Материалы к выступлению на заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы
«Особенности организации, практика и проблемы осуществления местного самоуправления в малонаселенных, отдаленных и труднодоступных местностях»
06.07.2010, Чукотский автономный округ, г. Анадырь
Уважаемые коллеги!
C 1 января 2009 года, вступил в силу в полном объеме Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – базовый закон для всего муниципального сообщества.
В целях оптимальной организации местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ предусмотрел такие категории, как территории с низкой, а также высокой плотностью сельского населения. Перечень соответствующих территорий утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации.
Кроме того, субъекты Российской Федерации своими законами вправе определять отдельные территории как отдаленные и труднодоступные местности.
Для подобных территорий 131-ый Закон допускает ряд особенностей организации местного самоуправления.
Во-первых, это возможность не включать в состав территорий поселений территории с низкой плотностью населения.
Во-вторых, это возможность формировать межселенные территорий.
В-третьих, статусом сельского поселения можно наделить сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.
В-четвертых, можно не применять требования о пешеходной и транспортной доступности.
Наконец, есть возможность упразднения поселения.
Федеральным законом для малочисленных поселений предусмотрена особенность и в части структуры органов местного самоуправления. Так, в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом не более 100 человек, представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляет сход граждан. Подобных поселений в Российской Федерации – 36.
При этом нельзя не отметить, что есть в России 7 поселений с численностью жителей до 100 человек, где все-таки образован представительный орган. Кстати, только 2 из них в Магаданской области, а остальные 5 – в центральной России.
Я далек от мысли, что подобное отступление от закона допущено случайно. Наверняка причиной послужили реальные проблемы в сборе жителей на сход. Кстати, подобные жалобы уж поступали в Комитет, например, из Якутии.
Вывод один: необходимо внимательное отношение субъектов Российской Федерации к вопросам к территориальной организация местного самоуправления. Многие из них уже задумались об оптимизации, главным образом, с точки зрения наличия у поселений необходимых ресурсов.
Подчеркну: оптимизация вовсе не означает тотального объединения. Не стоит исходить из максимы, что каждое поселение в своих границах должно быть самодостаточным – при таком подходе никогда не будет ни одного поселения. В современном понимании не требуется самодостаточности – требуется потенциал, который может быть использован, в том числе, путем объединения с ресурсами других территорий для взаимовыгодного сотрудничества и обмена.
При этом задача государственной власти состоит в том, чтобы в любом случае обеспечить гарантии на осуществление местного самоуправления. Это касается и финансовых механизмов, которые, как свидетельствует мировой опыт, опыт той же Северной Европы, должны эффективно работать на любых территориях.
Мы со своей стороны также не собираемся игнорировать наличие объективных трудностей и подумаем над возможными поправками в 131-ый Закон, конечно же основательно обобщив практику осуществления местного самоуправления на таких территориях.
Вот например, при подготовке сегодняшнего заседания к нам в Комитет поступил ряд предложений на эту тему.
В частности есть предложения на малонаселенных территориях оставить только один уровень местного самоуправления. Кто-то предлагает оставить районы, а в мелких населенных пунктах выбрать старост. Кто-то наоборот, считает правильным сохранить поселения, а районный уровень сделать не муниципальной, а государственной властью. Конечно, до реализации подобных идей еще далеко, но определенную пищу для размышлений они, безусловно, дают.
С этим вопросом напрямую связан и вопрос осуществления органами местного самоуправления своих полномочий, качественного предоставления муниципальных услуг.
Я уже упомянул о полученных Комитетом предложениях. Их источником послужило исследование, которое мы провели при подготовке сегодняшнего заседания. Большую помощь в этом исследовании нам оказал Конгресс муниципальных образований и Ассоциация сибирских и дальневосточных городов.
В этом исследовании приняли участие свыше 120 муниципальных образований всех типов из тех регионов Российской Федерации, где имеются территории с низкой плотностью населения (в соответствии с 707-ым Распоряжением Правительства). Исследованием были охвачены субъекты Российской Федерации, представляющие большинство географических и климатических зон страны. Среди них – Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Забайкальский край, Томская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра и другие.
Результаты нашего исследования показывают, что для муниципальных образований, расположенных на территориях с низкой плотностью сельского населения, труднодоступных и отдаленных местностях, в целом характерны те же проблемы, что и для обычных муниципальных образований, особенно малочисленных. Однако острота проблем существенно выше. Главные причины понятны – это климат и география.
