Органы государственной власти и Выборы в Российской Федерации

Органы государственной власти и Выборы в Российской Федерации

ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ

1. Сущность избирательной системы

и типология выборов

Демократия неотделима от выборов, ибо «власть народа» (так переводится слово «демократия» с древнегреческого) в современ­ном государстве может быть осуществлена не иначе как через выборных представи­телей, а потому и называется представительной.

Выборы — это не только существенный признак, атрибут демо­кратии, но поистине ее стержень, ее необходимое условие. «Демо­кратию можно определить как режим, при котором правители на­значаются посредством свободных и честных выборов». А во Всеобщей Декларации прав человека, провозглашенной и принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., го-ворится: «Каждый человек имеет право принимать участие в управ­лении своей страной непосредственно или через посредство свобод­но избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые долж­ны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнознач­ных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ст. 21). Совер­шенствование избирательной системы — одна из актуальнейших задач политического развития молодой российской демократии.

Что же такое избирательная система?

Избирательная система есть порядок организации и про­ведения выборов в представительные учреждения или инди­видуального руководящего представителя (например, прези­дента страны), закрепленный в юридических нормах, а также сложившейся практикой деятельности государст­венных и общественных организаций.

Избирательная система — составная часть политической систе­мы, но и сама, подобно любой другой системе, подразделяется на структурные компоненты, из которых в качестве наиболее общих выделяются:

1) избирательное право — теоретико-юридический компонент;

2)  избирательная процедура (или избирательный процесс) — компонент практическо-организационный.

Избирательное право — это совокупность юридических норм, регулирующих участие граждан в выборах, организа­цию и проведение последних, взаимоотношения между изби­рателями и выборными органами или должностными лицами, а также порядок отзыва не оправдавших доверие избирате­лей выбранных представителей.

Термин «избирательное право» может употребляться и в дру­гом, более узком значении, а именно как право гражданина участ­вовать в выборах: либо в качестве избирающего (активное избира­тельное право), либо в качестве избираемого (пассивное избира­тельное право).

В соответствии с принципами трактуемого в широком смысле слова избирательного права и некоторыми другими критериями (объект выборов, их масштаб, срок и т. д.) можно дать определен­ную классификацию выборов, выделить их виды.

Так, бывают выборы президентские, парламентские, региональные (областные), муници­пальные (городские, сельские) и некоторых других должност­ных лиц. Кроме того, выборы бывают очередными, внеочередными, дополнительными.

Наибольший интерес заслуживает классификация выборов со­гласно принципам избирательного права, отражающим степень правового, демократического развития той или иной страны, её из­бирательной системы. В этом случае общепринятое деление приоб­ретает вид парных противоположностей:

всеобщие — ограниченные (цензовые);

равные — неравные;

прямые — косвенные (многостепенные);

с тайным — с открытым голосованием.

Признаки, характеризующие высокую степень демократизма из­бирательной системы, перечислены в левом столбце. Большинство стран современного мира провозгласили в своих конституциях или специальных избирательных законах права граждан на всеобщие и равные выборы при тайном голосовании. Рассмотрим эти принци­пы подробнее.

Всеобщность выборов предполагает право всех дееспособных граждан, достигших установленного законом возраста, участвовать в выборах, причем под этим правом подразумевается как активное избирательное право, так и пассивное.

Цензы пассивного избирательного права обычно значительно жестче цензов права активного.

Выборы считаются равными, если обеспечена единая норма представительства — количество избирателей, представляемых одним кандидатом на выборное место.

Разница между прямыми и косвенными (многостепенными) вы­борами состоит в том, что в первом случае избиратели непосредст­венно голосуют за кандидатов на замещаемую должность, тогда как во втором — за лиц, которым отводится роль выборщиков.

Специфическую форму избирательной активности граждан представляет собой референдум .

Референдум — это особый тип всенародного голосования, объектом которого является не тот или иной кандидат, а какой-либо важный государственный вопрос, по которому не­обходимо выяснить мнение всего населения страны. Это может быть вопрос о государственной принадлежности той или иной тер­ритории или о ее независимости, вопрос о форме государственного правления и т. д.

Подобно выборам референдумы бывают разных видов в зависи­мости от предмета голосования, способа проведения и сферы при­менения. Референдум называется конституционным, если с его помощью проводится утверждение конституции или поправок к ней, или законодательным, если предмет референдума — проект акта текущего законодательства.

