Идеология социальной политики и практика социального обслуживания в период либеральных реформ (стр. 2 )

С другой стороны, поощрение предприимчивости и связанный с этим неоменеджериализм, как полагают, ограничивает гарантии доступности, адекватности, гибкости, равенства и справедливости [Beresford, Croft, 2001. P.311]. Негативным аспектом становятся и обманутые ожидания в отношении дополнительных ресурсов и сервисов, необходимых для особо нуждающихся индивидов, семей, групп или сообществ. А концепция социальной работы на основе системы четко очерченных компетентностей дает менеджерам социальных служб шанс предъявлять сугубо инструментальные, технические требования к трудовому процессу, «закручивать гайки», т. е. усиливать подотчетность работников за счет ужесточения регламентации деятельности в организациях [Dominelli, 2004. P.56]. Исследования показывают, что на пути к неоменеджериализму («новый социальный менеджмент» – NPM (new public management[2])) не так-то просто заменить отсталое бюрократическое мышление культурой эффективности и предпринимательства [Pillsbury, 2003; Hajnal, 2005].

Развитие стандартов и менеджериализация социальных сервисов в России – это часть общей государственной политики, во многом обусловленной идеологией неолиберализма, которая стремится рационализировать отношения между государством и гражданами. Тенденция рационализации отчасти выразилась в формулировках приоритетов и ходе реализации Закона 122-ФЗ (в народе называемого «законом о монетизации»). Другим аспектом этой деятельности, во многом противоречивой и по-разному проявляющейся на разных уровнях и в разных регионах, является модернизация системы социального обслуживания.

Развитие инфраструктуры социальных услуг [См. напр.: Шишкин, 2004. С.264] и их модернизация связаны с передачей полномочий по оказанию услуг в сфере социальной защиты на региональный уровень, недискриминационной ориентацией социальных услуг на беднейшие слои населения [См.: Доходы населения и доступность … 2003], снижением административных издержек, разработкой социальных стандартов на услуги. Однако сфера социального обслуживания оказалась практически не затронута рыночными преобразованиями, что привело к снижению качества многих социальных услуг, неэффективному использованию ресурсов, игнорированию потребностей отдельных групп населения.

И все же в течение последних 12 лет наблюдается устойчивая тенденция, вектор которой обусловлен идеологией модернизации социального менеджмента, социально-экономического развития. Ключевые понятия «Нового социального менеджмента» звучат в программных документах, выступлениях Президента, эхом отражаются на всех уровнях администрации социальных сервисов: «рынок социальных услуг», расширение выбора организационно-правовых и финансовых форм социального обслуживания, обеспечение их должного качества и содержания, соответствующего запросам конкретных граждан. Программа социально-экономического развития на период 2008-2010 годы делает акцент на приоритетах развития социального обслуживания в терминах улучшения качества, доступности и эффективности, совершенствования механизмов управления социальной инфраструктурой, создания рынка социальных услуг с равными возможностями для разных поставщиков, учреждения новых форм социальных сервисов [Доклад… 2008].

Программные документы национальной социальной политики теперь создаются в соответствии с проектной структурой, содержат стратегические цели, основные направления их реализации, тактические задачи и конкретные меры их выполнения, а главное – индикаторы достижения целей. Среди стратегических целей современной Национальной социальной политики – улучшение демографической ситуации и положения семей с детьми, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Основными показателями, характеризующими уровень достижения поставленных целей, являются: число родившихся и число умерших человек на 1000 человек населения. Более конкретными, тактическими задачами предусматривается, в частности, укрепление системы социальной защиты семьи, обеспечивающей сохранение ребенка в семье, создание благоприятных условий для комплексного развития и жизнедеятельности детей, попавших в трудную жизненную ситуацию. Эта задача подразумевают решение ряда проблем, или подзадач, в том числе, предупреждения семейного неблагополучия и профилактики социального сиротства; социальной реабилитации детей с ограниченными возможностями, их социальной адаптации и подготовке к самостоятельной жизни в обществе; организации отдыха и оздоровления детей. В свою очередь, по каждой проблеме предложен комплекс мероприятий, например, для предупреждения семейного неблагополучия и  профилактики социального сиротства:

o  развитие технологий раннего выявления и учета детей и семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;

o  повышение качества и увеличение спектра услуг, предоставляемых несовершеннолетним и их семьям;

o  развитие различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей;

o  разработка и внедрение методик по сопровождению семей усыновителей, опекунов, замещающих семей, технологий социального патроната и профессионального сопровождения  семьи и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;

o  научно-методическое обеспечение работы по предупреждению семейного неблагополучия, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

o  совершенствование механизма межведомственного взаимодействия субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

o  перевозка несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений.