Наиболее затратными для решения является комплекс вопросов, связанных с ЖКХ, а также дорожная деятельность. При этом, если в ЖКХ поступают прямые платежи от граждан, расходы на эксплуатацию дорог полностью ложатся бюджет. По той же причине затруднено и привлечение инвестиционных капиталов в дорожное строительство.
Безусловно, недостаточная обеспеченность бюджетов муниципальных образований собственными налоговыми доходами вызывает нашу особую обеспокоенность.
В подавляющем большинстве муниципальных образований, принявших участие в нашем исследовании, доля собственных доходов в местных бюджетах составляет менее 20%. В целом по субъектам Российской Федерации, имеющим территории с низкой плотностью населения, доля собственных доходов в общих доходах местных бюджетов поселений по итогам 2009 года не превышает 30 %. К тому же в малочисленных поселениях практически отсутствует собственная доходная база. По данным субъектов Российской Федерации собственные доходы бюджетов таких муниципальных образований (без учета межбюджетных трансфертов) редко превышают 100 тыс. рублей.
В такой ситуации считаю, что стратегической задачей должно быть не просто увеличение доходной базы местных бюджетов, а чтобы эта доходная база была стабильной.
Эта стабильность должна обеспечиваться не только закреплением новых налогов за муниципалитетами, механическим ростом собираемости и т. д. – будем реалистами, это не всегда возможно, тем более, в малонаселенных и труднодоступных местностях. Да и не могут быть местные налоги достаточными для решения всех вопросов.
Стабильность означает, что финансовая помощь – неотъемлемый компонент местных бюджетов – не должна зависеть от воли того или иного регионального руководителя. Получение такой помощи может быть обусловлено только заранее установленными и понятными правилами, а ее объем должен быть заранее прогнозируем и достаточен. При этом хотелось бы, чтобы в стимулировании и выравнивании был выдержан необходимый баланс. Это позволит у одних не отбить желание расти, а жителей других муниципальных образований не сделает заложниками экономической географии, то есть объективных факторов. Другими словами, стимулирование – стимулированием, но необходимый уровень финансирования должен быть гарантирован на всей территории.
Мы полагаем, и это кстати подтверждается поступившими в Комитет предложениями с мест, что вопрос о расширении налогооблагаемой базы местных бюджетов следует решать за счет отмены, а может быть – монетизации федеральных льгот по местным налогам, совершенствования методики кадастровой оценки облагаемых налогом объектов недвижимости (переход на рыночную оценку), порядка инвентаризация и межевания земельных участков, находящихся в общедолевой собственности, проведение работ по закреплению всех бесхозяйных земель в пользование или в собственность.
Например, в случае отмены федеральных льгот по земельному налогу местные бюджеты получат дополнительно 2,6 млрд. рублей, а по налогу на имущество физических лиц – еще 5,1 млрд. рублей.
В настоящее время порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских поселений и малых городов, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. В связи с этим следует рассмотреть вопрос об уплате налога на доходы физических лиц по месту жительства граждан.
В целом же главным и наиболее опасным, на наш взгляд, недостатком политики межбюджетных отношений, является то, что они носят исключительно выравнивающий, а не стимулирующий характер. На необходимость преодоления этого перекоса, мы, депутаты, делаем упор в наших взаимоотношения с Министерством финансов России.
Перспективным, на наш взгляд, в смысле расширения доходной базы местных бюджетов могло бы стать закрепление за муниципалитетами определенного процента отчислений от налогов на прибыль и на имущества организаций, половины доходов от транспортного налога, а также значительной доли от платежей, уплачиваемых малыми и средними предпринимателями, применяющими упрощенную систему налогообложения.
Рядом с бюджетом и финансами стоит проблема муниципального имущества.
Нормами 131-го Федерального закона установлен принцип целевого назначения муниципального имущества. В статье 50 этого Закона установлен перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. При этом Закон предусматривает возможность нахождения муниципального имущества не для всего перечня вопросов местного значения. В то же время органы местного самоуправления до 1 января 2012 года должны осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности и не соответствующего требованиям данного Федерального закона.
Однако практика показывает, что в населенных пунктах с низким уровнем социально-экономического развития, особым географическим положением и климатическими факторами органы местного самоуправления не могут обеспечить предоставление населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы. На таких территориях объекты муниципальной собственности являются единственно возможным экономическим механизмом, за счет которого органы местного самоуправления могут обеспечивать решение социальных и иных жизненно важных проблем населения соответствующих муниципальных образований (бани, гостиницы, сельскохозяйственные рынки, а в ряде случаев – и магазины, структуры бытового обслуживания).
