Государственное регулирование инновационной деятельности (стр. 3 )

П. Источники правового регулирования инвестиционной деятельности. Как любые источники правового регулирования, рассматриваемые источники традиционно подразделяются на нормативные правовые акты и правовые обычаи, хотя и не сводятся к ним.

Представляется, что объективно существует несколько источников правового регулирования инвестиций (включая иностранные): Конституция РФ; международные нормы, принципы, договоры и конвенции; федеральные законы и иные подзаконные правовые акты; региональные инвестиционные законы и иные правовые акты; обычаи делового оборота. В литературе отдельно выделяют инвестиционные договоры. Однако мы не разделяем это мнение и не рассматриваем инвестиционные договоры в качестве источника правового регулирования инвестиций. Основополагающими актами в сфере правового регулирования инвестиций являются Закон об инвестиционной деятельности, Закон об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, Закон об иностранных инвестициях. Указанные отношения регулируются также Законом о банках и банковской деятельности, федеральными законами от 01.01.01 г. «О финансовой аренде (лизинге)» (в ред. от 01.01.01 г. ), от 01.01.01 г. «О соглашениях о разделе продукции» (в ред. от 01.01.01 г. ), от 01.01.01 г. «Об инвестиционных фондах» (в ред. от 01.01.01 г. ). Отдельные вопросы, связанные с инвестированием, регулируются Законом о рынке ценных бумаг, Законом о АО и др.

Наряду с федеральными законами рассматриваемые отношения регулируются подзаконными правовыми актами (указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, ведомственными актами).

Субъекты Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие инвестиции, по вопросам, относящимся к их ведению, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами. Особое место в системе источников правового регулирования инвестиций (прежде всего иностранных) занимают международные нормы, принципы, договоры и конвенции. Среди них — Конвенция об учреждении многостороннего агентства по гарантиям инвестиций (Сеул, 11 октября 1985 г.), Соглашение по связанным с торговлей инвестиционным мерам (Марракеш, 15 апреля 1994 г.), Соглашение о сотрудничестве государств — членов Евразийского экономического сообщества на рынке ценных бумаг (Астана, 18 июня 2004 г.), Договор между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о поощрении и взаимной защите капиталовложений (Вашингтон, 17 июня 1992 г.).

III. Субъекты инвестиционной деятельности. Начнем с того, что следует обратить внимание на соотношение понятий «субъект инвестиционной деятельности», «субъект предпринимательской деятельности», «субъект хозяйственной деятельности». Данные понятия пересекаются, но их нельзя рассматривать как род и вид.

В любом случае не каждый субъект инвестиционной деятельности является субъектом предпринимательства. Равным образом едва ли можно считать физическое лицо, участвующее в инвестиционном процессе, хозяйствующеим субъектом (разве что в самом широком смысле).

Термин «субъекты инвестиционной деятельности» используется в двух федеральных законах: Законе об инвестиционной деятельности и Законе об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений. В Законе об иностранных инвестициях это понятие не употребляется, однако сказанное не означает, что ему нет места в законодательстве об иностранных инвестициях. Ведь понятно, что наряду с иностранными инвесторами существуют заказчики, исполнители работ, пользователи объектов инвестиционной деятельности и т. д.

В соответствии со ст. 4 Закона об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, субъектами инвестиционной деятельности являются инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица. Как видим, перечень субъектов инвестиционной деятельности является открытым.

Закон об инвестиционной деятельности (п. 1 ст. 2) относит к числу субъектов инвестиционной деятельности поставщиков, юридические лица (банковские, страховые и посреднические организации, инвестиционные биржи) и других участников инвестиционного процесса.

Теперь более подробно остановимся на характеристике отдельных субъектов инвестиционной деятельности. В этом ряду инвестор — наиболее яркая и колоритная фигура, определяющая, по сути, содержание инвестиционного процесса и инвестиционных правоотношений в целом.

Инвесторы — субъекты инвестиционной деятельности, осуществляющие вложение собственных, заемных или привлеченных средств в форме инвестиций и обеспечивающие их целевое использование (п. 3 ст. 2 Закона об инвестиционной деятельности). Далее отмечается, что в качестве инвесторов могут выступать: органы, уполномоченные управлять государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами; граждане, предприятия, предпринимательские объединения и другие юридические лица; иностранные физические и юридические лица, государства и международные организации. Нельзя не заметить, что Закон называет в качестве инвесторов органы государственной власти и местного самоуправления, которые по российскому законодательству не обладают правоспособностью, необходимой для участия в инвестиционных правоотношениях. Более правильно рассматривать в качестве таковых не соответствующие органы, а публичные образования. Кроме того, предпринимательские объединения (ФПГ, холдинги) также не наделены статусом юридического лица, а потому с точки зрения Гражданского кодекса они не могут быть самостоятельными участниками оборота.

