Материалы по вопросу о совершенствовании нормативно-правового регулирования в целях устранения административных барьеров и снижения коррупции в области природопользования и экологии
Основными факторами возникновения коррупции являются несовершенство российского законодательства в сфере управления и регулирования в экономике, излишняя заорганизованность, большое количество ограничений, запретов и разрешительных процедур, с которыми сталкиваются предприниматели в ходе хозяйственной деятельности.
1. С середины 90-х годов постоянно ужесточаются требования к субъектам хозяйственной деятельности в части оформления документов, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности, в процессе которой образуются, перемещаются или используются отходы. Постоянно растут расходы предприятий на оформление разрешительных документов.
По результатам административной реформы были уточнены полномочия министерств и ведомств, ответственных за регулирование обращения с отходами, но не внесены изменения в Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. N52-ФЗ.
Постановление Правительства Российской Федерации от 26 августа 2006 г. № 000 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов» - это яркий пример излишне усложнённой, длительной и дорогостоящей процедуры получения лицензии на обращение с отходами. В неё вовлечены сразу несколько ведомств - Ростехнадзор, Роспотребнадзор, полномочия которых переплетаются и в ряде случаев дублируются. В результате получить лицензию на право обращения с опасными отходами стало настолько сложно, что в России, этот документ смогли получить порядка ста специализированных предприятий. Однако должны такую лицензию получать практически все организации и предприятия России, даже детские сады.
Наблюдается тенденция коммерциализации государственного управления, когда принятию управленческого решения предшествует процедура получения экспертного заключения от аффилированной коммерческой организации.
Постановлением Правительства РФ от 01.01.01г. № 524 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов» предусмотрено обращение предприятий и организации в органы Роспотребнадзора за получением нового для себя санитарно-эпидемиологического заключения по оценке их деятельности при обращении с отходами и для определения класса опасности всех отходов для здоровья человека (на любом предприятии примерно от 10 до 40 видов отходов. Стоимость определения для одного отхода класса опасности для здоровья человека: примерно 20 тыс. руб. для отходов с установленным компонентным составом по ТУ, ГОСТам или протоколу аккредитованной лаборатории (примерно
10 тыс. руб. - на определение компонентного состава отхода в аккредитованной лаборатории и около 10 тыс. руб. - на расчет класса опасности для здоровья человека в аккредитованной организации Роспотребнадзора). Но, при экспериментальном определении класса опасности для здоровья человека стоимость может доходить до 200 тыс. руб. и более. Организаций, аккредитованных на проведение такой работы, 3 - 5 по всей России).
По установленной приказом от 15 августа 2007 г. N 570 Ростехнадзора «Об организации работы по паспортизации опасных отходов» процедуре подтверждения класса опасности для окружающей природной среды природопользователи должны отнести отходы к классу опасности для окружающей природной среды в соответствии с приказом от 15 июня 2001 г. № 000 Ростехнадзора «Об утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды», передать все материалы в Ростехнадзор.
Далее в ЦЛАТИ при Ростехнадзоре эти материалы проверяются за деньги, которые опять же должно заплатить предприятие в ЦЛАТИ - около 200 тыс. руб. Наличие заключения и класса опасности для окружающей среды и другого класса опасности для здоровья человека является обязательным условием органов лицензирования Ростехнадзора для получения лицензии на осуществление деятельности по обращению с отходами, в том числе отходами от собственного производства.
Предприятия не получившие лицензию на «деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов», не получат лимит на размещение отходов. Следовательно, предприятия автоматически являются нарушителями природоохранного законодательства и должны платить плату за размещение отходов в 5-кратном размере. Данная проблема волнует только предприятия. Органы исполнительной власти, признавая проблему, уже 2 года не предпринимают никаких мер.
В данных условиях создаются предпосылки для развития коррупции.
2. Методические подходы, реализуемые Минприроды России при подготовке проектов законодательных и нормативных правовых актов в целях реализации Указа Президента России от 4 июня 2008 года № 000 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»:
- Вместо четких правил установления публичных нормативов в настоящее время продолжает действовать система индивидуального нормирования воздействия на окружающую среду, основанная на согласовании с различными надзорными органами (Роспотребнадзором, Ростехнадзором), когда принятие решений зависит в значительной мере от субъективного мнения чиновника.
Такая система требует от природопользователя постоянных согласований в надзорных органах своих действий на разных стадиях разработки, что приводит к затягиванию сроков разработки нормативов и не гарантирует успешного прохождения согласования, поскольку при проведении экспертизы и согласовании также доминирует субъективный фактор.
- Завершающим этапом процедуры установления нормативов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ является выдача разрешений. На этом этапе также доминирует субъективный фактор.
Выдача разрешений на выбросы загрязняющих веществ регулируется приказами Ростехнадзора от 01.01.2001 №84 «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух» (далее – Порядок) и «Об утверждении Инструкции об организации работы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих, устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы» (далее – Инструкция).
Хотя Инструкция предусматривает проведение в центральном аппарате Ростехнадзора проверки обоснованности объемов запрашиваемых лимитов и сроков поэтапного достижения нормативов допустимых выбросов, но отсутствуют критерии для установления временно согласованных выбросов, поэтому и на этом этапе также господствует субъективное мнении конкретного чиновника.
