Как защитить права собственника при неправомерном изъятии земельного участка для нужд государства

Как защитить права собственника при неправомерном изъятии земельного участка для нужд государства

главный юрисконсульт департамента судебной практики "Роснефть"» все статьи автора Административные споры №11, НОЯБРЬ, 2011 Как можно заставить муниципалитет выкупить землю, которой он уже фактически пользуется Почему суд может признать иск о понуждении к выкупу земельного участка ненадлежащим способом защиты права Какие сведения должны содержаться в решении суда о соблюдении процедуры изъятия земельного участка  1300 текущий рейтинг 0. 1 2 3 4 5 (голосовало: 0, рейтинг: 0) Просмотров: 30

С каждым годом растет число споров, рассматриваемых в арбитражных судах, которые связаны с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд. А субъектный и материально-правовой состав таких споров становится все более сложным.
Особенно актуальным в последнее время стал вопрос о том, какой способ защиты нарушенного права предпочесть собственнику, если земельный участок изымается у него для государственных или муниципальных нужд без соблюдения процедуры, предусмотренной для такого изъятия Гражданским кодексом РФ (ст. 279–283).
В этом случае право собственности на земельный участок остается за прежним собственником, но объект, фактически использующийся для государственных или муниципальных нужд, занимает этот участок полностью или частично. Государственный или муниципальный орган не уведомляет собственника о предстоящем изъятии земельного участка, не выносит решения об изъятии земельного участка, не регистрирует его, не заключает с собственником соглашения, предусматривающего выкуп земельного участка у прежнего собственника или предоставление ему иного земельного участка взамен изымаемого.
Права собственника земельного участка при таких действиях со стороны органов власти, очевидно, нарушаются: все чаще встречаются ситуации, когда изъятие происходит с нарушением закона и спор может быть разрешен только в судебном порядке. К сожалению, важное для разрешения вопросов о защите прав собственности и других вещных прав Постановление № 10/221 не затрагивает подобных споров и ответ придется искать в судебной практике. Как мы увидим ниже, практика эта является крайне противоречивой.

Российская судебная практика предлагает два подхода к разрешению споров об изъятии земли для нужд государства или муниципалитета

На сегодняшний день практики по делам об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд крайне мало. Подробные, но противоречащие друг другу правовые позиции выражены только в двух судебных актах, вступивших в силу. Рассмотрим их подробнее.

Подход первый: нормы права позволяют заставить муниципалитет оформить процедуру изъятия используемого участка

Суть первого подхода сводится к тому, что такой способ защиты права, как понуждение органа местного самоуправления к оформлению процедуры изъятия для муниципальных нужд земельного участка, фактически используемого им, является допустимым (ст. 12 ГК РФ).

ПРАКТИКА. на праве собственности земельный участок, находящийся на территории городского поселения. Однако муниципальный орган своим постановлением дозволил негосударственному учреждению (далее — учреждение) использовать данный участок. Учреждению также было предоставлено право в качестве инвестора проводить на спорном участке проектирование, строительство и эксплуатацию имущественного комплекса. в муниципалитет два письма, в которых предложило изъять данный земельный участок, на тот момент уже фактически освоенный учреждением, путем выкупа его в муниципальную собственность. Ответа на письма муниципалитет не направил, в связи с чем в арбитражный суд с иском о признании незаконным бездействия муниципалитета, а также о понуждении его выкупить спорный земельный участок в муниципальную собственность.
После возвращения дела кассационной инстанцией на повторное рассмотрение арбитражный суд в удовлетворении заявленных требований отказал. Суд апелляционной инстанции требования удовлетворил частично, признав бездействие муниципалитета незаконным и обязав его издать постановление о выкупе земельного участка, а также направить в адрес ЗАО проект договора о приобретении спорного участка.
Муниципальный орган не согласился с данными выводами и обратился с кассационной жалобой в ФАС Поволжского округа. Но судьи выводы апелляционной инстанции поддержали. Они отметили, что спорный земельный участок в силу своего назначения (кладбище) не может, более того, он уже фактически освоен учреждением, на нем возведен имущественный комплекс. Кроме того, тип использования спорного участка предполагает, что он может находиться только в муниципальной собственности2.