Другой вопрос — правовой статус иностранного инвестора. В силу ст. 2 Закона об иностранных инвестициях иностранными инвесторами являются:

1) иностранное юридическое лицо, гражданская правоспособность которого определяется в соответствии с законодательством государства, в котором оно учреждено и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

2) иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом, гражданская правоспособность которой определяется в соответствии с законодательством государства, в котором она учреждена, и которая вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

3) иностранный гражданин, гражданская правоспособность и дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его гражданства и который вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

4) лицо без гражданства, которое постоянно проживает за пределами Российской Федерации, гражданская правоспособность

и дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его постоянного места жительства и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

5) международная организация, которая вправе в соответствии с международным договором Российской Федерации осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

6) иностранные государства в соответствии с порядком, определяемым федеральными законами.

Таким образом, в отношении иностранных инвестиций российский закон допускает возможность участия в инвестиционной деятельности как инвестора организации без статуса юридического лица. Главное требование при этом заключается в том, что в соответствии с законодательством иностранного государства эта организация вправе осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации.

В литературе спорным является вопрос о правовом режиме деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации. По мнению одних ученых, иностранные инвесторы должны обладать равным режимом с деятельностью национальных инвесторов. Как считает другая группа ученых, для иностранных инвесторов должен быть определен режим наибольшего благопри-ятствования. Анализ международных договоров с участием Российской Федерации о поощрении и взаимной защите инвестиций показывает, что в таких договорах, как правило, закреплен режим наибольшего благоприятствования для иностранных инвесторов.

Необходимо сблизить режимы правового регулирования иностранных и национальных инвестиций, в том числе в отношении льгот. Мы согласны с мнением о том, что льготы следует устанавливать с целью различия правового положения иностранных инвесторов и прочих иностранных юридических и физических лиц. Если иностранное лицо вкладывает средства в российскую экономику, то российский закон должен быть к нему более благосклонен, нежели к остальным иностранцам. Инвесторы могут выступать в роли вкладчиков, заказчиков, кредиторов, покупателей, а также выполнять функции любого другого участника инвестиционной деятельности (п. 3 ст. 2 Закона об инвестиционной деятельности, п. 6 ст. 4 Закона об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений). Причем данное правило применяется не только в отношении инвесторов, но и других субъектов инвестиционной деятельности (заказчиков, исполнителей и др.).

Заказчики — уполномоченные на то инвесторами физические и юридические лица, которые осуществляют реализацию инвестиционных проектов. При этом они не вмешиваются в предпринимательскую и (или) иную хозяйственную деятельность других субъектов инвестиционной деятельности, если иное не предусмотрено договором между ними. Заказчиками могут быть инвесторы (п. 3 ст. 4 Закона об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений). Заказчик, не являющийся инвестором, наделяется правами владения, пользования и распоряжения капитальными вложениями на период и в пределах полномочий, которые установлены договором и (или) государственным контрактом в соответствии с законодательством. Однако указанные средства не переходят в собственность заказчика.

Подрядчики — физические и юридические лица, которые выполняют работы по договору подряда и (или) государственному или муниципальному контракту, заключаемым с заказчиками. Подрядчики обязаны иметь лицензию на осуществление ими тех видов деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с федеральным законом. В договорах строительного подряда (ст. 740 ГК) функции генерального подрядчика выполняет коммерческая организация, отвечающая перед заказчиком за строительство объекта в целом. В свою очередь, генеральный подрядчик вправе привлечь для выполнения отдельных видов работ или строительства отдельных строительных объектов субподрядные строительные, монтажные и специализированные организации.

Пользователи — физические и юридические лица, в том числе иностранные, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иностранные государства, международные объединения и организации, для которых создаются указанные объекты. В инвестиционном процессе обособленная фигура пользователя появляется лишь тогда, когда инвестор предоставляет определенному лицу права по использованию объекта. Возможно совмещение инвестора и пользователя в одном лице (п. 5 ст. 2 Закона об инвестиционной деятельности; ст. 4 Закона об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений). Если пользователь объекта инвестиционной деятельности не является инвестором, отношения между ним и инвестором определяются договором (решением) об инвестировании.

IV. Объекты инвестиционной деятельности. Надо проводить различие между объектами инвестиционной деятельности и инвестициями. С точки зрения их взаимосвязи и взаимоотношений инвестиции есть то, что инвесторы вкладывают в объекты инвестиционной деятельности.

