Н.Миронова
Институт экономики города
Европейская Хартия о местном самоуправлении
о подотчетности органов местного самоуправления
государственной власти
Во всех современных странах с демократическими системами устройства местное самоуправление в той или иной мере находится под контролем государства. Роль государства по отношению к местному самоуправлению заключается в том, чтобы не только предоставить право на местное самоуправление, формируя необходимую законодательную и институциональную среду для его организации, но и выступить гарантом реализации населением предоставленного ему права.
Таким образом, выступая, с одной стороны, как законодатель и системный организатор, а с другой - как конституционный гарант прав граждан, государство сохраняет за собой контрольные функции по выполнению предоставленных возможностей. Виды и степень государственного контроля (надзора) в разных странах отличаются. Тем не менее, многовековая практика функционирования различных систем местного самоуправления в зарубежных странах привела к выработке общих принципов контроля, зафиксированных в Европейской Хартии местного самоуправления. Важным, с точки зрения Хартии, является установить пределы и условия контроля со стороны государства. Причем во всех своих действиях контролирующие государственные органы не должны забывать о важнейшей функции контроля - соблюдении законности.
Под термином “административный контроль” экспертами, комментирующими Хартию, понимается контроль законодательно предусмотренной инстанцией за действиями и решениями органов местного самоуправления (до и после принятия решений и осуществления действий). Хартией допускается не какой-либо импровизированный контроль, а только тот, порядок которого четко установлен законодателем. Причем законодательные установления рамок деятельности местного самоуправления, внутри которых проявляется самостоятельность и свобода действий субъектов местного самоуправления, уже сами по себе являются правовой гарантией осуществления прав граждан на местное самоуправление:
“Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом”” (статья 8 Хартии).
С точки зрения контроля за реализацией предоставленных государством правовых гарантий Хартией вводится ограничение административного контроля. В частности, допустимым является лишь контроль за законностью, но не за целесообразностью деятельности субъектов местного самоуправления. Только в случае передачи государством конкретных задач на местный уровень (для России это делегированные органам местного самоуправления государственные полномочия) может осуществляться контроль за тем, каким образом и насколько целесообразно эти задачи выполняются:
“Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследуют лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления” (статья 8 Хартии).
Но даже в случае делегированных государственных полномочий Европейской Хартией не допускается, чтобы субъекты местного самоуправления были лишены свободы действий и своего права учитывать специфические местные условия при выполнении переданных полномочий. Так, в статье 4 пункт 5 Хартии провозглашается принцип свободы действий и необходимости учета местной ситуации:
“При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям”.
Кроме того, Хартией предусматривается проведение предварительных консультаций до того, как государственный орган примет решение (закон) о делегировании своих задач. Согласно положениям пункта 6 той же статьи 4 Хартии:
“Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся”.
Кроме необходимости со стороны государственных органов власти законодательно устанавливать пределы и условия контроля, проводить консультации и предоставлять свободу действий при исполнении своих полномочий и порученных задач, в Хартии обращается внимание на степень вмешательства контролирующего органа, на соразмерность значимости интересов и степени вмешательства для организации защиты местного самоуправления:
“Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать” (статья 8 Хартии).
Всё это свидетельствует о сложных проблемах по регулированию меры в любом государстве административного контроля и его соразмерности решаемым задачам. Несмотря на всю сложность права и интересы заинтересованных сторон (местного самоуправления и государства) должны быть защищены. В частности, местное самоуправление не должно быть лишено самостоятельности как внутри законодательно установленных рамок, так и при выполнении делегированных полномочий, а государственные органы власти должны сохранить за собой право на соразмерный выполняемым задачам административный контроль. При этом статья 11 Хартии признает право органов местного самоуправления обращаться в суд по поводу любого злоупотребления правом контроля:
“Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления своих полномочий и соблюдения закрепленных Конституцией или внутренним законодательством принципов местного самоуправления”.
О соответствии новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части, касающейся отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, принципам Европейской Хартии местного самоуправления:
1. В статье 4 пункт 5 Хартии говорится о свободе органов местного самоуправления адаптировать делегированные полномочия к местным условиям, а в пункте 6 этой статьи – о необходимости проведения консультаций с органами местного самоуправления в планировании и принятии любых решений непосредственно их касающихся.
Новой редакцией Федерального закона не только не предусмотрено таких инструментов при выстраивании отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, но и наоборот - в статье 20 закона содержится обязанность органов местного самоуправления исполнить любые делегированные государственными органами полномочия. Только после того, как судом признана незаконность решений при делегировании полномочий, органы местного самоуправления могут отказаться их исполнять.
Указанное, а также несовершенство судебной системы в России, включающее отсутствие права обращений органов местного самоуправления в Конституционный суд Российской Федерации, на практике может привести к нарушению конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.
2. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (статья 21) предусмотрены меры государственного контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий. Соответствие данных положений закона Европейской хартии о местном самоуправлении вызывает сомнения, поскольку:
в законе нет четкости в определении самих органов и их статуса, которым будет поручено осуществлять административный контроль;
в законе не определены задачи административного контроля;
в законе отсутствуют четкие процедуры и механизмы контроля.
Всё изложенное свидетельствует об опасности злоупотреблений и ошибок особенно со стороны органов государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, напрашивается необходимость в разработке и принятии законов, развивающих и конкретизирующих положения базового Федерального закона о местном самоуправлении в части организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления .
