(только в качестве электронной версии)
,
Заведующий центром Федеративных
отношений и регионального развития
Института экономики РАН,
,
Заведующий сектором экономики регионов и
местного самоуправления Института экономики РАН,
Национальный Исследовательский Университет-Высшая Школа Экономики
Децентрализация в государственной политике
развития и поддержки малого и среднего
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА в России
Курс на децентрализацию управления, на отказ от абсолютно доминирующей роли федерального центра в решении вопросов хозяйственного и социального развития – это курс, во многом инициированный тем, что модернизация российской экономики «пробуксовывает» и нуждается в новых институциональных решениях. Первоначально положения курса на децентрализацию были озвучены на экономическом форуме в Санкт-Петербурге в 2011 г. Затем основные положения этого курса были развиты на заседании Президиума Государственного совета по вопросу повышения роли регионов в модернизации российской экономики в г. Хабаровске в ноябре 2011 г. К сожалению, до стадии практического воплощения дошли лишь достаточно малозначимые вопросы перераспределения полномочий и ответственности в пользу субфедерального звена управления[1].
Между тем, важно то, что во вносившихся тогда предложениях речь шла не просто о децентрализации управления и перераспределении части полномочий; был определен «мейнстрим» этого направления реформ - создание институциональных и экономических условий для усиления роли субфедерального звена управления (прежде всего, субъектов Федерации) в решении задач инновационной модернизации российской экономики. Не случайно, российские экономисты определили децентрализацию как, по сути, безальтернативный курс совершенствования системы государственного управления в стране с учетом стоящих перед ней приоритетных задач экономического и иного характера[2].
Важным слагаемым курса на децентрализацию является и корректировки в государственной политике развития и поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП). На сегодняшний день ситуация в сфере развития МСП и его государственной поддержки в Российской Федерации оставляют весьма двойственное впечатление. Формально, уже более 20 лет этот вопрос находится в центре внимания органов управления всех уровней. Тем не менее, говорить о том, что за эти годы российский малый бизнес сделал рывок вперед – и в количественном, так и в качественном плане, реально содействовал решению наиболее острых хозяйственных и социальных проблем страны, модернизации ее экономики - оснований пока явно нет.
И дело не только в фактической стагнации показателей, характеризующих макроэкономические параметры сектора МСП, включая число субъектов малого предпринимательства, число занятых и, конечно, долю МСП в ВВП страны. Существенно более важно другое - сфера МСП не выполняет в нынешних российских условиях ее наиболее значимые функции в современной экономике. Это - активное включение в инновационные процессы в экономике; антикризисное демпфирование производства, занятости и доходов населения; «подтягивание» социально-экономического развития отстающих территорий и, наконец, формирование основ среднего класса как ключевой фигуры современной экономической и политической демократии, как основы устойчивости социально-экономического развития страны в целом.
Конечно, было бы ошибочным связывать нынешнюю ситуацию в сфере МСП только с отдельными неудачными управленческими решениями и отрывать ее от положения дел в экономике в целом. Главная причина этой ситуации - сохраняющаяся структурная деформация российской экономики в пользу преимущественной роли сырьевого сектора. Доминирование в такой экономике крупных предприятий, а в последние два десятилетия – это в основном добывающие предприятия, ограничивает потребности экономики в развитии МСП.
Провозглашаемый ныне курс на уход от сложившейся сырьевой модели российской экономики в качестве инструмента реализации в обязательном порядке включает значительное расширение сферы МСП и ее вклада в решение социально-экономических проблем развития страны. Представляется, что этому расширению может и должна способствовать реальная децентрализация этого направления государственной политики с акцентом на условия и стимулы к тому, чтобы сектор МСП эффективно «впитывал», использовал и одновременно - умножал стратегический потенциал социально-экономического развития регионов. Этот тренд развития государственной политики в отношении МСП характерен и для экономически развитых стран современного мира[3]. В частности, в этих странах государственной политике развития и поддержки МСП ныне все более характерны тенденции децентрализации, усиления роли субнационального звена управления. Это связано с тем, что именно на данном уровне наиболее полно улавливаются и реализуются необходимые посылки к развитию малых форм хозяйствования и активно действуют механизмы, реально стимулирующих органы власти к осуществлению такой политики.
В то же время, децентрализация политики развития и поддержки МСП приобретает в настоящее время значение одного из ключевых механизмов саморазвития территорий. Это связано с тем, что в своем развитии МСП как преимущественно локальный экономический феномен опирается именно на ресурсный, производственный и потребительский потенциал региона.
В Российской Федерации в последнее десятилетие, на фоне преобладающей тенденции централизации экономической и социальной политики в стране, этот тренд затронул и государственную политику в сфере развития и поддержки МСП. Формально это вроде бы и не так: уже более 10 лет не принимаются федеральные целевые программы развития и поддержки МСП (их заменили программы Минэкономразвития РФ). Были ликвидированы специальный Государственный комитет по поддержке предпринимательства (как орган исполнительной власти) и, фактически, Федеральный фонд поддержки МСП.
Однако эти меры не привели к тому, чтобы центр тяжести государственной политики в этой области отчетливо сместился с федерального уровня на субфедеральный (т. е. на региональный и местный). Более того, ликвидацию названных федеральных институтов государственной политики в отношении МСП на местах восприняли как сигнал к тому, что поддержка МСП как «политическая линия» себя исчерпала и подлежит свертыванию. Даже в тех субъектах Федерации, где ранее специальные региональные администрации и фонды поддержки МСП действовали достаточно активно, теперь они либо ликвидированы, либо функционируют чисто номинально. Их существование еще как-то гальванизируется тем, что наличие таких институтов является необходимым условием получения федерального софинансирования региональных программ и проектов развития МСП в рамках названных выше ведомственных программ.
Основные направления реальной децентрализации государственной политики развития и поддержки МСП – ее интеграция в систему стратегического планирования; усиление роли различных институтов развития, дальнейшее расширение практики дерегулирования, законодательное закрепление отношений государственно-частного партнерства в сфере МСП[4].
При этом крайне важно сформировать должную заинтересованность и активную позицию субфедерального звена управления в отношении развития и поддержки МСП. Это возможно лишь при условии ряда предпосылок. На наш взгляд, можно выделить две группы таких предпосылок: а) экономические предпосылки; б) институциональные предпосылки. Остановимся кратко на сути каждой из этих групп предпосылок.
Экономические предпосылки. Хорошо известно, что эффективная работа органов публичной власти всех уровней, в том числе, и в рамках политики развития и поддержки МСП зависит от трех слагаемых: полномочия, ресурсы и стимулы. Две последние позиции (ресурсы и стимулы) как раз и отражают экономический блок рассматриваемых предпосылок успешной децентрализации государственной политики в отношении МСП. Здесь очень важна такая принципиальная закономерность: ресурсы, порядок их распределения сами по себе должны быть стимулирующим фактором. Идея стимулирования формально присутствует и сегодня – как со стороны федерального центра в отношении, так и особенно со стороны регионов в отношении отдельных муниципальных образований. Эта идея, как правило, реализуется через систему так называемых «премиальных» дотаций, т. е. дополнительных выплат к общей схеме финансового выравнивания при достижении регионом (муниципалитетом) определенных показателей, в число которых часто попадают и показатели развития сектора МСП.
Однако, как показывает практика, стимулирующий эффект в данном случае носит кратковременный характер. Реальный стимулирующий эффект может быть связан лишь с заинтересованностью региона (муниципалитета) в регулярном поступлении основных видов налоговых доходов, генерируемых в сфере МСП. Например, это возможно в том случае, если все налоги от МСП (а не только получаемые по специальным налоговым режимам) будут в той или иной пропорции направляться в субфедеральные бюджеты. Мощный стимулирующий эффект могла бы дать практика особых условий формирования бюджетов муниципальных образований, выделенных в специальную группу «промышленно-инновационных муниципалитетов», для которых стимулирующий эффект в развитии промышленного и инновационного МСП может быть реализован через направление в местные бюджеты определенного норматива от НДС. Однако этот аспект децентрализации должен тщательно регулироваться. Это должно исключить опасность, что в нынешних сложных финансовых условиях регионы, получив в свое распоряжение названные выше налоговые рычаги, превратят МСП в «дойную корову», что рано или поздно закончится полным удушением малого бизнеса как такового.
