, связанные с выполнением его трех основных функций, сформулированы следующим образом.
Стратегическая цель 1. Эффективная защита вкладчиков от потери застрахованных сбережений.
Достижение этой цели предполагается обеспечить решением следующих задач:
1.1. Предоставление вкладчикам банков максимально быстрого доступа к их застрахованным средствам и банковским услугам при наступлении страхового случая;
1.2. Поддержание такого размера страхового возмещения, который защищает интересы массового вкладчика, соответствует социальным и экономическим условиям в стране, а также финансовым возможностям ССВ;
1.3. Обеспечение финансовой устойчивости ССВ, оперативное реагирование на риски, представляющие угрозу для фонда обязательного страхования вкладов.
Стратегическая цель 2. Осуществление действенных мер по предупреждению банкротства банков с максимальным использованием возможностей частных инвесторов.
Достижение этой цели предполагается обеспечить решением следующих задач:
2.1. Своевременная и быстрая санация банков;
2.2. Максимальное использование организационных и финансовых возможностей частных инвесторов при санации банков;
2.3. Обеспечение максимально возможного возврата средств Агентства, использованных для санации банков.
Стратегическая цель 3. Максимально возможное и справедливое удовлетворение требований кредиторов при минимизации установленных законом сроков проведения процедур конкурсного производства (ликвидации).
Достижение этой цели предполагается обеспечить решением следующих задач:
3.1. Увеличение конкурсной массы за счет эффективной работы с активами банков, в том числе за счет возврата незаконно полученных и (или) удерживаемых активов;
3.2. Создание справедливых и комфортных условий всем кредиторам в процессе конкурсного производства (ликвидации) банков;
3.3. Оперативное выявление обстоятельств банкротства кредитных организаций и реализация мер по привлечению лиц, виновных в доведении их до банкротства, к гражданско-правовой и уголовной ответственности.
Детальное описание практических мер, которые предполагается осуществить по каждой из вышеуказанных задач, содержится в разделе «Реализация стратегии».
4. Обеспечение эффективной деятельности Агентства
В отдельный раздел документа выделены задачи, связанные с управленческим и технологическим совершенствованием Агентства, повышением его прозрачности и производительности труда работников, необходимыми для успешного достижения стратегических целей.
Эти задачи определены следующим образом:
4.1. Внедрение в Агентстве современных моделей управления;
4.2. Технологическая модернизация Агентства, всестороннее применение передовых технологий и инноваций;
4.3. Поддержание высокой информированности населения о системе страхования вкладов, предоставление значимой информации о процедурах ликвидации и санации банков;
4.4. Постоянное повышение квалификации и производительности труда персонала.
5. Реализация стратегии
Предполагается, что реализация стратегии будет осуществляться Агентством путем разработки и выполнения детализированных полугодовых планов, определяющих конкретные мероприятия.
В заключительном пятом разделе документа представлены основные мероприятия по реализации целей и задач Стратегии.
В целях эффективной защиты вкладчиков от потери застрахованных сбережений (стратегическая цель 1) документ предусматривает осуществление комплекса мероприятий, направленных на сокращение сроков, в течение которых вкладчики получают доступ к своим застрахованным сбережениям, совершенствование технологии обработки требований вкладчиков и выплаты страхового возмещения. Агентство будет осуществлять мониторинг достаточности уровня страховой защиты и стремиться обеспечить свою постоянную организационную, технологическую и финансовую готовность к быстрой и четкой выплате страхового возмещения, размер которого должен соответствовать социальным и экономическим условиям в стране, а также финансовым возможностям ССВ.
В качестве перспектив развития ССВ Агентство видит расширение круга субъектов страховой защиты за счет индивидуальных предпринимателей (этот вопрос поставлен в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2010 год и период 2011 и 2012 годов) и в последующем некоммерческих организаций, предприятий малого и среднего бизнеса и пр. Перспективными направлениями развития являются также внедрение в практику механизма перевода вкладов из банка, в котором наступил страховой случай, в другую, финансово устойчивую, кредитную организацию, а также введение системы дифференцированных взносов, устанавливающей зависимость размера взносов каждого конкретного банка от уровня риска, который банк накладывает на систему страхования вкладов (дифференцированные по степени риска страховые взносы представлены в одном из Основополагающих принципов для эффективных систем страхования депозитов, № 11). Агентство считает важным, чтобы система взносов действовала контрциклически, то есть в периоды стабильной экономической ситуации взносы были выше и накапливались на случай возникновения кризисных ситуаций, а в условиях ухудшения состояния банковской системы, когда она нуждается в ликвидности, ставки взносов можно было снижать, как это было сделано в октябре 2008 года. При этом Агентство намерено обеспечивать последовательное снижение общего уровня финансовой нагрузки на банки за счет уменьшения ставок страховых взносов по мере накопления в фонде обязательного страхования вкладов достаточных ресурсов, обеспечивающих долгосрочную финансовую устойчивость системы страхования вкладов, что, по мнению Агентства, можно будет сделать в 2012 – 2013 годах. Для оценки уровня достаточности фонда обязательного страхования вкладов Агентство будет продолжать использовать и постоянно совершенствовать методологию анализа оценки рисков, основанную на применении современных математических моделей.
