, д. ю.н., профессор
Цивилизованный лоббизм как способ
узаконения коррупции
Для всех очевидно, что лоббизм представляет собой особый вид деятельности, связанный с оказанием давления на органы власти с целью принятия тех или иных решений. Но когда возникает вопрос, хорошо это или плохо оказывать на кого бы то ни было давление, в чем оно выражается, мнения расходятся.
С одной стороны, все признают, что способы оказания давления на государственных чиновников чрезвычайно разнообразны и наиболее эффективные из них – это подкуп, шантаж, мошенничество, угрозы. Не случайно слово «лоббирование» стало нарицательным для обозначения любых нечестных политических и торгово-экономических сделок во властных структурах. Нелишне напомнить, что политический оттенок слову лоббизм (лобби) придали в Америке еще в середине 19 века, когда термином «лоббирование» начали обозначать покупку голосов за деньги в коридорах конгресса.[1] В других же государствах (включая Англию – страну, которую все же следует признать провозвестницей современного толкования этого слова) такая политика признавалась предосудительной, и именно по этой причине это слово прижилось в большинстве стран мира в отрицательном значении. Лоббистов ругают, лоббизм клеймят, лобби признается источником многих коррупционных скандалов.
Но с другой стороны, достаточно много приверженцев легализации лоббистской деятельности. [2] Вот, например, что пишет один из сторонников узаконения лоббизма , предваряя книгу, посвященную методам и технологии лоббирования: «Механизм лоббирования несет в себе большие возможности для развития компаний. Лоббирование полезно не только для развития, но и для защиты от опасных тенденций на рынке и во власти. Лоббирование не просто может пригодиться компании – оно жизненно необходимо».[3] Другой специалист в области теории и практики лоббистской деятельности в заключение своего фундаментального исследования, посвященного парламентскому лоббизму, отмечает: «Наличие работающего законодательства, регулирующего лоббистские отношения, является одним из самых важных показателей развитого демократического общества, так как подобный нормативно-правовой акт – это фактически договор между государством (правящими политическими элитами) и негосударственными структурами (обществом, бизнесом)».[4]
Один из активных сторонников легального, цивилизованного лоббизма доктор юридических наук, профессор, на научном семинаре Евгения Ясина 20 ноября 2005 заявил: «Коррупция будет процветать там, где нет действенных, открытых и правовых механизмов взаимодействия бизнеса и власти, а равно и легитимного института лоббирования». Однако в процессе обсуждения вопрос, когда у него спросили, может ли он как юрист показать, в чем отличие лоббизма от коррупции, остался открытым, и вряд ли эти два явления можно будет развести. Лоббизм основан на коррупции, коррупция процветает там, где орудуют лоббисты.
Как видим, налицо две совершенно противоположные позиции на природу лоббизма. Поскольку изначально суть лоббистской деятельности заключается в оказании давления на государственных чиновников, от которых зависит принятие решений (этот постулат всеми принимается безоговорочно), зададимся простым вопросом: существуют ли цивилизованные, морально оправданные, гуманные способы оказания давления на государственных чиновников? Если да, то действия лоббистов можно признать справедливыми и оправданными. Если нет, то лоббизм подлежит осуждению.
В принципе оказывать на кого-то давление аморально и противозаконно. Если чиновник не выполняет своих прямых обязанностей либо намекает, а порой даже требует за свои действия определенного вознаграждения, то единственный способ оказания в таких случаях на него давления – это власть закона, это угроза привлечения его к служебной, административной, уголовной или иной другой ответственности. Вот это и будет цивилизованный подход к обузданию чиновничьего произвола.
Что касается лоббизма как такового, возникает вопрос, можно ли в рамках правового поля говорить о лоббизме, не увязывая его с подкупом государственных чиновников? Если это возможно, если отношения «просящего и дающего», т. е. гражданина и государства строятся на основе действующих правовых норм, то подобные отношения не имеют ничего общего с лоббизмом. Когда говорят, что легализация лоббистской деятельности позволяет сделать прозрачными взаимоотношения власти и бизнеса, что тогда простые люди смогут видеть, чьи интересы отстаивает тот или иной чиновник, политик, - все подобные рассуждения выдают желаемое за действительное.
