Петракова С. Г.
Соискатель степени к. ю.н
Государственный Университет — Высшая школа экономики
ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами.
Общеизвестно, что контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью государственного регулирования. Его цель — вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры. В отдельных же случаях, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушении в будущем[1].
История государственного финансового контроля Великобритании ведет свое начало с момента учреждения в этом государстве должности Контролера Казначейства[2] Его Высочества Короля Англии Эдуарда II в 1314 г., в то время как роль Парламента в системе государственных финансов оставалась незначительной.
Известно, что в XI, XII и XIII вв. при Монархе созывались Советы в качестве вспомогательных органов, призванных консультировать Монарха по вопросам налогового обложения и издания некоторых актов[3], постепенно формируя полномочия Парламента. В 1295 г. Советы при Монархе были признаны «Королевскими Советами» в качестве «трех сословий королевства»[4].
Несмотря на образование Парламента, средневековый период не отличался развитой налоговой системой. Казна пополнялась за счет доходов Монарха с его собственных земель и «прерогативы короны», включая нерегулярные повинности, которые традиционно несли в пользу Монарха знать и простые подданные[5].
В 1215 г. Иоанн[6], Божьей милостью король Англии, сеньор Ирландии, герцог Нормандии и Аквитании, и граф Анжу[7], под давлением мятежных английских баронов и лондонской городской элиты, принял Великую Хартию вольностей (Magna Carta 1215).
Великая Хартия вольностей 1215 г. признавала за Монархом право самостоятельно взимать с подданных повинности для своего выкупа из плена, а также в случае возведения в рыцари старшего сына и выдачи замуж старшей дочери. Монарх был вправе созвать Парламент для санкционирования разового сбора (субсидии), в случае невозможности ведения государственных дел за счет собственных доходов. Это правило подкреплялось принципом канонического права: «Что касается всех, должно быть решено сообща»[8]. Зависимость Монархов от парламентских субсидий возрастала во времена военных действий.
В XIV в. бароны и представители Церкви стали собираться отдельно от дворян и буржуа, образовав, таким образом, две Палаты Парламента — Палату общин и Палату лордов. Формально Палаты были равноправны, однако утвердилось правило, вводившее в обязанность Палаты общин устанавливать и контролировать налоговые поступления в государственную казну. Наряду с налоговым контролем, Парламент получил право косвенного контроля над правительством путем импичмента[9].
Одним из следующих шагов на пути реформирования системы государственного финансового контроля, стало введение Королевой Англии Елизаветой I должностей Ревизоров, осуществлявших контроль за поступлениями доходов в королевскую казну. Правление Тюдоров привело к падению политического значения Парламента, который послушно исполнял волю Монархов, не вступая с ними в конфликты. Елизавета I говорила, что задача Парламента — говорить «да» или «нет», когда Королеве будет это угодно[10]. Поскольку четкая система постоянных налоговых платежей не была сформирована, Монарху приходилось прибегать к содействию Парламента в случае финансовых затруднений.
Во времена правления династии Стюартов в XVII в. возрос конфликт между Монархом и Парламентом из-за денежных субсидий. Вследствие этого в 1628 г. была принята Парламентом Петиция «О праве» (Petition of Right 1628), в виде протеста Парламента против самостоятельного сбора налогов Королем Англии, Шотландии и Ирландии Карлом I[11][12]. Как свидетельствует история английского Парламента, в дни кризисов, потрясений, революционных изменений Парламент нуждается в поддержке общества и сам распространяет информацию о своей деятельности[13].
Сложившаяся система органов государственного финансового контроля претерпела изменения в 1780 г., когда Актом Парламента (статутом)[14] были назначены Комиссары по контролю за использованием государственных средств. С 1834 г. Комиссары начинают активно сотрудничать с Контролером Казначейства Его Высочества Короля Великобритании и Ирландии Уильяма IV.
В связи с назначением выдающегося представителя викторианской эпохи, Уильяма Еварта Глэдстоуна, на должность Министра финансов и Канцлера Казначейства Ее Высочества Королевы Великобритании и Ирландии Виктории в 1859 г., а в последующем и на должность Премьер-министра в 1868–74, 1880–85, 1886, и 1892–94 гг.[15], система органов государственного финансового контроля подверглась кардинальным изменениям.