Институциональные предпосылки. Действующий Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (209-й ФЗ 2007 г.), равно как и преимущественно копирующие его аналогичные законы субъектов Федерации, к настоящему моменту устарели. Они не отвечают ни достигнутому уровню зрелости российского МСП, ни тем задачам, которые объективно ставятся перед ним приоритетами инновационной модернизации российской экономики. При принятии этого федерального закона понятие «поддержка» из его названия (по сравнению с прежней версией) было исключено. Однако само содержание закона, равно как и практика его применения, все же остались в рамках устаревшей идеологии государственного патернализма в отношении МСП. Но вопрос все же не в самой поддержке МСП, а в том, какова ее ключевая направленность, каковы используемые критерии отбора объектов поддержки и ее практические инструменты.
Иными словами, идея такой поддержки и сегодня все-таки должна присутствовать в наименовании закона, так как в наибольшей мере отражает его суть. Другое дело, что сама идеология этой поддержки должна быть определена не в виде попытки всеобщего вспомоществования всем МСП со стороны государства, а в виде системы строго целевых адресных мер. Речь идет о мерах поддержки, структурированных по стадиям зрелости МСП, децентрализованных по уровням управления и, конечно, с преимущественным акцентом на «пакетную» поддержку инновационных МСП, представления о которой сегодня значительного шире того, что фактически отражено в соответствующем федеральном законе.
Сегодня приоритет переадресации государственной поддержки МСП очевиден – реальный сектор и сектор инноваций. В этом смысле сектор МСП как систему объектов государственной поддержки следует сегментировать и ограничивать не по количественным параметрам (число занятых, объем хозяйственной деятельности и пр.), а по качественным признакам. Необходимо законодательно закрепить обязательность использования принципов типизации субъектов МСП по уровням хозяйственной зрелости и видам экономической деятельности в целях усиления адресности мер государственной политики по развитию малых форм хозяйствования. Это, соответственно, требует обоснования признаков, позволяющих выделить группы МСП, реально нуждающихся в мерах прямой государственной поддержки (льготирования), а также закрепления условий, исключающих возможности злоупотребления теми или иными формами такой поддержки (например, так называемыми «налоговыми каникулами»). При этом следует действовать, заведомо полагая, что всякая «веерная» поддержка малоэффективна, а каждая целевая группа субъектов МСП (реальный сектор, промышленно-инновационная деятельность) нуждается в особых формах и инструментах государственной поддержки, причем такая сегментация возможна как на федеральном, так и на региональном уровне.
Важно преодолеть долговременно сложившуюся тенденцию «самоизолированности» государственной политики в отношении МСП, которая реально наблюдалась на всех уровнях управления. Ныне это практически реализуемо в рамках системы стратегического планирования[5], увязывающего важнейшие направления экономической политики как по горизонтали (т. е. по основным видам экономической деятельности), так и по вертикали (федеральная, региональная и муниципальная экономическая политика).
Очевидно, что децентрализация государственной политики развития и поддержки МСП должна охватывать не только формальные полномочия и обеспечивающие их экономические ресурсы, но и растущий уровень ответственности органов субфедерального управления за полное и качественное выполнение закрепленных за ними функций. Однако сегодня такой ответственности в полной мере не существует. В этом смысле необходимо более четко позиционировать сам смысл полномочий органов власти субфедерального уровня по развитию и поддержке МСП (ст. ст. 10 и 11 209-го ФЗ). Даже правоведы не могут точно определить, что означают эти списки полномочий: потенциальную возможность или прямую обязанность соответствующих органов власти и управления[6]. На деле эти полномочия превратились в некий опцион: хотим – делаем, хотим – нет, причем при наличии универсальной отговорки – «денег нет». Да и само правовое регулирование данного вопроса несет в себе существенные разночтения.