Что значит легализовать лоббистскую деятельность? Можно ли придать цивилизованный характер любому способу оказания давления, влияния на органы власти с целью принятия тех или иных решений? Прозрачными взаимоотношения власти и бизнеса может сделать только закон. Чтобы избиратели видели, чьи интересы отстаивает тот или иной политик, последний должен быть открыт и доступен для публики. Лоббизм же по сути своей представляет собой тайные операции.
Часто для обоснования лоббистской деятельности ссылаются на опыт США. Чуть ли не образцовой считается существующая там модель легализованного лоббизма. Еще в 1946 году был разработан так называемый специальный закон - Federal Regulation of Lobbying Act. Основная идея этого закона заключалась в том, чтобы каким-то образом обеспечить гарантии реализации прав граждан обращаться в официальные органы с жалобами на основе принятой еще в 1789 году Первой поправки к Конституции США. В соответствии с этим законом каждый лоббист проходит обязательную регистрацию в Сенате и в Палате Представителей. Лицо, желающее быть официально зарегистрированным в качестве лоббиста, подает заявление, в котором он обязан подробно рассказать о себе и об учреждении, который он собирается представлять в Конгрессе. В частности, он должен сообщить круг своих интересов, предполагаемые расходы на лоббистскую деятельность, размер вознаграждения за свою работу, сроки контракта, адрес и имя нанимателя и учреждения т. д. Хотя закон не ограничивает размер средств, которые будут затрачены на лоббирование, но при этом запрещает использовать федеральные средства. Ежеквартально лоббист должен представлять соответствующим органам свой финансовый отчет. За нарушение установленных правил, лоббисты могут быть оштрафованы на сумму до 50 тысяч долларов.[5]
Словом, принятый закон признал лоббизм как особый вид профессиональной деятельности, ограниченный, правда, пределами только Конгресса США. В соответствии с этим законом лоббисты обеспечивают защиту в Палате Представителей и Сенате Конгресса США интересов, прежде всего, крупных корпораций. Среди экономических и финансовых гигантов, чьи интересы защищают лоббисты, можно назвать Национальную ассоциацию производителей, риэлтеров, Торговую палату США и т. д. В законе также отмечается, что тех, кто тратит на эту деятельность не менее 20% процентов своего рабочего времени, следует признать профессиональными лоббистами. Однако представителей крупного капитала в законодательных органах США профессиональными лоббистами можно считать весьма условно. Во-первых, в действительности под вывеской лоббистов на самом деле работают профессиональные политики, адвокаты, юристы, бывшие и действующие чиновники, министры и т. д. Во-вторых, что же это за профессия, если на нее тратится всего 20% рабочего времени? Поэтому правильнее будет сказать, что лоббист не профессия, а призвание, это использование своих знаний, опыта и связей в не вполне законном давлении на правительство, парламент, любое государственное учреждение с целью принятия важного решения, сулящего большие прибыли.
Способствовал ли принятый закон искоренению противозаконной деятельности лоббистов? Весьма сомнительно. В противном случае, чем объяснить, что в тех же США время от времени предпринимаются попытки ограничить деятельность лоббистов по подкупу чиновников. Так, по закону 1995 года чиновникам предоставляется право получать в год от посторонних лиц подарки на сумму не более 100 долларов, при этом цена одного предмета не должна превышать 50 долларов. Гонорар же за публичное выступление не может превышать 2000 долларов. Изощренность и бессилие подобных мер заключается не только в определении стоимости подарка, но и цены отдельного предмета и публичного выступления. Совершенно очевидно, что они носят характер паллиативов, то есть беспомощных попыток ограничить коррупционные поползновения чиновников. Об искоренении этого зла и речи быть не может.
Не случайно, поэтому в большинстве стран Запада нет специальных законов о лоббизме? Нормы, регулирующие деятельность специалистов по продвижению экономических и иных интересов различных корпораций и крупных компаний в законодательных органах, скорее всего можно назвать мерами противодействия лоббизму, нежели узаконения такового. В ФРГ, например, с 1972 года действует так называемый Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. Можно ли такую деятельность назвать лоббистской? Вряд ли. Она более напоминает обычную юридическую практику. Правда, в соответствии с этим Кодексом депутаты тоже могут заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента, но тогда они обязаны заранее заявить, чьи интересы они представляют в парламенте, чтобы избежать коррупционных злоупотреблений. Сокрытие этого может повлечь определенные санкции. Поэтому эти нормы в большей степени свидетельствуют об ограничении лоббизма, нежели его поощрении.