Как показывает международная практика, сроки выплаты страхового возмещения вкладчикам могут быть меньше, если страховщик депозитов заблаговременно узнает о предстоящем наступлении страхового случая. Один из Основополагающих принципов для эффективных систем страхования депозитов (Принцип 17) устанавливает, что «страховщик депозитов должен быть заблаговременно – за достаточный срок уведомлен или проинформирован о ситуациях, когда может потребоваться организовывать выплату возмещения, и получить доступ к информационной базе по вкладчикам». Целесообразно обеспечить более ранее вовлечение Агентства в работу с проблемными банками, с тем чтобы оно имело возможность лучше подготовиться к осуществлению страховых выплат (и, возможно, к санации либо ликвидации банков).
В целях осуществления действенных мер по предупреждению банкротства банков с максимальным использованием возможностей частных инвесторов (стратегическая цель 2) предполагается использование современных подходов, в том числе хорошо зарекомендовавших себя в других странах, к подготовке и проведению обследования проблемных банков, оценке и управлению их активами и обязательствами, подбору инвесторов и контролю за выполнением планов санации, привлечению к ответственности лиц, чьи действия (бездействие) поставили банк в положение, когда без проведения санации он не в состоянии продолжать свою деятельность. Особое внимание в плановом периоде будет уделено обеспечению максимально возможного возврата средств, направленных на осуществление процедур финансового оздоровления банков.
Для максимально возможного и справедливого удовлетворения требований кредиторов при минимизации сроков проведения процедур конкурсного производства (ликвидации) (стратегическая цель 3) планируется осуществить меры, направленные на получение максимальной выручки от продажи активов несостоятельных банков, в том числе за счет расширения круга потенциальных приобретателей активов несостоятельных банков, внедрения механизма передачи имущества и обязательств ликвидируемых банков, на совершенствование законодательства и практики оспаривания неправомерных сделок и действий должностных лиц, привлечения к имущественной ответственности лиц, виновных в нанесении ущерба интересам банков и их кредиторов.
Важным вопросом является обеспечение юридической защищенности Агентства и его работников (так же как и работников Банка России) при выполнении ими процедур санации и ликвидации банков. Основополагающие принципы для эффективных систем страхования депозитов, утвержденные Базельским комитетом по банковскому надзору и Международной ассоциацией страховщиков депозитов (Принцип 13), устанавливают, что «страховщик депозитов и лица, работающие на него, должны иметь защиту от судебного преследования за решения и действия, принятые ими в ходе добросовестного выполнения возложенных на них функций и полномочий». Российская система страхования вкладов пока не соответствует указанному рекомендованному принципу. Это затрудняет принятие своевременных и решительных мер в рамках санации и ликвидации банков, в частности, по расследованию сомнительных сделок и преследованию лиц, виновных в доведении кредитных организаций до банкротства или предбанкротного состояния.
Наконец, для успешного достижения стратегических целей необходимы совершенствование управленческой и информационной работы, технологическая модернизация и повышение производительности труда в Агентстве.
Важнейшей задачей является внедрение в Агентстве современных моделей управления, обеспечивающих эффективное осуществление его функций и полномочий. Проект документа предполагает значительное усиление роли Совета директоров в определении приоритетов деятельности Агентства и в осуществлении контроля за достижением поставленных стратегических целей. Будут усовершенствованы системы финансового планирования и внутреннего контроля, отбора и мониторинга деятельности внешних подрядных организаций. Планируется разработать и внедрить Кодекс корпоративного поведения, которым, в частности, будут установлены процедуры предотвращения конфликта интересов, определены этические нормы поведения работников Агентства.
Проект стратегии предусматривает комплекс мер по совершенствованию кадровой политики Агентства, включая создание современной системы управления персоналом (подбора, расстановки, ротации, оценки результатов, повышения квалификации, морального и материального стимулирования и пр.). Предполагается осуществлять регулярный анализ эффективности системы оплаты труда работников, с тем чтобы обеспечить ее соответствие меняющимся условиям, увязку оплаты с показателями достижения поставленных целей, снижения издержек и повышения производительности труда, с результатами внедрения передовых технологий и инноваций в Агентстве.
Информационно-просветительская деятельность Агентства является важной задачей, от решения которой во многом зависит стабильность банковской системы, уровень доверия к ней населения и общества в целом. Агентство намерено сконцентрировать свои усилия на постоянном повышении информированности населения о системе страхования вкладов, ее возможностях и принципах действия. Информационную политику предполагается выстраивать на основании всестороннего изучения целевых аудиторий, с использованием передовых методов и различных каналов информационного воздействия – через СМИ, банки-участники, учебные заведения, семинары и конференции, другие публичные мероприятия.
Информирование общества о процедурах санации и ликвидации банков во многом определяет их результативность. Стратегия информационной деятельности Агентства в этой области предусматривает реализацию масштабных программ в области отношений с вкладчиками, иными кредиторами банков, потенциальными инвесторами и приобретателями имущества и обязательств кредитных организаций.
Существенное влияние на способность Агентства эффективно осуществлять свои функции и полномочия оказывает уровень технической и технологической оснащенности Агентства. Проект стратегии предусматривает проведение комплекса мероприятий по технологической модернизации Агентства, внедрению передовых технологий и инноваций в его деятельность.
Заключение
Подготовленный проект среднесрочной стратегии деятельности Агентства имеет целью сформировать единую картину перспектив развития российской системы страхования вкладов на предстоящие годы. Естественно, не всё можно точно спрогнозировать, особенно сегодня, когда мировая и российская экономики только начинают выходить из кризиса.
Стратегия – это развивающийся документ, который должен и будет корректироваться по мере его обсуждения и уточнения прогнозных параметров. Для Агентства очень важно, чтобы все заинтересованные стороны высказали свое мнение о том, как им видится развитие системы страхования вкладов, механизмов финансового оздоровления и ликвидации банков в России в период до 2014 года.