Уильям Еварт Глэдстоун выступил с инициативой реформирования системы государственных финансов Великобритании и Ирландии, усиления роли Парламентского контроля, в результате чего, в 1861 г. был создан Комитет государственных счетов Палаты общин Парламента. Сущность Парламента была ярко передана выдающимся английским ученым юристом А. Дайси: «Власть и юрисдикция [Парламента] так высоки и абсолютны, что они ни для кого и ни для чего не могут быть заключены в какие бы то ни было границы. [Верховное собрание] имеет верховную и бесконтрольную власть издавать, утверждать, расширять, ограничивать, отменять, возобновлять и объяснять законы, относящиеся ко всевозможным областям, … так как Парламент есть то учреждение, которому конституцией … вверена деспотическая, неограниченная власть»[16].
В ходе проведения реформ Уильямом Евартом Глэдстоуном, в 1866 г. был принят Акт «О Департаменте Казначейства и контроля» (Exchequer and Audit Departments Act 1866), в соответствии с которым, учреждалась должность Генерального контролера и аудитора и Департамент Казначейства и контроля.
Акт «О Департаменте Казначейства и контроля» 1866 г. устанавливал систему проведения государственного финансового контроля, а именно: расходы государства контролировались Палатой общин Парламента, Генеральный контролер и аудитор санкционировал переводы государственных средств, осуществляемые Банком Англии Правительству, проводил проверки всех государственных касс и счетов и представлял результаты проверок на рассмотрение Комитету государственных счетов Палаты общин Парламента[17].
В 1870 г., Министерством финансов и Казначейством Ее Высочества Королевы Великобритании и Ирландии Виктории, назначаются из руководящего состава Министерства финансов и Казначейства представители по взаимодействию с Комитетом государственных счетов Палаты общин Парламента, для предоставления любой необходимой для деятельности Комитета информации.
Сложившаяся, в результате реформирования, система государственного финансового контроля стала неэффективной к моменту увеличения количества государственных касс и счетов, вследствие чего, Генеральному контролеру и аудитору и Контрольному ведомству оказалось недостаточно времени и сил на осуществление проверок каждого счета, особенно в ходе Первой мировой войны.
В результате, в 1921 г. принимается новый Акт «О Департаменте Казначейства и контроля» (Exchequer and Audit Departments Act 1921), позволявший Генеральному контролеру и аудитору, в ходе проверок государственных касс и счетов, прибегать к помощи служб внутреннего контроля[18]. Они были созданы внутри отдельных министерств, учреждений и организаций[19]. Данный Акт обязывал Генерального контролера и аудитора представлять отчет о целевом использовании государственных средств, в соответствии с предписаниями Парламента, Палате общин Парламента.
В 1960 г. возрастает давление со стороны парламентариев и ученых, выступающих за реформирование системы государственного финансового контроля, требующих, чтобы:
— назначение Генерального контролера и аудитора[20] было поставлено под контроль Палаты общин Парламента[21];
— Генеральный контролер и аудитор являлся чиновником Палаты общин Парламента;
— был создан высший орган финансового контроля (Национальное контрольное ведомство — National Audit Office);
— Генеральный контролер и аудитор принимал на работу необходимый с его точки зрения персонал, который отчитывался бы перед Комиссией публичной отчетности Палаты общин Парламента;
— Генеральный контролер и аудитор принимал решения об оплате труда персонала и о регламенте;
— Генеральный контролер и аудитор ежегодно представлял Комиссии публичной отчетности Палаты общин Парламента смету бюджета Национального контрольного ведомства;
— Генеральный контролер и аудитор имел гарантированные Актом права осуществлять проверки экономической эффективности[22] в административных органах или учреждениях[23], получающих утвержденные Парламентом государственные средства[24];
— Генеральный контролер и аудитор принимал единоличное решение о проведении проверок экономической эффективности, учитывая предложения Комитета государственных счетов Палаты общин Парламента;
— Генеральный контролер и аудитор был вправе докладывать Палате общин Парламента об отдельных проверках экономической эффективности[25].
