Европейский союз: новые измерения концепции суверенитета (стр. 2 )

Суверенитет в Европейском Союзе

С подписанием Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) в 1951 году начинается первый этап европейской интеграции. За это время Евросоюз прошел беспрецедентный путь – от зоны свободной торговли через таможенный союз и единый внутренний рынок до экономического и валютного союза. Количество участников объединения увеличилось с шести до двадцати пяти. Сегодня Западная Европа интегрирована в такой степени, которая позволяет воспринимать ее как единое целое, как консолидированного актора нового типа.

Очевидно, что Европейский Союз начала третьего тысячелетия концептуально совершенно не встраивается в вестфальский политико-террриториальный суверенный «идеал», между тем множество научных трудов по Евросоюзу представляют его либо «марионеткой» государств-членов, либо неким супергосударством. В первом случае сохранение европейской системы суверенных государств в полном объеме практически не подвергается сомнению, во втором – меняется лишь масштаб (появление супергосударства), однако сущность системы также не ставится под вопрос[1]. Более того, в последнем случае исследователи исходят из предположения, что углубление европейской интеграции направлено на строительство в конечном итоге некоего «европейского государства», а это совершенно неочевидно.

Напротив, речь, на мой взгляд, идет о формировании политической системы нового типа, к которому категория традиционного суверенитета неприменима вообще. Действительно, если мы понимаем суверенитет как окончательную (final) власть над определенной территорией, то совершенно ясно, что такая власть остается в пределах государств-членов, поскольку Европейский Союз не располагает правом на легитимное насилие, следовательно, окончательное решение, скажем выйти из состава Евросоюза) всегда остается за демократическим государством, то есть это решение его граждан (другое дело, что до сих пор подобная ситуация не была реализована, но теоретически она не исключена). Традиционная европейская концепция суверенитета – это концепция в принципе унитарная, то есть суверенитет, согласно ей, категорически неделим, и уже поэтому она неприменима к Союзу как многоуровневой системе.

Мне представляется, что размышления о приложимости (или неприложимости) концепции суверенитета к крайне сложному, уникальному случаю Европейского Союза могут оказаться продуктивными, если вести сквозь призму трех измерений. Во-первых, возможно говорить (и в исследованиях по европейской интеграции это положение можно часто встретить) о передаче или «уступке» части суверенитета национальным государством в пользу наднациональной системы. Здесь речь идет о безусловной делимости суверенитета между национальным и наднациональным уровнями, то есть суверенитет понимается не как окончательная, неделимая власть, но функционально; фактически передача суверенитета отождествляется с передачей какой-либо части политической власти. Передавая политическую власть в определенных областях, государства тем самым передают части суверенитета.

Во-вторых, перспективным представляется анализ федеративных и конфедеративных элементов в конструкции Евросоюза. Это направление естественным образом связано с положением о делимости суверенитета в федеративных политиях. Наконец, в-третьих, важным измерением является парламентский суверенитет и изменение роли национальных парламентов в ходе углубления интеграционных процессов. Рассмотрим подробнее каждое из этих измерений.

Передача суверенитета «наверх»: пример ОВПБ

В 90-годы цели и программа углубления интеграции были определены в Договоре о Европейском Союзе, принятом в 1992 году. После подписания этого документа для характеристики основных сфер деятельности ЕС было введено понятие трех опор. Первая опора - это все направления политики ЕС, связанные с функционированием таможенного союза и Единого внутреннего рынка, созданием и функционированием экономического и валютного союза. Вторая «опора» - это общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). Наконец, третья «опора» включает сотрудничество в области внутренней политики и политики безопасности. Крайне существенно понимать принципиальное различие между, с одной стороны, первой, а с другой – второй и третьей «опорами». Так, первая «опора» находится в ведении Европейского сообщества, действующего в рамках Евросоюза. На этом направлении суверенитет (здесь: принятие решений) уже передан на наднациональный уровень, то есть находится у Евросоюза. Мероприятия же, относящиеся ко второй и третьей «опорам», разрабатываются и осуществляются на принципах межгосударственного сотрудничества, решения принимаются в большинстве случаев единогласно, так что любая страна-член ЕС может заблокировать решение. Суверенитет, следовательно, остается на уровне государств.