Даже наличие утвержденных в установленном порядке нормативов допустимых выбросов и временно согласованных выбросов не является гарантией выдачи разрешений на выбросы, поскольку приказом Ростехнадзора от 01.01.2001 №84 предусматривается возможность отказа в выдаче разрешения, основанная на субъективном факторе (например, если, по мнению конкретного чиновника, имеются недостоверные данные или не выполняется план уменьшения выбросов).
3. МПР России был издан приказ № 71 от 01.01.01 года
«Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» (далее – Методика).
Практика применения Методики показала, что даже для успешно работающих в течение многих лет организаций, в том числе, организаций по эксплуатации природоохранных объектов, таких как городские очистные сооружения, ущерб, рассчитанный по данной Методике, превышает все разумные величины.
Так, например, для комплекса водопроводно-канализационного хозяйства одного из городов, эксплуатируемого в течение 15 лет, ущерб, причиненный окружающей среде за 4 месяца, рассчитанный по данной Методике, составил
8,5 млрд. рублей, соответственно за год ущерб составит 25,5 млрд. рублей. При этом годовая прибыль данного предприятия не превышает 2,5 млн. рублей.
Методика в данной редакции позволяет контролирующим органам рассчитывать ущерб по той или иной формуле со значительным диапазоном в результатах расчета, что зависит от субъективного мнения чиновника, проводящего эти расчеты. Так, за сброс 20 кг нефтепродуктов при аварийной ситуации расчет
по 3 возможным способам, которые предусматривает Методика, дает следующие величины рассчитанного ущерба:
- 1,1 млн. руб. (1 вариант),
- 300 тыс. руб. (2 вариант),
- 640 тыс. руб. (3 вариант).
Такая «неопределенность», приводящая к разным результатам, является хорошей почвой для процветания коррупции.
4. Разработка и согласование экологического паспорта предприятия. По мнению предприятий, объем паспорта необоснованно велик и практически не зависит от того, касается ли он деятельности малого или крупного предприятия.
Разработать экологический паспорт и произвести расчеты по вредным выбросам формально малые предприятия могут, но на практике согласовать его самостоятельно в органах Ростехнадзора проблематично (можно придраться к самим расчетам либо отметить, что в паспорте отсутствует регистрационный номер источника загрязнения, который, кстати, проставляет сам Ростехнадзор и т. п.). Десятки тысяч малых и средних предприятий г. Москвы и Московской области должны согласовать этот паспорт в одном месте – в Ростехнадзоре в г. Москве. Минимум три месяца потребуется предприятию на самостоятельное согласование паспорта. Поэтому со стороны контролирующих должностных лиц органов Ростехнадзора малому предприятию фактически навязываются коммерческие услуги специально созданной доверительной фирмы, что создает почву для скрытой коррупции. Стоимость услуг этой фирмы несоразмерно велика и ничем не обоснована.
Расходы малого предприятия только на выполнение требований природоохранного законодательства составляют:
- 50 тысяч рублей за проведение расчетов и разработку экологического паспорта сроком на 5 лет;
- от 15 тысяч рублей по каждому расчетному показателю (например: за сбросы вредных веществ в водные объекты, или за размещение отходов, или за выбросы вредных веществ в атмосферный воздух от стационарных источников загрязнения и т. д.) за ежегодное составление технического отчета в целях подтверждения неизменности производственного процесса и используемого сырья и подписание разрешения на новый год.
Кроме того, ещё около 3500 руб. необходимо перечислить на счет некой организации, расположенной на территории межрегионального территориального управления технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Центральному федерального округу, за оказание информационно-консультационных услуг.
- от 20 тысяч рублей и выше ежегодно по договорам с фирмами на утилизацию отходов.
Вывод: существующая система нормирования в области охраны окружающей среды в силу ее непрозрачности и доминирования субъективного фактора, высокого коррупционного потенциала, является для предприятий существенным фактором риска, вплоть до риска полного прекращения хозяйственной деятельности предприятия.
Предложения:
- необходимо четкое разграничение полномочий исполнительных органов государственной власти и подведомственных организаций, исключающее дублирование функций, а также создание аффилированных коммерческих структур для оказания платных услуг субъектам хозяйственной деятельности;
- разработать меры законодательного и нормативного характера для обеспечения социальной и правовой защищенности субъектов хозяйственной деятельности;
- деятельность органов законодательной и исполнительной власти всех уровней по разработке и изменению действующей нормативно-правовой базы должна проводиться при участии представителей и с учетом мнения деловых кругов;
- необходимо обеспечить меры по проведению анализа последствий применения законодательных и нормативных актов для субъектов хозяйственной деятельности, а также на наличие коррупционной составляющей;
- разработать и обсудить изменения в природоохранное законодательство и соответствующие нормативные правовые акты, предусматривающие существенное упрощение требований к экологическому паспорту предприятия, порядку и условиям его разработки для субъектов малого предпринимательства, занятых в сфере экологически безопасных производств;
- разработать предложения по унификации нормативов оплаты за вредное воздействие на окружающую среду, порядку их расчетов организациями, порядку и условиям оплаты, а также по механизмам контроля со стороны со стороны государственных органов, исключающих почву для коррупционных действий.