В результате, в 1983 г. требования парламентариев и ученых нашли свое отражение в Акте «О финансовом контроле» (National Audit Act 1983)[26][27], который усилил контроль и надзор Парламента за расходованием государственных средств, устанавливая новый порядок стимулирования бережливости, экономической эффективности и целенаправленности при использовании государственных средств министерствами, учреждениями и организациями.
Как следствие, ответственность за проведение государственной финансовой политики, которая возлагалась на Банк Англии, была возложена на Министерство финансов в 1998 г., в соответствии с Финансовым Актом (Finance Act 1998)[28].
В настоящее время органами государственного финансового контроля Великобритании являются:
— Национальное контрольное ведомство, возглавляемое Генеральным контролером и аудитором, подотчетное Комитету государственных счетов Палаты общин Парламента Великобритании, являющееся членом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) и Европейской организации высших контрольных органов (ЕВРОСАИ);
— Контрольно-счетная палата Шотландии, возглавляемая Генеральным контролером Шотландии, подотчетная Парламенту Шотландии, являющаяся членом Европейской организации региональных контрольных органов (ЕВРОРАИ);
— Контрольно-счетная палата Северной Ирландии, возглавляемая Генеральным контролером Северной Ирландии, подотчетная Ассамблее Северной Ирландии;
— Комиссия по аудиту Англии и Уэльса, возглавляемая Генеральным контролером Уэльса, подотчетная Ассамблее Уэльса, региональным Ассамблеям Англии, являющаяся членом ЕВРОРАИ.
Деятельность высшего органа финансового контроля Великобритании[29] и контрольно-счетных органов Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии и Англии регламентируется Актами Парламента Великобритании, Шотландии, Ассамблеями Уэльса, Северной Ирландии, региональными Ассамблеями Англии[30].
Парламентские процедуры предохраняют Парламент, а, следовательно, и всю систему органов государственной власти от резких скачков, травматических перемен и потрясений[31].
[1] Лимская декларация «О руководящих принципах финансового контроля». Ст. 1.
[2] Слово «казначейство» произошло от латинского «scaccarium», означавшего «шахматная доска», поскольку расходные фигуры передвигались по квадратному столу, а происхождение Казначейства уходит корнями в норманнский период. // Вовченко Н. Г. Финансовая система Великобритании. Ростов н/Д.: Ростовский государственный экономический университет (РИНХ), 2002. С. 19.
[3] Монарх оставлял за собой право издавать своей властью Акты — ордонансы и прокламации.
[4] Barnett H. Op. cit. P. 416.
[5] Так, при передаче земельного владения умершего вассала наследнику полагалось выплатить сеньору рельеф, который мог составить годичный и более доход с него. Однако вассалы, в том числе королевские, обязаны были помогать своему сеньору преимущественно не деньгами, а «службой (военной) и советом».// Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М.: Аспект Пресс, 2001. С. 14.
[6] Иоанн Безземельный. // Исторический словарь.
[7] Петрушевский Д. М. Великая Хартия вольностей и конституционная борьба в английском обществе во второй половине XIII в. Изд. М. и С. Сабашниковых. М., 1915.
[8] Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М.: Аспект Пресс, 2001. С. 14.
[9] Импичмент — процедура привлечения к суду представителей королевской администрации, в ходе которой нижняя палата выдвигала обвинения, а верхняя выступала в качестве суда. Впервые импичмент был применен в конце XIV в. Аналогичную роль играл принимаемый Парламентом Билль об опале (Act of Attainder) — приговор Парламента, который имел характер закона, не нуждался в мотивировке и не мог быть пересмотрен. Ему не обязательно предшествовал формальный суд, а приговор, в отличие от импичмента, выносился общим решением палат. Это позволяло наказывать неугодных администраторов за нецелесообразность, а не незаконность их действий. // Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М.: Аспект Пресс, 2001. С. 15.
[10] Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М.: Аспект Пресс, 2001. С. 16.
[11] В 1642 г. конфликт Монарха и Парламента привел к гражданской войне, в которой победил, при помощи своей армии, возглавляемой О. Кромвелем, Парламент. В 1648 г. О. Кромвелем был организован государственный переворот, получивший название «Прайдова чистка Парламента», в результате которого, в Парламент вошли «угодные люди», была ликвидирована Палата общин, исполнительная власть передана избираемому однопалатным Парламентом Государственному совету. // Барг английская революция в портретах ее деятелей. М.: Мысль, 1991.