Термин «избирательная система» нередко употребляется в более узком значении, чем то, которым мы пользовались выше, а именно: как система учета и подсчета голосов. И тогда говорят о пропорциональной и мажоритарной избирательных системах. Они будут рассмотрены ниже, а пока отметим, что в каком бы смысле — широком или узком — ни говорить об избирательной системе, оче­видна ее огромная роль в определении судеб стран и городов. Смена избирательных законов зачастую изменяет политический облик страны, как это случилось у нас несколько лет назад. Избиратель­ная система — это рупор народного волеизъявления, способный, однако, существенно повлиять на его звучание.

2. Избирательная процедура и избирательная кампания

Избирательная процедура — это мероприятия государст­ва по организации и проведению выборов, «избирательный закон в действии».

Избирательная кампания — это действия не­посредственных участников выборов, соперничающих на выборах сторон (партий, различных общественных организаций, самих кан­дидатов).

Избирательная процедура включает в себя назначение выборов; создание избирательных органов, ответственных за их проведение; организацию избирательных округов, участков; регистра­цию кандидатов в депутаты; определенную финансовую поддержку выборов; охрану порядка в ходе их проведения; определение ре­зультатов голосования.

Избирательная кампания предусматривает выдвижение канди­датов противоборствующими политическими силами, агитацию за них и т. п..

В государствах со сложившейся демократией тон в избиратель­ной кампании задают партии и блоки партий. Так называемые «не­зависимые кандидаты» в этих государствах, как правило, не имеют серьезных шансов на победу, их соло тонет в мощном пропагандистско-агитационном хоре политических партий.

Избирательная борьба — основное поле деятельности полити­ческой партии в демократическом обществе. Можно даже в опре­деленном смысле утверждать, что демократические партии рожда­ются и существуют для выборов.

Электорат (лат. elector — избиратель) — это контингент избирателей, голосующих за какую-либо партию на вы­борах.

Кульминацией избирательной кампании является день выборов. Однако в отличие от шумной предвыборной борьбы сама процедура голосования есть тайна.

День выборов — это как бы пик, праздник демократии.

Избирательная кампания завершается подсчетом голосов, опре­делением и объявлением итогов выборов.

3. Пропорциональная и мажоритарная системы учета и подсчета голосов

Определение результатов выборов по данным голосования про­исходит на основе двух главных систем: пропорциональной и ма­жоритарной.

Пропорциональная система подразумевает голосование по пар­тийным спискам и распределение мандатов между партиями строго про­порционально числу поданных голосов. При этом определяется так называемый «избирательный метр» — наименьшее количество го­лосов, необходимое для избрания единого депутата. Пропорцио­нальная система — наиболее распространенная избирательная система в современном мире.

Мажоритарная система характеризуется тем, что победившим считается кандидат (или список кандидатов), набравший предус-мотренное законом большинство голосов. Большинство бывает разным. Существуют избирательные системы, требующие абсо­лютного большинства (50% плюс 1 голос и более). Мажоритарная система отно­сительного большинства означает, что побеждает на выборах тот, кто набирает голосов больше, чем каждый из его соперников. Иногда практикуются обе разновидности ма­жоритарной системы. Например, в России при выборах Президента в первом туре голосования применяется система абсолютного большинства, а во втором — относительного. Вооб­ще при мажоритарной системе возможно голосование в один или два тура.

Пропорциональная и мажоритарная системы имеют свои досто­инства и недостатки.

К числу достоинств мажоритарной системы относится то, что в ней заложены возможности формирования эффективно работаю­щего и стабильного правительства. Она позволяет крупным, хоро-шо организованным партиям легко побеждать на выборах и созда­вать однопартийные правительства.

Основные недостатки мажоритарной системы:

1)  значительная часть избирателей страны (иногда до 50%) ос­тается не представленной в органах власти;

2)  партия, получившая на выборах меньше голосов, чем ее со­перники, может оказаться представленной в парламенте большин­ством депутатских мест;

3)  две партии, набравшие равное или близкое к равному коли­чество голосов, проводят в органы власти неодинаковое число кан­дидатов (не исключена ситуация, при которой партия, набравшая больше голосов, чем ее соперник, не получает вообще ни одного мандата).

Таким образом, мажоритарная система способствует формиро­ванию большинства в органах власти и мирится с диспропорцией между набранными голосами и полученными мандатами.

К достоинствам пропорциональной системы относится то, что в сформировавшихся при ее посредстве органах власти представлена реальная картина политической жизни общества, расстановка по­литических сил. Она обеспечивает систему обратной связи между государством и организациями гражданского общества, в итоге способствует развитию политического плюрализма и многопартий­ности.