Таким образом, совершенно очевидна связь между коррупцией и лоббизмом. Но что можно противопоставить коррупции в гражданском обществе? Как это ни странно, считается, что на ее пути надежным заслоном может служить так называемый цивилизованный лоббизм. Считается, что бизнес-сообщества как основа гражданского общества, более других заинтересованы в том, чтобы существующим сегодня коррупционным отношениям взамен пришла система цивилизованного лоббизма. Цивилизованный лоббизм якобы есть во всех странах. Утверждается, что лоббизм в органах власти необходим и неизбежен, но его надо ввести в цивилизованные формы. Предполагается, что принятием соответствующего законодательного акта можно обеспечить контроль за правильностью и законностью действий лоббистов. Вот что пишет украинский социолог : «Для того чтобы лоббизм стал формой цивилизованного согласования интересов и установления связей между их носителями и властью, необходимы определенные политические условия. Значение некоторых из них подтверждает практика стран, которые прошли период нелегального лоббизма, и где сегодня он уже превратился в респектабельную и уважаемую профессию».[6] Но вот что странно, сторонники узаконения лоббистской деятельности не могут привести примеров лоббизма как «респектабельной и уважаемой профессии».
Когда говорится о законных средствах и способах продвижения или защиты чьих-то интересов, не может быть и речи о привлечении к этому лоббиста. Лоббист появляется там, где закон препятствует удовлетворению завышенных требований какого-либо бизнесмена, например, в получении лицензии на сверхприбыльную деятельность. И тогда начинается интенсивный поиск людей в государственных структурах, от которых зависит принятие того или иного решения в обход закона, выискиваются способы оказания на него давления. Способы и средства воздействия могут оказаться эффективными только при условии, если у чиновника, от которого зависит принятие нужного решения, будет полная уверенность, что его труды, связанные с нарушением закона: а) не будут разоблачены и б) будут соответствующим образом вознаграждены. Все это является чистой воды коррупционной деятельностью. Если обеспечивается гарантия сохранения в тайне достигнутых договоренностей, если есть возможность беспрепятственно обойти закон, лоббизм торжествует и расширяет границы своего влияния. Именно поэтому лоббирование оказывается наиболее удачным способом и эффективной формой решения экономических и политических задач для лиц, которым действующий закон является преградой для обогащения. Иначе говоря, лоббизм позволяет с помощью правительственных чиновников путем подкупа, уговоров и обещаний добиться того, что не позволяет открытый и законный способ продвижения своих интересов.
Чем вообще можно объяснить появление понятия «цивилизованный лоббизм»? Вероятно, дело в том, что категорически отрицать коррупционный характер лоббистской деятельности мало кто решается. Но может быть в нем (лоббизме) есть какие-то привлекательные черты, которые можно назвать цивилизованными, то есть справедливыми, законными, гуманными. К тому же существует американская практика узаконения, легализации лоббизма. Почему бы этот опыт не внедрить в своей стране? По известным причинам все американское априори признается лучшим, достойным подражания. Этими соображениями, видимо, и объясняется появление таких понятий, как легализованный, цивилизованный лоббизм, который противопоставляется теневому, незаконному, коррупционному. Появились и такие понятия, как «черное» и «белое» лоббирование.[7] Все это делается для того, чтобы как-то теоретически обосновать необходимость принятия и у нас закона о лоббизме. Отсюда и делаются попытки противопоставлять теневой лоббизм так называемому цивилизованному лоббизму. Что же получается тогда? Оказывается, есть лоббизм в хорошем смысле этого слова, и его надо легализовать, разрешить, узаконить. Но есть плохой, негативный, порочный лоббизм, который надо осудить. Придание лоббизму черт, которые ему не свойственны – открытость, прозрачность, цивилизованность – глубокое заблуждение. Лоббирование, как его не назови – теневое, легализованное, цивилизованное – не меняет своей сущности и не может ее изменить по той простой причине, что она (ее сущность), если угодно, генетически в ней заложена, а потому лоббист будет всегда стремиться скрыть от общества свои подлинные интересы и способы достижения своих целей. Лоббистская деятельность не имеет ничего общего с открытостью и прозрачностью своих намерений при принятии решений. Узаконение лоббистской деятельности как раз на руку лоббистам. Это придаст им уверенности в реализации своих противозаконных действий. Закон будет служить прикрытием для различного рода мошеннических операций.