[12] В 1689 г. Биллем «О правах» (Bill of Rights 1689) провозглашаются права Парламента и подданных английской короны, объявляя Королем Англии, Шотландии и Ирландии правителя Голландии Вильгельма III Оранского, тем самым, достигнув соглашения между Парламентом и Монархом.
[13] Левина М. И. Парламентское право Великобритании XVII- начала XIX в. М.: Зерцало, 2000. С. 127.
[14] Статут — Акты, принятые Парламентом и получившие санкцию Монарха. // Юридический словарь.
[15] The Columbia Encyclopedia, Sixth Edition. 2001.
[16] Дайси А. Основы государственного права в Англии. М., 1905. С. 47.
[17] Exchequer and Audit Departments Act, 1866.
[18] Службы внутреннего контроля создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние контрольные службы не являются частью организационной структуры проверяемых учреждений. // Лимская декларация «О руководящих принципах финансового контроля». П. 1. Ст. 3.
[19] Exchequer and Audit Departments Act, 1921.
[20] Назначение Генерального контролера и аудитора осуществляется в форме речи Ее Величества, представляемой Парламенту. Ходатайство о такой речи может быть подано только Премьер-министром, с одобрения Председателя Комитета государственных счетов Палаты общин Парламента.
[21] Высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, если они независимы от проверяемых ими организаций, и защищены от постороннего влияния. // Лимская декларация «О руководящих принципах финансового контроля». П. 1. Ст. 5.
[22] ... Вид контроля, ориентированный на проверку того, насколько эффективно, целесообразно и экономно расходуются государственные средства, включающий не только проверку отдельного случая, но и всю административную деятельности, включая организационную и административную системы. // Лимская декларация «О руководящих принципах финансового контроля». П. 2. Ст. 4.
[23] Высший контрольный орган проверяет деятельность правительства, подчиненных ему административных органов и прочих зависимых от него учреждений. Однако из этого не проистекает подчинение правительства высшему контрольному органу. В частности, правительство целиком и полностью отвечает за свои действия и ошибки и не может освобождать себя от ответственности, ссылаясь на проведенные проверки и мнения экспертов высшего контрольного органа, если такое мнение не было представлено в качестве юридически обоснованного и выполнимого заключения. // Лимская декларация «О руководящих принципах финансового контроля». Ст. 9.
[24] Высший контрольный орган должен иметь доступ ко всем документам, касающимся управления финансовыми и материальными средствами, и должен обладать правом запрашивать устно и письменно у проверяемого учреждения любую необходимую для проведения проверки информацию. // Лимская декларация «О руководящих принципах финансового контроля». П. 1. Ст. 10.
[25] National Audit Act 1983.
[26] Акт «О финансовом контроле» (National Audit Act 1983) являлся индивидуальным Актом, получившим поддержку всех политических партий.
[27] В самом общем виде Акты, принимаемые Парламентом, могут быть подразделены на два вида: Акты общего, публичного характера (определяют политическую линию, адресуются всему народу или его существенной части) и Акты индивидуального характера (адресуются определенной территории страны или конкретной организации либо группе частных лиц). // Романов А. К. Правовая система Англии. М.: Дело, 2002. С. 129.
[28] Вовченко Н. Г. Финансовая система Великобритании. Ростов н/Д.: Ростовский государственный экономический университет (РИНХ), 2002. С. 52.
[29] Существование высшего органа финансового контроля и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции. // Лимская декларация «О руководящих принципах финансового контроля». П. 3. Ст. 5.
[30] Великобритания не знает единовременно созданного Акта, действующего в качестве Конституции. Британскую Конституцию часто называют «неписаной», поскольку по форме Конституция имеет комбинированный, несистематизированный характер и слагается из двух частей — писаной и неписаной. Писаная часть включает статутное право, принятые в различные годы Акты Парламента, регулирующие вопросы конституционного характера. Неписаная часть включает судебные решения (прецеденты), имеющие своим предметом вопросы, носящие конституционный характер. // Конституции зарубежных стран. М.: Волтерс Клувер, 2003.
[31] Левина М. И. Парламентское право Великобритании XVII- начала XIX в. М.: Зерцало, 2000. С. 131.