В середине 90-годов ЕС концентрирует усилия на второй «опоре» и предпринимает попытку реформировать ОВПБ. Реформы были начаты на Межправительственной конференции 1996 года и завершились подписанием Амстердамского договора в 1997 году. Одним из наиболее существенных направлений реформирования ОВПБ было расширение сферы применения процедуры квалифицированного большинства при голосованиях в области ОВПБ (что означало бы появление реальной общей внешней политики у ЕС и, следовательно, реальную передачу части суверенитета в этой области с национального на наднациональный уровень). Следует сказать, что по данному вопросу страны-члены ЕС разделились на два лагеря: Германия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Италия и Австрия выступали за расширение использования этой процедуры, в то время как Франция, Греция, Португалия и особенно Великобритания были явно против реформ. Договориться было крайне трудно: необходимо было найти такой вариант введения квалифицированного большинства в сферу ОВПБ, чтобы он устроил даже Великобританию.

На этом фоне достаточно жестких разногласий появляется предложение Франции (март 1997 года), поддержанное Германией, по рассмотрению нового инструмента ОВПБ – «общих стратегий». Это предложение предусматривало повышение роли Европейского Совета в ОВПБ, поскольку именно эта структура должна была формулировать новые общие стратегии. Стратегии должны были формироваться на географической основе, на тех направлениях, которые наиболее важны для ЕС в целом. Стратегии должны были включать «цели, продолжительность и средства, используемые странами – членами и ЕС в целом», в отношении третьих стран или макрорегионов. Важно то, что, согласно предложению Франции, общие позиции по стратегиям должны были приниматься как раз через процедуру квалифицированного большинства.

Отмечу, что французское предложение возникло не на пустом месте. Уже в сентябре 1994 года ХДС/ХСС выступили с манифестом в германском бундестаге – пожалуй, это первое упоминание об «общих стратегиях» - о необходимости новой стратегической концепции для ОВПБ Евросоюза, которая бы ясно определила общие цели, интересы, условия, процедуры и средства. Манифест определил и географические приоритеты для стратегий ЕС: регион ЦВЕ, Россия, Седиземноморье, Турция и трансатлантические отношения – ЕС/США. Было еще предложение голландского президентства на МПК по разделению между общими направлениями политики ЕС (решается Европейским советом единогласно) и решениями по имлементации этих политик, которые Совет может принимать на основе квалифицированного большинства (КБ).

Предложение Франции было встречено с одобрением большинством стран ЕС. Лишь правительство консерваторов Великобритании выступило с крайне жесткой оппозицией в отношении предложения, особенно по процедуре КБ. Попытки примирить Великобританию были сделаны через т. н. «пункт об избежании», согласно которому страна может отказаться от голосования по соображениям «национальных жизненных интересов». Однако в этом случае немедленно возникал вопрос о четком определении этих интересов. Предложение, выдвинутое Германией, состояло в том, что при ссылке на жизненные интересы, это должно быть сделано «главой правительства в письменной форме и в особых случаях». Последняя попытка ограничить «пункт об избежании» была сделана на саммите ЕС в мае, где правительства Франции и Германии сформулировали предложение о том, что страна-член ЕС может сослаться на свои «жизненные интересы» только, если она соберет 27 голосов в свою поддержку в Совете. Такая процедура обеспечивала бы по крайней мере то, что «избежание» не будет использовано по тривиальным причинам, таким образом, национальные интересы стран будут приниматься во внимание, однако и деструктивным усилиям будет поставлен некий заслон. Однако это предложение не нашло отражения в окончательном тексте Амстердамского договора.

30 мая 1997 года голландское президентство распространило предварительный проект Договора, где уже были сформулированы основные элементы общих стратегий: Европейский совет должен был принимать решения по стратегиям единогласно по рекомендации Совета министров. Общие позиции и совместные действия на основе стратегий принимаются по поцедуре КБ. Однако по «причинам национальных интересов» государство имеет право вето в отношении принятия решения по имплементации стратегии.

В тексте Договора процедура по общим стратегиям описана таким образом: «Европейский совет принимает решения по общим стратегиям, которые должны быть реализованы Союзом в областях, где страны – члены ЕС имеют важные общие интересы. Общие стратегии содержат цели, продолжительность и средства, находящиеся в распоряжении Союза и стран-членов. Совет министров рекомендует общие стратегии Европейскому совету и реслизует их посредством принятия совместных действий и выработки общих позиций». Таким образом, ясно, что по своей природе разработка стратегий имеет межправительственный характер. При этом, что важно, роль основного института, центрального для принятия решений – Совета министров – оказывается урезанной. Напротив, Евросовету предоставляется формальное право по принятию решений в ЕС. Если Евросовет принимает единогласное решение по стратегии, то фактически это усиливает межправительственный подход в ОВПБ – суверенитет остается на национальном уровне, и ЕС не может считаться консолидированным актором в международных отношениях. Именно этот элемент Амстердамского договора вызвал много критики, особенно со стороны Европейского парламента.