Например, в ст. 11 209-го ФЗ зафиксирован широкий блок полномочий органов местного самоуправления по вопросам развития и поддержки МСП. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» трактует этот вопрос значительно более узко, причем целиком за счет дополнений, внесенных уже после принятия этого закона. Как мы полагаем, вопрос о данных полномочиях органов субфедерального управления должен быть сформулирован более гибко и, главное, единообразно во всех нормативно-правовых документах. Речь должна идти о целесообразности выделения в указанном круге полномочий «обязательных» (они должны строго контролироваться, но одновременно полноценно обеспечиваться финансово-бюджетными ресурсами) и «добровольных», исполнение которых должно так или иначе стимулироваться, но без административного давления сверху.
Необходимость уточнения полномочий касается и федерального уровня политики развития и поддержки МСП. Так, в действующей редакции 209-го ФЗ (п.3 ст.9) говорится о таком федеральном полномочии, как «разработка и реализация федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства». Однако в нынешних условиях, когда практика применения программно-целевых методов управления стала чрезвычайно разнообразной, такой формальной записи уже недостаточно. Закон должен уточнить, о каких именно программах идет речь и какие основные требования к ним должны предъявляться. Это в полной мере касается и региональных программ поддержки МСП (п.2 стго ФЗ), которые во многих регионах либо отсутствуют, либо сжались до чисто номинальных параметров. Кроме того, закон (в виде особой статьи) должен четко гарантировать позиции МСП в деятельности всех видов институтов развития – как федерального, так и регионального уровней.
Резюмируя, следует сделать вывод, что только дальнейшая децентрализация может сыграть важную роль в кардинальном повышении результативности политики развития и поддержки МСП в России. Именно децентрализация, подкрепленная соответствующими социально-политическими, экономическими, правовыми и прочими институциональными предпосылками, позволит существенно повысить результативность этого направления государственной политики и на деле превратить сектор МСП в мощный рычаг стабилизации и модернизации российской экономики. Решение данной задачи видится не только в том, чтобы существенно обновить 290-й ФЗ, но и в том, чтобы предварить эту работу подготовкой документа, глубоко и всесторонне определяющего долговременные (стратегические) цели и задачи государственной политики в отношении МСП, в том числе, и на региональном уровне.
[1] См. Бухвальд развитие регионов: роль децентрализации полномочий // «Пространственная экономика», 2013. №1. С.55-71.
[2] См.: Цветкова государственного управления как элемент политико-территориальной структуры // Власть. 2014. №11. C.101-104; , , Кириенко или децентрализация государства: выбор теории и практики государственного управления в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. №7. C.3-6; Андриченко полномочий между органами власти различных территориальных уровней: проблемы централизации и децентрализации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. №4. C.37-58; Бекбосынов соотношения принципов централизма и децентрализма в федеративных отношениях // Вопросы политологии. 2011. №2. C.121-132 и др. работы.
[3] Курпаяниди опыта Великобритании в модернизации системы государственной поддержки малого предпринимательства // Экономический анализ: теория и практика. 2012. №26. C. 60-67.
[4] , Виленский в государственной политике развития и поддержки малого и среднего предпринимательства в России // Вестник Института экономики РАН. 2015. №1. С.81-96.
[5] См.: Федеральный закон от 01.01.01 г. «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
[6] См. например: , Воротынцева для малого бизнеса: ретроспективный анализ: особенности формирования правового поля государственной поддержки малого предпринимательства в России // Российское предпринимательство. 2011. №1. вып.1. C.16-22; Андронов проблемы развития и совершенствования законодательства в сфере малого и среднего бизнеса // Актуальные проблемы государства и права / Ин-т государства и права РАН. М. 2012. C.35-56.
