Газета «РБК Дейли»: интервью с Орловым Виктором Петровичем (стр. 3 )

Ред.: А можно, хотя бы коротко, о каждом направлении.

В. П.: Сначала о диверсификации.

Сегодня на федеральном уровне право на пользование недрами можно получить, победив на аукционе или конкурсе, кроме того на основании прямого решения Правительства РФ в отношении морских участков недр и месторождений федерального значения, а также решения Роснедра в отношении других месторождений, открытых недропользователями по поисковым лицензиям. Органам власти регионов дано право распоряжения общераспространёнными полезными ископаемыми. Однако для них законодательно установлен только один способ предоставления права недропользования – аукцион. Считается, что у конкурсов и у прямых (безаукционных) решений, если они будут в числе полномо-чий региональных органов власти, потенциально высокая коррупционная состав-ляющая. Как будто на федеральном уровне она меньше. Если уж полномочия по распоряжению участками недр местного значения переданы субъектам федерации, то они должны сами установить и способы предоставления права пользования такими участками. Во всяком случае, лучше прямые решения правительства регио-на, например, при лицензировании участков недр под притрассовые песчаные карь-еры при строительстве автодорог, чем подковёрные аукционы, противоречащие здравому смыслу и толкающие их организаторов на явные нарушения.

Однако аукционы, конкурсы и прямые решения имеют как преимущества, так и недостатки. Поэтому для крупных объектов можно было бы ввести комбинированный способ определения победителя: конкурсное начало и в случае равных конкурсных предложений – аукционное окончание. Такая процедура позволит на первом этапе выбрать лучшие предложения, а на втором этапе обеспечить прозрачность выявления победителя. Кроме того, в рамках решений, принимаемых без конкурсов и аукционов Правительством по объектам федерального значения, было бы целесообразно выделить инвестиционные проекты. Заслуживает также внимания предложение добывающих компаний по введению в практику лицензирования выдачу генеральных (объединённых) лицензий на основе ранее полученных нескольких обычных лицензий. Это позволит объединить и оптимизировать лицензионные условия по очерёдности ввода месторождений в разработку и по объёмам добычи, а некоторые месторождения перевести в разряд резерва компании с отложенными сроками освоения. Сегодня каждая выданная лицензия предусматривает процесс геологического изучения месторождения, ускоренную его разведку и промышленное освоение самостоятельным предприятием. Однако, учитывая, что в большинстве случаев лицензируются мелкие и мельчайшие, редко – средние и очень редко – крупные месторождения, компании вынуждены получать десятки и даже сотни лицензий. В этих условиях не только целесообразно, а даже необходимо выстраивать политику, исходя из всего сырьевого актива с учётом сохранения установленного суммарного объёма добычи на длительную перспективу, особенно в тех случаях, когда компания является градообразующей или посёлкообразующей. Это важно и для государства. Поэтому лицензионные условия по объёмам и срокам добычи по каждому конкретному месторождению могут быть скорректированы. Но в совокуп-ности они должны обеспечивать выполнение условий генеральной (объединённой) лицензии. Важно иметь сырьевую базу для устойчивой работы на длительную перспективу. А это невозможно без создания резерва. Такой резерв должен быть сформирован в процессе введения генеральных (объединённых) лицензий, а также путём выдачи специальных лицензий на открытие месторождения с отложенными сроками его разведки и промышленного освоения. Соответствующие меры можно принять и для создания государственного резерва МСБ путём пополнения нераспределённого фонда недр по государственному заказу или на коммерческих условиях, внеся необходимые изменения в правовую базу лицензирования.

Либерализация в сфере лицензирования недр включает широкий комплекс мер, суть которых состоит в следующем:

1. Введение заявочного принципа получения без конкурса и аукциона и за символическую плату права на геологическое изучение «белых пятен», т. е. участков и площадей, не включённых в программы лицензирования по причине геологической недоизученности, либо оценённых отрицательно на наличие полезных ископаемых в процессе предыдущих работ.

2. Свободный допуск на условиях предпринимательского риска отечественных компаний к региональным работам прогнозно-минерагенической направленности и раннепоисковым работам, выполняемым сегодня исключительно за счёт федерального бюджета.

3. Введение залога и оборота прав на открываемые месторождения, что в сочетании с мерами, указанными выше, позволит сформировать рынок геологических открытий, инициирует развитие в геологии малого и среднего бизнеса и компенсирует дефицит бюджетных средств на подготовку поисковых участков к лицензированию.