На чем основано утверждение, что для противодействия теневому лоббизму и коррупции, которые идут рука об руку, считается крайне необходимым разработку закона о лоббистской деятельности? На чем строятся предположения, что такой закон обеспечит полную легализацию влияния по интересам в структурах бизнеса и власти, создаст условия для успешной реализации административных реформ? Нет обоснований, которые рассеяли бы эти сомнения. Даже напротив, неоднократные попытки принять такой закон заканчивались ничем. И не потому, что этому противились какие-то мифические силы. Когда говорят, что принятие подобного закона может стать действенным механизмом противодействия теневому лоббизму, его сторонники находятся в плену ложных представлений о сущности лоббизма. Это означает то же самое, если бы мы говорили о придании цивилизованности некоторым видам и формам мошенничества, коррупции, воровства. Неудачи с принятием Закона о лоббизме вовсе не связаны с противодействием этому некоторых заинтересованных кругов бизнеса и власти, как это утверждается сторонниками узаконения лоббистской деятельности. Все с точностью наоборот, они обусловлены невозможностью узаконить противозаконную деятельность. Но если гипотетически представить, что этому оказывается колоссальное противодействие со стороны различных корпораций, финансовых структур и олигархов разных уровней и купленных ими представителей законодательной и исполнительной власти, значит признать, что лоббизм и здесь торжествует, оказывая успешное противодействие любым попыткам продвижения проектов закона о лоббистской деятельности.
В чем причины неудач легализации лоббизма, придания ему цивилизованного характера? Не только в США, но и в других странах, строящих демократически открытое общество, эти усилия пока не увенчались успехом. Уже более десяти лет делаются попытки принять закон о лоббистской деятельности в России, Казахстане, да и в других странах, однако безуспешно. И дело не только и не столько в том, что этому якобы противятся законодатели и бизнесмены, которые при посредничестве лоббистов путем закулисных переговоров обеспечивают принятие выгодных для них законопроектов и правительственных решений. Все же большинство лоббистов и те, на кого они работают, прекрасно осознают, что их деятельность преимущественно носит нечестный характер и со временем она будет разоблачена и наказана. По своей природе лоббизм не в состоянии работать в открытом режиме, при ярком свете, в присутствии большого скопления людей. Выражаясь фигурально, если высветить его лицо, он перестает быть самим собой, обретает иные черты и свойства. Легализовать лоббизм, придать ему цивилизованный характер означает изменить его облик, но тогда он характеризуется такими признаками, которые не имеют ничего общего с лоббизмом в том понимании, который сегодня в него заложен.
Не выдерживает никакой критики утверждение о том, что под лоббизмом подразумевается способствование принятию органами власти тех или иных решений, не связанных с подкупом государственных чиновников. Деятельность не связанная с подкупом государственных чиновников, не имеет никакого отношения к лоббизму. Это нечто иное. Когда говорят, что легализация лоббистской деятельности позволит сделать прозрачными взаимоотношения власти и бизнеса, чтобы избиратели видели, чьи интересы отстаивает тот или иной политик, в этом утверждении тоже происходит подмена понятий. Прозрачные взаимоотношения власти и бизнеса – это обычная юридическая практика. Подобную деятельность можно только приветствовать. Лоббистская же деятельность изначально предполагает достижение намеченных целей способами, которые преследуются по закону.
Утверждается, что общество сможет успешно бороться с теневым лоббированием только при условии одобрения концепции цивилизованного лоббизма. Почему? Потому что продвижение интересов бизнеса на любом уровне обретает черты и форму теневого лоббирования, когда для власти и бизнеса коррупция оказывается единственным способом принятия экономических решений. Говорится, что для противодействия теневому лоббизму и коррупции, которые идут рука об руку, крайне необходима разработка закона о лоббистской деятельности. Такой закон якобы обеспечит полную легализацию влияния по интересам в структурах бизнеса и власти, открытость связей и взаимодействий в этих сферах. Другими словами, предполагается, что принятием такого закона теневому лоббизму будет противопоставлен открытый, цивилизованный лоббизм. Как говорится, благими намерениями дорога в ад вымощена. Не может одно и то же явление выступать в двух ипостасях, иметь две сущности. Лоббизм не может быть одновременно и хорошим, и плохим. Одно исключает другое. Нельзя принятием закона легализовать противозаконную деятельность.
