ФГБОУ ВО «Омский государственный
университет им. »
г. Омск
Барьеры институционализации социального механизма оценки качества государственных услуг [1]
В ходе административных реформ, реализовывавшиеся как в развитых странах (странах ОЭСР) (Pollitt and Bouckert, 2011) , так и в развивающихся и в странах с переходной экономикой, большое значение уделяется социальному контролю качества и эффективности производства государственных услуг. При этом варианты обеспечения качества различаются в зависимости от господствующей парадигмы в государственном управлении: бюрократической, менеджеристской или веберианской. (Капогузов, 2012). В зависимости от степени развития гражданского общества, политической конкуренции могут быть созданы предпосылки для реализации задач управления по результатам (Барбер, 2011) и вовлечения потребителей в процесс обеспечения качества в сфере производства государственных услуг.
Последнее, являясь важной составляющей в ходе реализации реформ в развитых странах сталкивается с существованием барьеров в странах развивающихся и странах с переходной экономикой. Теоретические объяснения существования барьеров приводятся в рамках институционального подхода: рациональное неведение, лоббизм, ситуация безбилетника и др. аспекты коллективного действия. Нормативное решение могут быть различными – от использования принципов лотерей при выборе представителей общественности, вовлеченных в принятие решений власти, до системы «социальных лифтов», предполагающих процесс обучения представителей стейкхолдеров для улучшения качества взаимодействия между властью и обществом.
При переходе в нормативную плоскость данный вопрос требует институционализации такого механизма через выработку рутин внесудебных форм воздействия. Само понимание термина «институционализация» многообразно (Важенин, Важенина, 2013) , в основном носящие абстрактный характер, но применительно к нашей исследовательской задаче оно рассматривается с функциональной точки зрения, следуя традициям Бергмана и Лукмана с одной стороны и Дж. Прескотта с другой, т.е. как формализованное закрепление неформальных социальных практик, придание им статуса института, решающего определенную социальную проблему.
Также важной исследовательской задачей является разработка качественной классификации, проведение детализации и выявление трансакционных издержек производства государственных услуг при различных институциональных альтернативах, выявление наиболее значимых для потребителей признаков (атрибутов) качественной государственной услуги. Речь идет как о временном (ex ante, ex post) и пространственном, так о процессном и субъектном критериях классификации возникающих в связи с взаимодействием между субъектами при производстве и потреблении государственных услуг.
Применительно к обозначенной тематике, барьеры институционализации социального механизма оценки качества государственных услуг можно классифицировать следующим образом:
- ресурсные, связанные с недостатком финансовых и производных ресурсов, необходимых для совершенствования системы оценки;
- информационные, связанные с существующей неполнотой и асимметрией информации об особенностях производства услуг, резервах оптимизации издержек и возможностях потребителей в данном аспекте;
- институциональные, связанные с несовершенством формальных институтов (в частности стандартов, административных регламентов) и наличием неформальных институциональных ограничений. Последнее имеет серьезное значение как ключевой сдерживающий фактор.
В целом расхождения в траекториях и результатах административных реформ на макроуровне объясняются институциональным контекстом при реализации реформ, конфигурацией политико-бюрократических рынков и дилеммами при решении задач реформ. Большое значение имеет и соотношение внутреннего (исходящего от бюрократической системы) и внешнего (исходящего от общества) давления, а также степень подотчетности правительства (Капогузов, 2012) В первом случае рост эффективности достигается за счет институционализации менеджеристских инструментов в реформе (изменения механизма мотивации агентов за счет квази-рыночных институтов, в частности конкуренции). Как правило, в этом случае предполагается изменение организационной культуры за счет внедрения стандартов и регламентов и внутреннего контроля за их исполнением (Мониторинг, 2014).
Гражданская гипотеза предполагает рост эффективности при вовлечении граждан и бизнеса в процесс производства общественных благ. Включение потребителей в процесс управления, их гражданская активность в фазе формулирования, реализации и оценки имеет положительное влияние на фактическое и воспринимаемое качество государственных услуг и, тем самым, на удовлетворенность граждан.
В условиях неразвитой институциональной среды, которая характерна как для России, так и для других стран постсовесткого пространства, происходит замещение неэффективных с позиций общественного благосостояния формальных норм и механизмов принуждения (политических, судебных) неформальными связями и механизмами. Возможная альтернатива формальному механизму доступа к качественным государственным услугам требует либо дофинансирования потребителем (через взятки и т.п.), либо инвестиций в отношенческий капитал. Как было показано в проведенных нами ранее исследованиях, (Капогузов, 2012) потребители государственных услуг в незначительной степени готовы обращаться к формальным институтам (в суд, обращаться к нормам административного регламента и т.д).
Как вышеупомянутые, так и перспективные научные задачи могут быть решены с помощью социологического исследования, позволяющего выявить как основные препятствия в реализации путей повышения качества государственных услуг и проверить ряд рабочих гипотез, в частности:
- в какой степени потребители ощущают результаты проводимых в сфере производства государственных услуг институциональных изменений;
- существует ли потребность в создании специализированных структур защиты прав потребителей государственных услуг;
- насколько результаты регионального мониторинга удовлетворенности потребителей совпадают с официальными и отражают общероссийские тенденции;
Также детальный анализ существующих процессов на примере массовых услуг позволит дополнить существующие инструменты совершенствования процессов в данной сфере, как предусмотренные нормативной базой, так и предлагаемых в литературе (Загоруйко, 2015). Анализ институциональных альтернатив должен позволить выявить структуру трансакционных издержек и способствовать созданию основы для дальнейшего анализа и институционального проектирования в исследуемой сфере.
Список использованной литературы
1. (2011) Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании. М. Изд. дом Высшей школы экономики.
2. , A. (2014) На пути к гражданскому обществу. В России принят закон об общественном контроле // Journal of Economic Regulation, Т. 5, № 4, с. 14-25.
3. , Важенина сосуществование территорий в экономическом пространстве. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2013. -78 с.
4. (2015) Детализированные предложения по совершенствованию системы оказания государственных и муниципальных услуг.- URL. http://www.gosbook.ru/node/21474 (дата обращения: 05.05.2016г).
5. (2012) Институциональная структура производства государственных услуг: от веберианской бюрократии – к современным реформам государственного управления. Монография. Омск, изд-во ОмГУ, 2012. -408 с.
6. Мониторинг качества предоставления государственных услуг. (2015)– URL. http://ar.gov.ru/gos_uslugi_03_monitoring_kachestva_predostavleniya_gos_uslug/index.html (дата обращения 08.05.2016)
7. (2014) Качество государственных и муниципальных услуг: усилия и результаты административной реформы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - №1. С. 52-70.8.
8. Pollitt Ch., Bouckaert G. (2011) Public Management Reform: A Comparative Analysis: New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Third Edition, Oxford, Oxford University Press
[1] Публикация подготовлена при поддержке РГНФ (научный проект № 16-12-55018)
