Тезисы выступления Первого заместителя директора Юридического департамента государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»
Банкротство страховых организаций: новеллы регулирования
1. Введение
В сентябре 2015 года в первом чтении принят проект федерального закона № 822082-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» в части наделения государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» функциями по проведению процедуры банкротства страховых организаций», подготовленный Правительством Российской Федерации. В настоящее время осуществляется его подготовка к рассмотрению во втором чтении.
Данный законопроект является очередным шагом в реализации политики государства, направленной на внедрение института корпоративного конкурсного управляющего в процедуры ликвидации финансовых организаций.
В настоящее время Агентство ликвидирует уже свыше 220 несостоятельных кредитных организаций, такое же количество кредитных организаций уже ликвидировано. Кроме того, с 2014 года Агентство осуществляет полномочия конкурсного управляющего и ликвидатора в отношении негосударственных пенсионных фондов, которых насчитывается уже более десятка.
2. Основные новеллы
При подготовке законопроекта и поправок к его 2-му чтению был использован положительный опыт осуществления отдельных процедур при осуществлении конкурного производства в отношении кредитных организаций и НПФ.
2.1. Предполагается, что Агентство будет исполнять свои обязанности конкурсного управляющего через представителя из числа своих работников, назначаемого соответствующим приказом. Если этим приказом будет предусмотрено, то такой представитель будет вправе выдавать необходимые доверенности своим помощникам.
2.2. Осуществление деятельности Агентством позволит экономить средства конкурсной массы на оплату его услуг. За осуществление своих функций в качестве конкурсного управляющего Агентство вознаграждения не получает.
2.3. Другим преимуществом статуса Агентства как организации, по сравнению с арбитражными управляющими – физическими лицами, является способность авансировать расходы на проведение первоочередных и необходимых мероприятий для осуществления процесса ликвидации, если у страховой организации для этого недостаточно денежных средств. Речь идет об оплате публикаций сведений о банкротстве в официальном издании, проведении оценки, организации торгов имуществом страховщика. Это позволит более оперативно осуществлять мероприятия, необходимые для проведения конкурсного производства. После реализации имущества Агентство будет вправе компенсировать понесенные расходы за счет конкурсной массы в очередности, установленной для текущих платежей.
2.4. Сокращению расходов на проведение процедуры банкротства также будет способствовать самостоятельное ведение реестра требований кредиторов Агентством без привлечения реестродержателя. Как показывает опыт банкротства банков, Агентство успешно справляется с ведением учета сотен и тысяч кредиторов и обладает для этого необходимыми программно-аппаратными средствами.
2.5. Положительно зарекомендовал себя порядок (и он предусмотрен в законопроекте), согласно которому счет должника открывается в Агентстве (т. е. оно будет действовать как кредитная организация с ограниченными полномочиями), а соответствующий счет Агентства открывается в Банке России.
Такой механизм будет способствовать более тщательному контролю за пополнением и расходованием конкурсной массы ликвидируемой страховой организации.
2.6. По аналогии с банками и НПФ, предусматривается введение механизма предварительного контроля со стороны кредиторов за текущими расходами конкурсного управляющего. Так, конкурсный управляющий вправе осуществлять расходы на проведение конкурсного производства исключительно на основании сметы расходов, которая после установления требований кредиторов подлежит утверждению собранием кредиторов.
2.7. Законопроектом предусматривается также контроль со стороны Банка России за деятельностью конкурсного управляющего в целом, который состоит в регулярной отчетности перед Банком России и возможностью проводить проверки деятельности конкурсного управляющего, в том числе по жалобам кредиторов.
2.8. Законопроектом делается попытка реформировать состав временной администрации по управлению страховой организацией. Предполагается, что ее теперь будут возглавлять служащие Банка России.
2.9. Временной администрации предоставляется право оспаривать сделки должника не только по общегражданским, но также и по «банкротным» основаниям, а также устанавливать требования кредиторов.
Реализация указанных функций позволит начинать ликвидационные мероприятия заранее, еще до признания должников банкротами.
Оспаривание сделок «по горячим следам» значительно повышает шансы вернуть выведенное имущество в конкурсную массу. Кроме того, инициирование судебных процессов, направленных на возврат неправомерно выведенных активов, на более ранней стадии позволяет экономить время на формирование конкурсной массы и быстрее начинать расчеты с кредиторами.
3. Нерешенные вопросы унификации процедур банкротства страховых организаций
В целом законодательная инициатива, касающаяся наделения Агентства функциями конкурсного управляющего страховых организаций, оценивается нами положительно.
В то же время, полагаем, что впоследствии, когда новеллы законопроекта будут апробированы на практике, было бы целесообразно рассмотреть и иные вопросы, решение которых направлено на унификацию ликвидационных процедур в отношении страховых организаций.
3.1. Соотношение отзыва лицензии и возбуждения дела о банкротстве
Дело о банкротстве кредитной организации может быть возбуждено только после отзыва банковской лицензии. У страховой организации лицензия может быть отозвана и после признания ее банкротом.
Нам говорят, что такой порядок оправдан, т. к. страховая организация имеет несколько лицензий на разные виды страхования и отзыв одной из них необязательно должен влечь ликвидацию страховщика.
С этим можно было бы согласиться, если бы не одно «но».