В рассмотренном деле судьи признали, что понуждение органа местного самоуправления к оформлению процедуры изъятия для муниципальных нужд земельного участка, фактически используемого им, является способом защиты нарушенных гражданских прав (ст. 12 ГК РФ). Такое право (а в данном случае — обязанность) муниципалитета прямо предусмотрено Гражданским кодексом (п. 1 ст. 279 ГК РФ).
Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. Соглашение включает обязательство публичного субъекта уплатить выкупную цену за изымаемый участок (ст. 281 ГК РФ).
При определении выкупной цены в нее включают рыночную стоимость земельного участка и находящейся на нем недвижимости, а также убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Если собственник не согласен с решением об изъятии земельного участка либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, орган государственной или муниципальной власти, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд (ст. 282 ГК РФ).
Таким образом, передача в собственность муниципалитета спорного земельного участка возможна либо путем выкупа после достижения согласия с собственником о выкупной цене, либо путем выкупа по решению суда (ст. 282 ГК РФ).

Подход второй: законодательство не позволяет заставить орган муниципальной власти оформить процедуру изъятия

Данный подход обосновывается судами посредством толкования положений Земель-ного кодекса РФ (ст. 11, 49, 55, 63), которые не предусматривают возможности понуждения муниципального органа к изъятию земельных участков.

ПРАКТИКА. Между  мэрией города был заключен договор аренды земельного участка, на основании которого компании был предоставлен участок для размещения газетно-журнального киоска.
Спустя пять лет после заключения указанного договора мэрией города было принято решение о проведении работ по реконструкции дороги, которая располагалась возле выделенного обществу участка. В этот период общество для замены киоска вывезло прежний киоск с арендуемого участка, а мэрия направила в адрес компании письмо с просьбой освободить арендуемый участок от киоска, поскольку он мешает проведению работ по реконструкции дороги. После окончания реконструкции выяснилось, что расположить киоск на прежнем месте невозможно: спорный земельный участок был частично занят тротуаром, частично — проезжей частью дороги.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий муниципалитета, направленных на фактическое изъятие земельного участка; о признании незаконным бездействия муниципалитета, выразившегося в непринятии решения об изъятии земельного участка; об обязании муниципалитета изъять спорный земельный участок у общества и предоставить взамен равнозначный земельный участок.
Однако суды трех инстанций в удовлетворении заявленных требований обществу отказали. Суд первой инстанции пришел к выводу, что избранный заявителем способ судебной защиты нарушенного права не соответствует содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Суды указали, что в материалы дела не было представлено доказательств, подтверждающих совершение муниципалитетом каких-либо противоправных действий, нарушающих права общества. А установленные обстоятельства дела исключают возможность осуществить предусмотренную процедуру, предшествующую изъятию земельного участка (ст. 63 ЗК РФ). Решения об изъятии спорного земельного участка для государственных или муниципальных нужд не принималось. Кроме того, по мнению судов, положения Земельного кодекса не предусматривают возможности понуждения уполномоченного органа к принятию решения об изъятии земельного участка3.

Единообразной практики по спорам об изъятии земли для государственных или муниципальных нужд 
пока не сложилось

Как видно из приведенных судебных решений, второй подход сводится к невозможности понуждения органа местного самоуправления к оформлению процедуры изъятия для муниципальных нужд земельного участка, фактически используемого им. Но, вынося подобные вердикты, арбитражные суды не поясняют, какой именно способ защиты права будет соответствовать содержанию нарушенного права.
Очевидно, что мы имеем дело с полным отсутствием единообразия толкования и применения арбитражными судами норм материального права (ст. 11, 49, 55, 63 ЗК РФ, ст. 12 ГК РФ) применительно к возможности понуждения органов государственной власти органов местного самоуправления к оформлению процедуры изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд соответственно.
При таких обстоятельствах ВАС РФ мог бы внести ясность в разрешение данного вопроса и признать наличие оснований для передачи дела на рассмотрение Президиума ВАС РФ для определения единообразного толкования и применения норм права (п.1 ст. 304 АПК РФ).
Однако в настоящее время никто из лиц, участвовавших в рассмотренных выше делах, не обращался с соответствующим заявлением. Значит, и вероятность того, что в ближайшее время разъяснения Президиума ВАС РФ по этому вопросу увидят свет, крайне мала.
В свою очередь, отсутствие единообразного подхода в применении норм материального и процессуального права является серьезной предпосылкой к тому, чтобы Пленум ВАС РФ и Пленум ВС РФ рассмотрели вопрос о целесообразности издания необходимых разъяснений по рассматриваемому вопросу. В том числе – путем внесения дополнений в уже существующее Постановление № 10/22. Такие дополнения способствовали бы в дальнейшем разрешению аналогичных споров в соответствии с установленной высшими судами единой позицией.