В российском законодательстве отсутствует общее определение понятия «объекты инвестиционной деятельности». Закон об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (п. 1 ст. 3), под объектами капитальных вложений признает находящиеся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого имущества, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами. Таким образом, в состав объектов капитальных вложений входят создаваемые и модернизируемые основные фонды и оборотные средства. Правда, непонятно, почему закон ограничился двумя формами капитального строительства: создание и модернизация имущества. Вместе с тем известно, что капитальное строительство протекает в иных формах. «Капитальное строительство, — писал , — это возведение, расширение, реконструкция, техническое перевооружение предприятий, зданий, сооружений и других объектов, относящихся к основным фондам народного хозяйства». Далее он отмечал, что новое строительство, расширение, реконструкция и техническое перевооружение представляют собой отдельные виды строительства, каждый из которых «в зависимости от характера и технических условий обновления производственных фондов» обладает своим особым правовым режимом.

Итак, объектами капитальных вложений в контексте Закона не могут быть ценные бумаги, имущественные права и права на интеллектуальную собственность, а также другие объекты собственности.

Более развернутое определение понятия «объекты инвестиционной деятельности» сформулировано в Законе об инвестиционной деятельности (ст. 3). Объектами инвестиционной деятельности являются вновь создаваемые и модернизируемые основные фонды и оборотные средства во всех отраслях и сферах народного хозяйства, ценные бумаги, целевые денежные вклады, научно-техническая продукция, другие объекты собственности, а также имущественные права и права на интеллектуальную собственность. При этом названный Закон запрещает инвестирование в объекты, создание и использование которых не отвечает требованиям экологических, санитарно-гигиенических и других норм, установленных российским законодательством, или наносит ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц и государства. Объекты инвестирования и объекты предпринимательской деятельности — это пересекающиеся понятия. Как уже отмечалось, не все виды инвестиционной деятельности относятся к предпринимательству, и наоборот. Например, при строительстве жилого объекта с использованием конструкции договора долевого участия в строительстве застройщик привлекает средства граждан, которые в результате получают квартиры в новом доме. Дома в подобных случаях возводятся застройщиками в процессе осуществления своей обычной предпринимательской, а не инвестиционной деятельности, а квартиры в них либо продаются на рынке жилья, либо передаются гражданам в соответствии с договором о долевом строительстве. Здесь нет инвестиций и инвестирования.

Итак, объекты инвестиционной деятельности представляют собой любое имущество, включая имущественные права и иные права, имеющие денежную оценку, которые создаются, приобретаются в результате инвестирования, способные приносить доход (прибыль) в процессе их использования в предпринимательской

и иной экономической деятельности, отвечающие требованиям

экологических, санитарно-гигиенических и других норм, установленных законодательством.

V. Публично-правовой режим осуществления инвестиционной деятельности. В Законе об инвестиционной деятельности (гл. III), Законе об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (гл. III), специально содержатся нормы, посвященные государственному регулированию инвестиционной деятельности.

Прежде всего надо отметить, что государственное регулирование инвестиционной деятельности обеспечивается органами государственной власти Российской Федерации в пределах их компетенции. К ним относятся федеральные органы государственной власти и органы субъектов Федерации. Преимущественно государственное регулирование осуществляется органами исполнительной власти общей и специальной компетенции.

Органы общей компетенции: президентура, правительства, администрации несут ответственность за положение дел (в том числе в сфере инвестиционной деятельности) в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе. Так, Правительство РФ вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации (ст. 14 Федерального конституционного закона от 01.01.01 г. «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 1 июля 2005 г. )). Что касается органов специальной компетенции, то они осуществляют отраслевое, либо межотраслевое, либо смешанное управление'. Например, в рамках Министерства обороны РФ действуют Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральное агентство специального строительства. В составе Минэкономразвития России создано Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.

Закон об инвестиционной деятельности (ст. 10) называет основныенаправления государственногорегулирования инвестиционной деятельности:

а) принятие государственных инвестиционных программ;

б) прямое управление государственными инвестициями;

в) введение системы налогов с дифференцированием налоговых ставок и льгот;

г) предоставление финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных ссуд на развитие отдельных территорий, отраслей, производств;

д) проведение финансовой и кредитной политики, политики ценообразования (в том числе выпуском в обращение ценных бумаг), амортизационной политики;

е) применение антимонопольных мер, приватизация объектов государственной собственности;

з) контроль за соблюдением государственных норм и стандартов, а также за соблюдением правил обязательной сертификации;

ж) экспертиза инвестиционных проектов и др.

Коротко рассмотрим некоторые из названных направлений.

Принятие государственных инвестиционны хпрограмм. Разработка, рассмотрение и утверждение инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, производятся в порядке, предусмотренном для федеральных целевых программ. Перечни инвестиционных проектов образуют федеральные инвестиционные программы (ст. 13 Закона об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений). Таким образом, на первой (организационной) стадии инвестиционного процесса принимается решение об инвестициях в форме бизнес-плана, затем разрабатывается инвестиционный проект и завершает эту стадию инвестиционная программа.