Основные недостатки пропорциональной системы:

1) возникают сложности в формировании правительства (причи­ны: отсутствие доминирующей партии; создание многопартийных коалиций, включающих партии с разными целями и задачами, и, как следствие, нестабильность правительств);

2)  непосредственная связь между депутатами и избирателями весьма слабая, так как голосование осуществляется не за конкрет­ных кандидатов, а за партии;

3)  зависимость депутатов от своих партий (такая несвобода парламентариев может негативно сказаться в процессе обсуждения и принятия важных документов).

Избирательные системы в своем развитии прошли достаточно большой путь. В ходе этого процесса (в послевоенный период) на­чалось формирование смешанной избирательной системы, т. е. сис­темы, которая должна вобрать в себя положительные характерис­тики и мажоритарной, и пропорциональной систем. В рамках сме­шанной системы определенная часть мандатов распределяется по мажоритарному принципу. Другая часть распределяется пропорци­онально.

В мире по-прежнему господствует пропорциональная и мажори­тарная системы в их классическом виде.

4. Выборы и избирательная система в России

Выборы и избирательная система в России имеют достаточно давнюю (считая с Новгородской феодальной республики и Земских соборов XVI—XVII вв.), но прерывистую историю (с длительными эпохальными интервалами, связанными с деспотическими формами государственного правления).

В начале XX столетия мощный подъем демократического движе­ния (первая русская революция) привел к закону о выборах в пер­вую Государственную Думу от 11 декабря 1905 г. Закон этот, трудно, однако, назвать демократическим, так как он обеспечивал неравное пред­ставительство разным социальным слоям населения. Еще хуже был закон 1907 г., действовавший до окончания существования дорево­люционной Думы. За весь период своего существования (1906— 1917) Государственная Дума избиралась четыре раза, дважды рас­пускалась царем досрочно. Права этого представительного органа были столь ограничены, что едва ли есть основания называть царизм 1906—1917 гг. думской мо­нархией.

В советскую эпоху, после перехода к однопартийной системе, а затем ликвидации внутрипартийной оппозиции, выборы приобрели чисто формальный характер, превратились в «выборы без выбора».

Лишь в конце 80-х гг. положение начало радикально меняться. Сначала в очень ограниченном масштабе на выборах в местные ор­ганы власти в 1987г., а затем широко в 1989г. на выборах Съезда народных депутатов стало применяться альтернативное голосова­ние — у избирателей появился выбор между двумя или нескольки­ми кандидатурами. Однако и тогда, на выборах 1989 г., часть мест (750 из 2250) была наперед зарезервирована за КПСС и фактичес­ки подчиненными ей общественными организациями, с указанием кому — сколько мест, что в сущности являлось модификацией все той же системы. Выборы народных депутатов Россий­ской Федерации год спустя, отвергли такой порядок как антидемо­кратический.

17 марта 1991г. состоялся первый в истории страны всенарод­ный референдум, а 12 июня того же года — первые в истории Рос­сии президентские выборы.

Нынешняя избирательная система России сложилась в резуль-­
тате крупномасштабной избирательной реформы 1993—1995 гг.,
начавшейся всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. новой
Конституции Российской Федерации и нашедшей дальнейшее вы-­
ражение в Федеральных законах «Об основных гарантиях избира-­
тельных прав граждан Российской Федерации», «О выборах Пре-­
зидента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государ-­
ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,
«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Со-­
брания Российской Федерации», «О референдуме Российской Фе­-
дерации»,

В Конституции (ст. 32) провозглашается: «Граждане Россий­ской Федерации имеют право избирать и быть избранными в орга­ны государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме». Та же ст. 32, п. 3, определяет круг лиц, лишенных избирательного голоса: «Не имеют права из­бирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по при-­
говору суда».

Это единственное ограничение позволяет говорить о всеобщем избирательном праве в Российской Федерации. Всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании закрепля­ется в ст. 81 Конституции.

Активное избирательное право граждане Российской Федерации получают с 18 лет, пассивное — право быть избранными в Госу­дарственную Думу с 21 года, а на пост Президента с 35 лет, при ус­ловии десятилетнего постоянного проживания на территории Рос­сийской Федерации. При этом участие в выборах объявляется делом добровольным, осуществляемым на основе всеобщего рав­ного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Выборы Президента Российской Федерации проводятся по еди­ному федеральному избирательному округу, включающему всю территорию страны.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации избирается 450 депутатов.

Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.

В Российской Федерации действует пропорциональная избирательная система.

Отбор ведется по пропорциональному принципу, но пропорциональность эта касается только тех партий, блоков и т. п., которые перешагнули 7%-й барьер, т. е. получили не менее 7% голосов из числа участвовавших в выборах. Те, кто не добрал этой цифры, теряет все свои голоса, а также право на пред­ставительство в Думе.