Кроме того, важно отметить, что в настоящее время значительную долю доходов местных бюджетов составляют неналоговые доходы. В собственных доходах местных бюджетов они составляют около 15 %, основная часть которых приходится на доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Вместе с тем продажа объектов муниципальной собственности, не входящей в установленный 131-м Федеральным законом перечень, может привести к потере значительного стабильного источника доходов местных бюджетов и необходимости оказания дополнительной финансовой помощи из региональных бюджетов для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Отдельно надо упомянуть трудности с муниципальным заказом, особенно в удаленных местностях. Главная причина, думаю, понятна – сложная транспортная схема.
131-ым Федеральным законом предусмотрены известные особенности осуществления закупок в местностях с ограниченными сроками завоза грузов. Перечень субъектов Российской Федерации с ограниченными сроками завоза утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации.
В то же нельзя не заметить, что не все труднодоступные территории расположены районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В связи есть повод подумать об установлении упрощенной процедуры осуществления муниципального заказа.
Кадры. Кадры, как говорится, решают все.
Опять сошлюсь на проведенное нами исследование.
В малонаселенных, труднодоступных и отдаленных муниципальных образованиях в целом характерна проблема быстрого старения экономически активного населения. Что бы там не говорили про крупные города, в которых, якобы, слишком много экономистов и юристов, но в глубинке специалистов по этим специальностям как раз не хватает. Также остра потребность в инженерах. К счастью, недокомплект врачебных или преподавательских кадров не носит массового, систематического характера.
А для развития местного самоуправления необходимы, в первую очередь, не законопроекты, как некоторые думают, а квалифицированные специалисты. Именно квалифицированные, способные правильно читать и понимать Закон – одним дипломом тут не отделаешься. А в условиях нестабильности законодательства число людей, правильно понимающих закон, еще больше сокращается. Это показывает и проведенное Комитетом исследование. Сами ответы, полученные из муниципальных образований, указывают на наличие у муниципальных служащих трудностей с толкованием норм законодательства.
Кадры должны быть обучены и обеспечены. С обучением относительно ясно, а вот с обеспечением посложнее.
Работа в муниципальных образованиях должна быть привлекательной. Обидно, но цивилизованными способами привлечь чиновника мы не можем. Что же удивляться, что он компенсирует этот пробел по своему усмотрению – «борзыми щенками». Можно разве говорить о каких-то преимуществах, мягко говоря, провинциальной жизни, если даже аппарат управления там не получается основательно закрепить! Вот и говорим уже про распределение врачей, учителей. Скоро дойдем и до чиновников.
А ведь населенные пункты – поселки и деревни – прежде всего, выполняют не просто функцию жилья. Главная функция – это удержание территории. Россия – сверхурбанизированная страна с чрезвычайно высокой плотностью населения в городах (9670 жителей на 1 кв. километр в Москве и крайне низкой плотность населения в целом (8 жителей на 1 кв. километр). При этом на фоне глобальной урбанизации страны происходит процесс сокращения общего числа городов.
Если до 1990 года в России были феноменальные темпы строительства новых городов, большие села преобразовывались в города, то после 1990 года создание населённых пунктов почти прекратилось.
Сейчас же малые города и посёлки городского типа отстают от крупных городов по качеству жилища, уровню благоустройства, инженерного жизнеобеспечения и обслуживания, медленно развивается их экономическая база. Значительное число сельских поселений становится безлюдными, поселения и сельские районы слабо связаны с административными, промышленными и культурными центрами, отстает дорожно-транспортное строительство.
Эти процессы свидетельствуют о настоятельной необходимости комплексной разработки, принятия и реализации промышленной, градостроительной и жилищной политики и целостной общегосударственной системы расселения.
Таким образом, вопросы социально-экономического развития малонаселенных, отдаленных и труднодоступных территорий остаются чрезвычайно актуальными и их решение должно стать одним из важных направлений государственной политики. Только в этом случае можно стимулировать проживание на таких территориях местного населения в необходимых объемах. Также на федеральном уровне следует проработать вопрос о дополнительной финансовой поддержке указанных муниципальных образований, в том числе, за счет разработки и принятии соответствующих федеральных целевых программ.