Показателями задачи «Содействие созданию благоприятных условий для комплексного развития и жизнедеятельности детей, попавших в трудную жизненную ситуацию», в частности, соответствующими указанной подзадаче «профилактики социального сиротства», являются: удельный вес семей с детьми, получивших социальные услуги в учреждениях социального обслуживания семьи и детей; удельный вес детей, получивших социальную реабилитацию в специализированных учреждениях для несовершеннолетних; удельный вес безнадзорных детей.  Следует отметить новый показатель «удельный вес безнадзорных детей», впервые появившийся в программе, а также тенденцию к конкретизации задач и ожидаемых результатов [см. Доклад… 2006]. Этот показатель – единственный, который, взятый в динамике, может косвенным образом указывать на эффекты работы системы профилактики.

Как видим, в целом в качестве показателей выступают характеристики процесса оказания услуг, поскольку результат формулируется в размытых терминах. И хотя «удельный вес получивших услуги» все же позволяет составить некоторую картину охвата, в риторике регионального уровня, а особенно в отчетах учреждений ситуация становится менее прозрачной. Доклады о положении социально уязвимых групп населения региональных министерств наполнены информацией о численности обслуженных, количестве выданных наборов или объемах выплаченных пособий, – во-первых, без какого-либо соотнесения с потребностями целевых групп, а во-вторых, без анализа эффектов от такого рода услуг. Приведем несколько выдержек из официального доклада о положении детей в регионе:

«За 2005 год в рамках этой программы было трудоустроено 208 безработных из числа одиноких и многодетных родителей. Участники программы отработали в среднем по 2 месяца. Средний размер поддержки доходов составил 1300 руб. в месяц на человека. После завершения участия в программе 81 человек был принят на постоянную работу» [Остается непонятным, как классифицировать эти данные – в терминах успеха или же, напротив, низкой эффективности данной технологии? Не приводятся сравнительные данные – авт.].

«За 12 месяцев 2005 года в Саратовской областной психиатрической больнице пролечено 700 несовершеннолетних, 107 из них были отнесены к категории ‘безнадзорных’» [Не указывается общее число безнадзорных детей в Саратовской области. Обратим внимание и на специфическую «здравовскую»[3] терминологию – авт.].

«В ходе реализации программы повышения качества жизни детей из семей малообеспеченных мигрантов было закуплено и передано 30 ранцев со школьными принадлежностями по 500 руб. каждый» [Не говорится, какую долю составляют счастливчики из числа нуждающихся в ранцах – авт.].

В отчетах социальных служб сообщения о количестве оказанных услуг формулируются в абсолютных терминах, и значения этих показателей невозможно проинтерпретировать, поскольку определения услуг нечеткие и размытые:

Количество социально-экономических услуг, оказанных населению, в 2005 г. уменьшилось по сравнению с 2004 г. с 222 до 188; социально-правовых услуг – с 415 до 342; социально-педагогических и социально-психологических услуг – с 424 до 316; медико-социальных услуг – с 37 тыс. до 30 тыс. (Отчет сервиса-2, Саратовская область, 2005)

Дело в том, что понятие «услуги» в отечественной нормативной базе до сих пор не получило операционального определения. Федеральным Законом от 10 декабря 1995 года «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» оказание услуги трактуется как предоставление помощи в трудной жизненной ситуации. Согласно Федеральному закону социальное обслуживание населения относится к ведению субъекта Российской Федерации. Региональные нормативно-правовые акты воспроизводят расплывчатые определения середины 1990-х годов. Национальные стандарты «Основные виды социальных услуг» (ГОСТ 52143-2003) и «Качество социальных услуг» (ГОСТ52142-2003) также определяют услуги как помощь и всестороннюю поддержку граждан в трудной жизненной ситуации. Широкое использование понятия «социальная услуга как помощь в преодолении или совладании с трудной жизненной ситуацией» в нормативных актах, инструкциях и регламентах деятельности приводит к произволу в определении содержания услуги и определении ее результата со стороны учреждений и специалистов [См. подробнее: Оценка… 2007].

И хотя стандартизация услуг представителям муниципальной и региональной власти представляется неотвратимой и начинают утверждаться стандарты, в т. ч. перечни услуг и требования к их качеству[4] [см. также Топчий, 2005], все же, сам процесс внедрения стандартов и механизмы их соблюдения остаются не ясными. А там, где стандарты уже разработаны и внедряются, они нередко вступают в противоречивое взаимодействие с уже сложившимися практиками оценки качества и эффективности социальных сервисов, системой реализации социальных услуг, мотивации персонала и методами управления, в том числе управления качеством социальных услуг. Эти практики складывались в течение советского и постсоветского времени в недрах институтов оказания надомной помощи, собесах, учреждениях здравоохранения и образования, возникали латентные и явные стандарты качества, сложившиеся спонтанно или под влиянием управленческих механизмов.