Теневое лоббирование – это масло масляное. Лоббизм – явление, которое пребывает только в тени. Вновь обратимся к опыту правового регулирования лоббизма в США. Там, как уже было сказано,
пытались, но, кажется, безуспешно, легализовать лоббизм. Даже, если этот опыт в некоторых его аспектах признать вполне успешным, то этот успех обусловлен следующими обстоятельствами. «Легализованный» или «цивилизованный» лоббизм (мы вынуждены эти определения взять в кавычки, ибо цивилизованный или легализованный лоббизм - нонсенс) обретает характер адвокатской практики с элементами консультационной, посреднической деятельности. Но и в этом случае чувство беспокойства, видимо, остается. Иначе чем объяснить, что при регистрации лоббиста надо представлять огромное число бумаг. Помимо данных о себе и прошлой своей деятельности, нужны отчеты и список вопросов, по которым он собирается или уже проводил лоббирование. Настораживает и такой момент, законодательство США рассматривает лоббирование в тесной связи с коррупционным законодательством, в том числе контроль за подношением подарков высокопоставленным лицам, поездки за рубеж, финансирование компаний и т. д.
Беда даже не в этих перечисленных бюрократических издержках, а в том, что все равно скрытый лоббизм остается. В самом деле, можно ли как-то запретить кулуарные встречи и договоренности, которые почему-то называются деловыми контактами? Они основываются на доверительных началах, взаимных услугах, часто в обход закона.
То, что принято называть легализованным лоббизмом, на самом деле представляет собой обычную практику адвокатской деятельности. Возьмем опыт Канады. Там, законом о регистрации лоббистов выделили три категории лоббистов: 1) лоббист-консультант; 2) внутренний лоббист корпорации; 3) внутренний лоббист организации. Если мы в этой классификации слово «лоббист» заменим словами «адвокат», «юрист», что-нибудь изменится? Ничего! Суть та же: поддержание интересов своих клиентов, фирм, корпораций и т. д., но уже на законных основаниях, ничего не имеющего общего с подлинным лоббизмом.
Не случайно в таких странах, как Франция, Италия, Германия вообще нет законодательства о лоббизме. А в Индии лоббизм преследуется по закону как одна из разновидностей коррупции.
Нет конкретных нормативных актов, регламентирующих лоббистскую деятельность, и в Европейском Союзе. Там поступили разумно, приняв так называемый «Кодекс поведения консультантов», который определяет этические правила взаимоотношений учреждений Европейского Союза с заинтересованными организациями, фирмами, корпорациями и их представителями, прежде всего через их юридические службы.
Какие выводы следуют из всего сказанного?
Современный лоббизм – сугубо американское изобретение, порожденное самой политической системой Соединенных Штатов. Там лоббирование считается вполне законной профессией, которая настолько же стара, сколько существует американская демократия. С самого начала к лоббистской деятельности стали относить попытки заполучить голоса законодателей путем их подкупа. В дальнейшем лоббисты весьма успешно внедрились в сферу теневой экономики.. Сегодня в США лоббирование представляет собой весьма доходный бизнес для всех штатов без исключения. Решения на многомиллионные сделки принимаются практически каждый день по самым животрепещущим вопросам, например: получение лицензии на какой-либо вид деятельности, дающий большие дивиденды; заключение выгодных контрактов на дорожные и строительные работы; сервисное обслуживания различных служб; установление соответствующих цен на лекарственные препараты и т. д.
Коррупционная деятельность лоббистов очевидна для всех. Очевидно и то, что запретить этот вид деятельности практически невозможно. Время от времени предпринимаются попытки ограничить сферу деятельности лоббистов. Еще в 19 веке в некоторых штатах постановили считать лоббизм на своей территории преступлением. С начала 20 века стали вноситься законопроекты об ограничении лоббистской деятельности. Именно так следует расценивать Федеральный закон 1946 года о регулировании лоббизма. Но и он оказался неэффективен, поскольку скандалы, связанные с разоблачениями незаконных сделок с участием лоббистов, не прекращаются и по сей день.