Инвестиционный проект — это пакет документов, включая обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления инвестиций, проектно-сметную документацию и бизнес-план. В связи с этим можно высказать несколько положений.

Во-первых, инвестиционный проект является относительно самостоятельным документом. Его относительная самостоятельность проявляется в том, что он (проект) входит в качестве составной части либо в организационный проект при создании финансово-промышленных групп, либо в соответствующие инвестиционные программы.

Во-вторых, состав документов инвестиционного проекта во многом зависит от вида инвестиционной деятельности. Например, при осуществлении инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений необходима проектно-сметная документация, которая не требуется при проведении портфельных инвестиций.

В-третьих, с учетом уровня инвестирования (федеральный, региональный, местный) также неоднородны и отличаются своеобразием инвестиционные проекты, включая процедуру разработки, согласования и принятия.

Инвестиционные проекты включаются соответственно в федеральные и региональные целевые комплексные программы. Бюджетный кодекс (ст. 206) предусматривает возможность использования Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год. Источниками финансирования инвестиционных проектов и программ являются средства федерального и региональных бюджетов. В частности, расходы на финансирование государственных капитальных вложений предусматриваются в федеральном бюджете при условии, что эти расходы являются частью расходов на реализацию соответствующих федеральных целевых программ, а также на основании предложений Президента РФ либо Правительства РФ. Указанные расходы предусматриваются в бюджетах субъектов Федерации, если данные расходы являются частью расходов на реализацию соответствующих региональных целевых программ, а также на основании предложений органов исполнительной власти субъектов Федерации (п. 2 ст. 13 Закона об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений).

Другая особенность: решения об использовании средств федерального бюджета для финансирования инвестиционных проектов и (или) инвестиционных программ, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, принимаются после заключения Российской Федерацией соответствующих межгосударственных соглашений.

Порядок государственной экспертизы и утверждения инвестиционных проектов устанавливается Правительством РФ (ст. 13 Закона об инвестиционной деятельности). Независимые экспертные комиссии создаются по решению Правительства РФ, в их состав включаются представители соответствующих регионов, научных, общественных и других организаций, а также могут привлекаться иностранные специалисты.

Прямое управление государственными инвестициями. Действующее инвестиционное законодательство не расшифровывает это понятие. В Основах об инвестиционной деятельности в СССР 1990 г. (ст. 11, 12)' проводилось различие между государственным регулированием условий инвестиционной деятельности и прямым управлением государственными инвестициями. Под прямым управлением государственньми инвестициями понималось непосредственное осуществление государственными органами воздействия на инвестиционный процесс, включая планирование, определение условий и осуществление конкретных действий по инвестированию средств бюджета и внебюджетных фондов, иных средств, привлеченных на добровольной основе (ст. 12).

Государственный контроль за инвестиционной деятельностью осуществляется в первую очередь федеральными органами исполнительной власти специальной компетенции. Так, государственный контроль за деятельность акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов и управляющих компаний паевых инвестиционных фондов, специализированных депозитариев осуществляется федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (в настоящее время — Федеральная служба по финансовым рынкам). В соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденным постановлением Правительства РФ 30 июня 2004 г. № 000, Служба наделена широкими полномочиями по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

Контрольными функциями обладает Минэкономразвития России, осуществляя в установленном порядке контроль и мониторинг хода реализации инвестиционных проектов, для реализации которых предоставляется государственная поддержка за счет средств Инвестиционного фонда РФ (п. 3, 4, 5 Положения о Министерстве экономического развития и торговли РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000). Аналогичными функциями наделены и федеральные агентства, находящиеся в ведении Минэкономразвития (например, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами). Финансовый контроль (надзор) за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Такие же функции выполняют контрольные и финансовые органы субъектов Федерации, осуществляя финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств (ст. 270БК).

В процессе капитального строительства осуществляется государственный строительный надзор за соответствием выполненных работ требованиям технических регламентов и проектной документации. Уполномоченный орган в этом секторе экономики — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору — проверяет особо опасные, технически сложные, уникальные объекты, а также объекты, сведения о которых составляют государственную тайну'. В частности, Положение об этой Службе возложило на нее контроль и надзор за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, за исключением гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления.

Государственная поддержка инвестиционной деятельности представляет собой совокупность (систему) мер организационного, финансового, налогового характера. Особое место в этой системе занимают государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности.

Бюджетный кодекс (ст. 132) предусматривает в целях предоставления бюджетам субъектов Федерации субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами Федерации фондов муниципального развития в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд регионального развития. Иначе говоря, бюджетное законодательство предоставляет субъектам инвестиционной деятельности финансовую помощь в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных ссуд на развитие отдельных территорий, отраслей, производств, но пока что явно недостаточно.