Довольно жесткие количественные требования предусматрива­ются и на этапе предвыборной кампании. Так, кандидат на пост президента должен собрать не менее 2 млн. подписей своих сторонников, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50тысяч подписей. Если же таких «миллионеров» окажется несколько и ни один из них не сумеет привлечь в первом туре выборов более половины уча­ствовавших в голосовании избирателей, то через 21 день после подсчета голосов назначается второй тур, в котором борьба завершается избирательным поединком двух кандидатов, набравших наибольшее количество голосов в первом туре.

Основные различия выборов Президента РФ и депутатов Госу­дарственной Думы обобщены и наглядно представлены в таблице.

Таблица

ПРЕЗИДЕНТСКИЕ И ДУМСКИЕ ВЫБОРЫ (сравнительная характеристика)

Детали положений о выборах кандидатов	Кандидаты в депутаты Госдумы	Кандидаты на должность Президента РФ
Возраст кандидатов	С 21 года	С 35 лет
Оседлость кандидата (срок постоянного проживания в России)	Не оговорено в законе	10 лет
Сбор подписей в процессе выдвижения кандидата (их количество)	200тыс.	2 млн.
Получает мандат кандидат, набравший	Партии которые перешагнули 7%-й барьер, согласно списка кандидатов участие в голосовании	Более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании

Было бы противно духу демократии и граж­данской честности идеализировать нынешнюю избирательную си­туацию в России. Она дает основания для весьма острой критики и для вдумчивой работы по усовершенствованию как избирательной системы, так и проводимых на ее основе, а нередко и в нарушение ее положений, выборов. В качестве важнейших направлений такой работы отечественные политологи выдвигают следующие:

—  осуществление реального разделения властей, что расшири­ло бы избирательное поле — количество выборных властных пози­ций, а следовательно, способствовало бы дальнейшей демократи­зации страны;

—  создание реальных гарантов демократической организации и проведения выборов через расширение полномочий Федерального Собрания и Конституционного Суда в деле контроля над работой Центральной избирательной комиссии и всем избирательным про­цессом;

—  демократизация информационной власти СМИ (прежде всего электронных — радио, телевидения), обеспечение государст­вом равенства возможностей для всех участников выборов.

В то же время нельзя не отметить, что нынешняя российская из­бирательная система опирается на опыт ряда государств, как евро­пейских, так и США, как имеющих богатые правовые традиции, так и лишь недавно приступивших к строительству правового государ­ства. Разумеется, многое в ней подлежит коррекции и возможно, весьма основательной, но важно то, что избирательный механизм в нашей стране создан и работает.

5. Органы государственной власти в Российской Федерации

Высшим органом представительной и законодательной власти Российской Федерации является парламент — Федеральное Со­брание, состоящее из двух палат: нижней палаты — Государствен­ной Думы, верхней — Совета Федерации. Они осуществляют зако­нодательные функции, рассматривают и решают важнейшие госу­дарственные вопросы, формируют другие высшие государственные органы (правительство, судебные органы и т. п.) и имеют право кон­троля за деятельностью всего государственного аппарата (схема).

 

Схема. Форма правления в Российской Федерации

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, работающих на профессиональной основе с четырехлетним сроком полномочий (со следующих выборов с пятилетним сроком полномочий). Она избирается прямым всеобщим голосованием по пропорциональной системе. По Конституции Государственная Дума дает согласие Президенту на назначение Председателя правительства и решает вопрос о доверии правительству. Однако парламентские полномо­чия нижней палаты по вопросу формирования исполнительной власти и контроля за ее деятельностью фактически оказываются ог­раниченными. Это выражается в том, что при определенной поли­тической ситуации в стране Президент может распустить Государ­ственную Думу, если последняя три раза подряд отклонила канди­датуру на должность Председателя правительства. По вопросу о до­верии правительству тоже существуют свои «пределы». Так, при повторном выражении недоверия правительству в течение трех ме­сяцев Президент может принять решение либо об отставке прави­тельства, либо о роспуске нижней палаты.

Совет Федерации формируется путем делегирования по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от пред­ставительного и исполнительного органов власти. К ведению верхней палаты относят­ся вопросы, связанные с изменением границ между субъектами Фе­дерации, назначением на должность судей Конституционного Суда (19 судей), Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Гене­рального Прокурора, утверждением указов Президента о введении чрезвычайного положения, решением вопросов об использовании вооруженных сил за пределами страны и другие. Для осуществле­ния контроля за исполнением федерального бюджета обе палаты Федерального собрания образуют Счетную палату.