В чем причины неудач легализации лоббизма, придания ему цивилизованного характера? Не только в США, но и в других странах, строящих демократически открытое общество, эти усилия пока не увенчались успехом. Уже более десяти лет делаются попытки принять закон о лоббистской деятельности в России, Казахстане, да и в других странах, однако безуспешно. И дело не только и не столько в том, что этому якобы противятся законодатели и бизнесмены, которые при посредничестве лоббистов путем закулисных переговоров обеспечивают принятие выгодных для них законопроектов и правительственных решений. Все же большинство лоббистов и те, на кого они работают, прекрасно осознают, что их деятельность преимущественно носит нечестный характер и со временем она будет разоблачена и наказана. По своей природе лоббизм не в состоянии работать в открытом режиме, при ярком свете, в присутствии большого скопления людей. Выражаясь фигурально, если высветить его лицо, он перестает быть самим собой, обретает иные черты и свойства. Легализовать лоббизм, придать ему цивилизованный характер означает изменить его облик, но тогда он характеризуется такими признаками, которые не имеют ничего общего с лоббизмом в том понимании, который сегодня в него заложен. Попытка теневому лоббированию противопоставить цивилизованный лоббизм обречена на неудачу. Теневое лоббирование – это масло масляное. Лоббизм – явление, которое пребывает только в тени. .
Лоббизм – явление тщательно скрываемое, трудно узнаваемое, но в то же время всегда сопутствующее некоторым процессам, где сталкиваются экономические, политические интересы различных групп, партий, движений, фирм, корпораций. Всегда находятся люди, обладающие профессиональными навыками, хорошо налаженными связями, готовыми за вознаграждение добиться принятия какого-либо решения в обход закона. В этом и заключается суть лоббистской деятельности. Узаконение такой деятельности – самообман. Как только лоббизм укладывается в рамки закона, он перестает быть таковым, и превращается в обычную юридическую службу по оказанию различных услуг. Но если легальная деятельность не приносит успеха, что нередко случается, а интересы какой-либо корпорации, фирмы, бизнес-объединений настоятельно требуют принятия искомого закона, на авансцене появляется фигура лоббиста, предлагающего свои услуги за большое вознаграждение. Скрытость, латентность дает возможность выживать этому негативному явлению. Лоббизм постоянно мимикрирует под различные формы и виды легальной деятельности. Если лоббисты под видом защиты законных интересов своих клиентов организовали поток публикаций в средствах массовой информации с разоблачительными и клеветническими измышлениями в адрес своих оппонентов, письменных обращений, массовых петиций с призывами принятия какого-либо закона либо отмены уже принятого и этими акциями достигли своих целей, доказать незаконность подобных акций очень трудно.
Однако незаконность, даже преступность подобных действий выражается в получении несоразмерно высоких вознаграждений за оказанные услуги. В результате закон может быть принят, противник оклеветан, высокие прибыли реальны и ожидаемы. Таким образом, опасность лоббирования заключается в последствиях, в нанесении ущерба государственным и общественным интересам.
[1] См.: Политология. Энциклопедический словарь. М.,1993,с.159-160.
[2] См., например: Азбука лоббирования. М.:ИРИС,2004; Лоббизм. М.: Фонд «IQ» 1995; Лоббизм в США как политический институт // США. Экономика. Политика. Идеология. 1995. №1; История лоббизма в России. Либеральная миссия. М; Лоббизм как специфическая форма коммуникаций с общественностью // Вестник Московского государственного университета (Социология и политология). 2002, №3; Паблик рилейшнс. Что это такое. М.: Новости, 1990 и др.
[3] Лоббирование. Как добиться от власти нужных решений. – СПб.: Питер, 2008, с.7.
[4] GR. Практикум по лоббизму в России. – М.:2007, с.333.
[5] © «ParlCom Evolution» , e-mail: *****@***ru
[6] Лоббизм как специфическая форма коммуникаций с общественностью // Вестник Московского государственного университета (Социология и политология). 2002,№3.
[7] См.: Независимая газета, 2000, 16 марта.