4. Создание институциональной среды в сфере независимого горного аудита и экспертизы, института саморегулирования, более широкое использование возможностей аутсорсинга, т. е. передачи полномочий государственного регулирования специальным организациям, в частности ОАО «Росгеология».

5. Уравнять отечественные частные и государственные компании в правах доступа к участкам недр федерального значения. Смысл выделения таких участков состоял в передаче права распоряжения ими на уровень правительства, выводе части объектов из сферы действия аукционного механизма, ограничении доступа к ним иностранных компаний, частных компаний с иностранным участием, а к морским месторождениям – и российских частных компаний. А поскольку в соответствии с установленными критериями в разряд федеральных попали не только крупные, но и средние месторождения, то данная мера крайне отрицательно повлияла на инвестиции в поиски и оценку новых месторождений. Для частных и иностранных компаний стало невыгодно открывать в России крупные, и даже средние месторождения федерального значения без гарантии получения прав на их разработку.

Чрезмерная централизация полномочий в лицензировании недр в совокупности с аналогичным положением в других сферах государственного управления недропользованием практически исключила органы власти субъектов Федерации из активного процесса содействия, участия и организации поисков, разведки и промышленного освоения месторождений полезных ископаемых, а также привлечения инвестиций и государственного контроля за ходом реализации проектов (по всем видам сырья, кроме общераспространённых). Если крупные проекты федерального и межрегионального значения, как правило, входящие в состав федеральных программ социально-экономического развития, ещё и находятся в сфере некоторого влияния региональных органов власти, то проекты малого и среднего горного бизнеса формируются и реализуются только с позволения и под контролем федеральных органов власти. Даже по использованию мелких объектов жизнеобеспечения населения, например, месторождений питьевых подземных вод или месторождений угля для отдалённых посёлков, в том числе и в чрезвычайных ситуациях, ни региональные, ни тем более – местные органы власти не имеют права принять решение. Процедура лицензирования микроскопических объектов такая же сложная и длительная, как и для гигантских месторождений.

Добычные проекты, как правило, включают создание производственной, транспортной, энергетической, а иногда и социальной инфраструктуры, которая должна быть увязана с инфраструктурой региона и муниципального района. Одновременно затрагиваются проблемы занятости местного населения, подготовки кадров и т. д. Однако действующая система выбора победителя на торгах, где единственным критерием является величина предложенного платежа, фактически отстранила региональные и местные органы власти от решения указанных вопросов. В некоторых случаях они стали даже возражать против размещения горных предприятий. Соглашения или договоры с местными органами власти о социально-экономическом партнёрстве после проведения аукциона не являются обязательными для недропользователя или заменяются малоэффективной формальной процедурой, в которой региональной власти отводится роль просителя, а не равноправного с федеральной властью координатора выполнения горных проектов. Поэтому очевидна необходимость повышения роли субъектов Федерации в недропользовании, начиная с процесса лицензирования и завершая процессом закрытия горного предприятия. Это может быть обеспечено в результате принятия следующих мер:

1. Восстановление упразднённого принципа классификации объектов недропользования на участки недр (месторождения) федерального, регионального и местного значения.

2. Восстановление правила «двух ключей» по объектам регионального значения, законодательное утверждение критериев классификации.

3. Снятие ограничений по способам лицензирования участков недр местного значения.

4. Введение обязательности заключения соглашения о социально-экономическом партнёрстве между недропользователем и органами власти субъекта Федерации, как неотъемлемой части лицензионных материалов.

5. Наделение региональных органов власти правом получения текущей информации о ходе реализации горных проектов и участия в контрольно-надзорных мероприятиях по участкам недр федерального и регионального значения, а также правом инициирования отзыва лицензии в случае невыполнения недропользователем соглашения о социально-экономическом партнёрстве.

Однако наряду с децентрализацией полномочий в сфере лицензирования недр, имеются проблемы обратного характера, то есть дополнительной централизации некоторых функций и действий с целью завершения создания единой государственной системы учёта, контроля и хранения исходной, промежуточной и итоговой информации о ходе и результатах реализации лицензий. Прежде всего, речь идёт об унификации, то есть приведении к единому федеральному стандарту формы и содержания региональных лицензий на право геологического изучения, разведки и добычи общераспространённых полезных ископаемых. Далее – введение единого порядка, формы и места регистрации выдаваемых и прекращаемых лицензий на региональном и федеральном уровнях; создание единых (в совместном ведении) федерально-региональных территориальных фондов геологической информации под методическим руководством Федерального государственного фонда; создание единой федерально-региональной государственной информационной системы в сфере геологического изучения и использования недр.