Требования о соблюдении процедуры выкупа земельного участка можно заявить в порядке, предусмотренном главой 24 или 25 АПК РФ

Рассмотрение споров, связанных с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд, неизбежно порождает следующие вопросы:


можно ли оформить процедуру изъятия в судебном порядке, если участок был изъят без ее соблюдения; 
возможно ли понуждение органа государственной власти в судебном порядке к оформлению процедуры изъятия земельного участка у собственника, земельный участок которого был фактически изъят4 (занят строением, сооружением и др.) для государственных или муниципальных нужд; 
если это возможно, то какое именно требование должно быть предъявлено в суд (сформулировано в заявлении собственника) к государственному органу или органу местного самоуправления.

Полагаю, если земельный участок фактически изъят для государственных или муниципальных нужд без соблюдения установленной законодательством процедуры изъятия, собственник такого земельного участка вправе обратиться в суд с заявлением о признании действий государственного органа или органа местного самоуправления незаконными и обязании осуществить изъя-тие земельного участка в установленном законом порядке.
В зависимости от подведомственности такого спора, заявитель может обратиться в суд с перечисленными требованиями в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ («Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов…») или главой 25 АПК РФ («Рассмотрение дел об административных правонарушениях»). Кроме того, заявитель должен представить в суд сведения о площади изъятого земельного участка и его местоположении, сведения о его выкупной стоимости и расчет убытков, причиненных изъятием, в случае наличия таковых. В заявлении, в части требования осуществить изъятие земельного участка в установленном законом порядке, лицо, чье право нарушено, должно указать на один из способов возмещения убытков: выкуп земельного участка или предоставление взамен изымаемого другого земельного участка с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Суд должен указать на наличие обязанности органа власти оформить изъятие земли

Если предъявление требования, указанного в первом вопросе, является способом судебной защиты нарушенного права, соответствующим содержанию нарушенного права и характеру нарушения, и нормы права позволяют понудить орган власти принять решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, то непонятно, как должна быть сформулирована резолютивная часть судебного акта, которым такое требование собственника, земельный участок которого изъят, подлежит удовлетворению.
Представляется, что, удовлетворяя подобные требования лица, арбитражному суду в резолютивной части решения необходимо указать на наличие следующих обстоятельств:


на незаконность действий государственного или муниципального органа по изъя-тию земельного участка в нарушение порядка, установленного земельным и гражданским законодательством РФ; 
на обязанность государственного или муниципального органа оформить изъятие земельного участка в порядке, установленном законодательством РФ. В том числе заключить с собственником земельного участка соглашение о выкупе такого имущества в соответствии с выкупной ценой (ст. 281 ГК РФ) или предоставить взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если же предъявление требования понуждения не является должным способом судебной защиты нарушенного права, то какой способ судебной защиты права будет являться соответствующим содержанию нарушенного права и характеру нарушения? Как должна быть сформулирована резолютивная часть судебного акта арбитражного суда, в соответствии с которым требование собственника изъятого земельного участка, исходя из иного способа защиты права (который укажут Пленум ВАС РФ и Пленум ВС РФ), подлежит удовлетворению? Ответы на  поставленные вопросы хотелось бы увидеть в разъяснениях высших судов.

1 
Совместное постановление Пленума ВС и ВАС РФ от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (здесь и далее – Постановление № 10/22).
2 
Постановление ФАС Поволжского округа от 07.09.2010 по делу №  А55-3315/2009.
3 
Постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.09.2010 по делу №  А21-12768/2009.
4 
Если предполагается его использование либо он уже фактически используется в соответствии с целями и для размещения объектов, указанных в ст. 49 ЗК РФ.