А почему в законодательстве отсутствует такое основание для отзыва лицензии (или всех лицензий) как наличие признаков несостоятельности (банкротства)? Ведь применительно к банком такое основание имеется.
Получается, что отозвать лицензию у страховой организации можно лишь пройдя длительную процедуру: необходимо найти некое нарушение, вынести предписание о его устранении, предоставить срок для его исполнения, обнаружить неисполнение предписания, затем – вынести решение о об ограничении или приостановлении действия лицензии. И если страховщик в установленный срок не устранит нарушение, явившегося основанием для ограничения или приостановления действия лицензии, – только тогда можно отозвать лицензию (ст. 32. 6, 32.8 Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела», далее – Закон о страховом деле).
Эту длительную процедуру можно было существенно сократить, введя в число оснований для отзыва у страховщика лицензии наличие признаков несостоятельности.
3.2. Роль контрольного органа при решении вопроса о возбуждении производства по делу о банкротстве
Предлагается рассмотреть в перспективе вопрос о распространении на страховые организации порядка возбуждения дела о банкротстве, применяемого в настоящее время к банкам. Там Банк России фактически обладает абсолютной монополией на решение указанного вопроса. Заявление ни одного лица не может служить поводом для возбуждения дела о банкротстве без согласия Банка России.
Аналогичный подход практикуется применительно к страховым организациям и в некоторых зарубежных странах (Бельгии, Германии).
Аналогичный подход целесообразно, по нашему мнению, распространить и на страховые организации в России. При его реализации интересы должника в максимальной степени будут защищены от необоснованного исключения страховой организации из сферы страховой деятельности.
3.3. Следует упростить порядок установления требований кредиторов страховой организации
На сегодняшний день процедура установления требований кредиторов при банкротстве финансовых организаций, включая страховщиков, состоит из двух этапов: составление предварительного реестра, который именуется реестр заявленных требований кредиторов и составление непосредственно реестра требований кредиторов, в который включаются уже установленные требования.
При составлении реестра заявленных требований в него включаются абсолютно все поступившие требования в размере, указанном самими кредиторами. После завершения формирования реестра всем лицам, участвующим в деле о банкротстве, включая арбитражного управляющего и кредиторов, предоставляется возможность заявить возражения на поступившие требования. Затем все поступившие возражения подлежат рассмотрению в судебном порядке.
Одной из целей введения данной двухэтапной процедуры формирования реестра кредиторов было предоставление доступа кредиторов финансовой организации к информации о заявленных требований друг друга для возможного их оспаривания. Однако на практике рядовые клиенты финансовой организации не только не интересуются сведениями о требованиях других клиентов и не пользуются своим правом подачи возражений, но и неверно рассчитывают размер собственных требований.
Поэтому конкурсный управляющий вынужден подавать возражения практически на весь реестр заявленных требований. В результате, в связи с многочисленностью кредиторов, необходимостью соблюдения процессуальных сроков и уведомления всех заинтересованных лиц установление требований растягивается на достаточно длительное время. Это не позволяет вовремя созывать собрание кредиторов для принятия необходимых для проведения конкурсного производства решений. При банкротстве банков установление требований кредиторов производится преимущественно в досудебном порядке: кредитор предъявляет требования конкурсному управляющему, который по результатам проверки на основании учетных данных банка уведомляет кредитора о результатах его рассмотрения. В случае частичного либо полного отказа во внесении требований в реестр кредитор подает возражения в суд.
Данная процедура имеет ряд преимуществ перед механизмом установления требований при банкротстве некредитных финансовых организаций.
Во-первых, она является более гибкой, т. к. позволяет проводить сверку позиций кредитора и должника . По данным Агентства, подавляющее большинство разногласий разрешается на этой стадии, не доходя до суда.
Во-вторых, снижается нагрузка на суды и сокращаются сроки установления требований.
3.4. Необходимо создавать и электронные базы данных о сделках страховой организации
Опираясь на опыт регулирования деятельности банков и НПФ, представляется необходимым установить обязанность страховой организации создавать и хранить электронные базы данных, отражающие информацию об имуществе, сделках и операциях страховых организаций. В связи с многочисленными операциями, совершаемыми в повседневной деятельности финансовой организации, без структурированной информации о таких операциях выявить сомнительные сделки и признаки преднамеренного банкротства не представляется возможным. В этой ситуации контролирующие должника лица успешно маскируют неправомерные операции, что позволяет им избежать ответственности. Надлежащее исполнение обязанности по созданию и резервированию информации должно обеспечиваться введением субсидиарной ответственности за уничтожение или иную утрату таких баз данных.
Предлагаемые новеллы (как содержащиеся в законопроекте, так и подлежащие реализации в перспективе), заимствованные из правил банкротства банков и НПФ, являются с нашей точки зрения, необходимыми условиями для эффективного осуществления конкурсного производства страховых организаций. Среди недостатков действующей редакции закона в части банкротства финансовых организаций можно отметить хаотичное расположение норм, значительное количество повторов одних и тех же правил либо различное регулирование тех же самых вопросов, не обусловленное спецификой деятельности финансовых организаций разного вида. Такая несистемность нормативного материала возникла в связи с внесением поправок отдельными законопроектами, подготовка которых осуществлялась параллельно. Это очень затрудняет применение закона всеми участниками конкурсного процесса.
ГК «АСВ»