Главой государства является Президент. Он избирается всена­родным прямым голосованием на 4 года (со следующих выборов на 6 лет) и не более двух сроков под­ряд.

Полномочия Президента России подразделяются на полномочия в области государственного управления; в сфере законодательной деятельности; в судебной области; внешнеполитические полномо­чия; представительские; чрезвычайные.

Президент наделен правом участия в формировании правитель­ства: он назначает Председателя правительства с согласия Государ­ственной Думы, а также назначает и освобождает от должности за-местителей Председателя правительства, федеральных министров, Руководителей комитетов и ведомств. Президент руководит дея­тельностью правительства, может председательствовать на его за-седаниях, он принимает решения об отставке правительства с со­гласия нижней палаты.

Президент активно участвует в законодательном процессе. За­коны, принятые Федеральным Собранием, передаются президенту, который подписывает их или возвращает в двухнедельный срок в парламент со своими возражениями для повторного обсуждения и голосования. В случае отклонения закона президентом и при по­вторном одобрении 2/3 голосов от общего числа членов Совета Фе­дерации и Государственной Думы закон подлежит подписанию пре­зидентом (в течение 7 дней). Глава государства обладает правом за­конодательной инициативы. Более того, следует отметить, что по­мимо президента этим правом обладает значительное количество субъектов политической системы — это Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, правительст­во, представительные органы власти субъектов федерации, Консти­туционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. Но глава государства в особых случаях может использовать свое право обращения непосредственно к народу, а также объявить о референ­думе по отдельным вопросам законодательной деятельности и таким образом решить вопросы, минуя парламент. Президент и сам издает большое количество нормативных актов (указов, реоргани­зационных актов, распоряжений и др.).

В практике деятельности высших государственных органов при­меняется ежегодное представление президентом докладов о поло­жении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Президент может обратиться с посланием к гражданам страны.

Президент возглавляет Совет Безопасности России. Глава госу­дарства утверждает военную доктрину, обладает правом объявле­ния чрезвычайного положения и использования вооруженных сил за пределами территории страны по решению Совета Федерации.

Внешнеполитические полномочия главы государства весьма об­ширны. Президент является высшим представителем страны в сфере внешних отношений и осуществляет руководство внешней политикой. Выезжая с официальными визитами за границу, он пользуется правом на особо торжественный прием, ему предостав­ляется целый ряд привилегий. Он считается представителем своей страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномо-чиях. Президенту предоставляется право ведения международных переговоров и заключения международных договоров и соглашений (они вступают в силу после ратификации парламентом). Он также назначает и отзывает дипломатических представителей государств, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Высшими органами судебной власти в России выступают Кон­ституционный Суд, Высший Арбитражный Суд и Верховный Суд.

Система федеральных органов исполнительной власти включает Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, а также отраслевые и межотраслевые органы: министерства, государственные комитеты, федеральные службы, межведомственные комиссии, советы и др. Правительство РФ разрабатывает и обеспечивает исполнение фе­дерального бюджета, осуществляет управление федеральной соб­ственностью, обеспечивает реализацию социально-экономических программ, осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики и др.

По Конституции РФ система органов исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области, автономных округов устанавливаются субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного права. Разделение властей по вертикали предполагает существование представительных и законодательных органов субъектов Федера­ции, обладающих правом законодательной инициативы, и предста­вительных органов местного самоуправления. По своему характеру эта органы парламентского типа. Это означает, что, помимо про­фессионального состава (работы депутатов на постоянной основе) и постоянного характера работы, собрание представителей (дума, муниципальный комитет, городское собрание и др.) должны быть свободны от воздействия на них вышестоящих органов власти.

Представительные органы в пределах своей компетенции об­суждают и принимают решения по вопросам развития данного тер­риториального сообщества, осуществляют контроль за работой местных органов исполнительной власти и судов соответствующей ступени.

Органы местной исполнительной власти определяются населе­нием самостоятельно для решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собствен­ностью. Главы местной администрации должны избираться населением на основе всеобщего, равного, прямого из­бирательного права.

Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают вопросы местного значения. Кроме собственной ком - петенции, органы местного самоуправления могут выполнять неко­торые государственные функции, под исполнение которых должны передаваться необходимые материальные и финансовые ресурсы. Передача функций должна носить договорной характер между орга­нами государственной власти и органами местного самоуправления.

Таким образом, в Российской Федерации существует довольно разветвленная многоуровневая система органов представительной, законодательной и исполнительной власти. Дальнейшее развитие демократии, усиление местного самоуправления, расширение прав и возможностей граждан включает последующую децентрализацию государственного управления и последующее смещение управлен­ческих функций с федерального на региональный и местный уровни.