РЕТРОАКТИВНОЕ ДЕЙСТВИЕ НЕНОРМАТИВНЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ. КРИТЕРИИ ЗАКОННОСТИ.
Довольно часто в практике встречаются случаи, когда органы государственной власти или органы местного самоуправления вносят изменения в свои ненормативные акты, указывая при этом, что измененная редакция действует с момента издания первоначального акта. Очевидным последствием такого акта является трансформация ранее возникших правоотношений. Это в свою очередь приводит к изменению объема прав и обязанностей лиц в них участвующих.
Возьмем в качестве примера распространенную ситуацию, когда муниципальное образование, , руководствуясь нормами земельного и градостроительного законодательства, своим ненормативным актом передает земельный участок в долгосрочную аренду для строительства торгового центра. Этот акт будем именовать в дальнейшем Акт № 1. Предприниматель на основании указанного Акта заключает договор аренды, регистрирует его в Росреестре и начинает строительство. За тем «вдруг» спустя два года, муниципалитет изменяет свое решение, принимает Акт № 2, отменяя Акт № 1, либо полностью, либо частично, создавая при этом его новую редакцию, например, в части площади земельного участка. При этом Акт № 2 содержит нормы о его применении с момента издания Акта № 1.
Мотивировка необходимости принятия Акта № 2 стандартна – «в связи с обнаружившимися нарушениями норм градостроительного законодательства в принятии первоначального акта либо в связи с допущенной технической ошибкой».
Предлагаем рассмотреть законность Акта № 2 с точки зрения его соответствия требованиям законодательства России.
Первоочередными критериям, которым должен, на наш взгляд отвечать обсуждаемый акт, являются критерии четкости, ясности и недвусмысленности, выработанные Конституционным судом Российской Федерации. Представляется, что данным требованиям должны соответствовать все правовые акты публичной власти Российской Федерации.[1] Соответственно правовой акт органа местного самоуправления должен однозначно указывать на обстоятельства, послужившие основанием к его принятию. Отсутствие в ненормативном правовом акте указаний на конкретные нарушения, которые им устраняются, и конкретные обстоятельства послужившие основанием для его принятия, не может считаться законным. Кроме того, акт, имеющий подобные пороки, согласно неоднократно озвученной позиций Конституционного суда Российской Федерации, произвольно ограничивает предпринимательскую деятельность, что является самостоятельным основанием, для признания его нелегитимным.[2]
Вторым критерием для оценки акта является наличие у издавшего его лица соответствующих правомочий. С точки зрения основных норм, регулирующих полномочия нормотворческого процесса муниципального образования, нарушений закона, на первый взгляд, не усматривается.
Так, в соответствии с общим правилом установленным частью 1 статьи 48 Федерального закона от 01.01.2001 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 01.01.2001) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
Оценка положений данной статьи давалась Конституционным судом Российской Федерации. Конституционный суд Российской Федерации признал положение части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающимся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направленным на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации. Данное обстоятельство, по мнению Конституционного суда России, не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя и неопределенного круга лиц – потенциальных участников административно муниципальных правоотношений.[3]
Следует обратить внимание на одно существенное обстоятельство, часть 1 статьи 48 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает исчерпывающий перечень методов коррекции принятых правовых актов: отмену и приостановку. Соответственно, на первый взгляд, буквальное толкование текста статьи 48 Закона не позволяет говорить ни о каком «частичном» изменении принятого ранее акта, орган местного самоуправления не вправе изменять свой акт, такое право ему не принадлежит.
Однако, многие коллеги, безусловно, могут не согласиться, с этим мнением и возразить, что из системного толкования статьи 48 Закона и статьи 12 Конституции России, можно сделать вывод о том, что нормы статьи 48 не содержат именно такого «ограничительного» толкования и подразумевают под собой возможность изменения ранее принятых актов, как частного случая возможности их отмены. Логика в таком умозаключении также присутствует. Но, очевидно также и другое, в силу бланкетности норм статьи 7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», оценка законности правового акта органа местного самоуправления не может основываться только на нормах законодательства об органах местного самоуправления. Общая правоспособность органа местного самоуправления, является отнюдь не главным критерием законности рассматриваемого акта, отвечающим лишь за наличие формального признака правосубъектности у издателя акта. Этот признак, не может гарантировать легитимность самого правового содержания урегулированных актом правоотношений.
Согласно требованиям части 4 статьи 7 ФЗ № 000 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все правовые акты органов местного самоуправления в обязательном порядке не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Помимо требований правоспособности, изложенных в статье 48 Закона, процитированная выше статья 7, устанавливает требования законности норм принимаемого акта и их обязательного соответствия вышестоящей иерархии правовых актов. Данные требования также содержаться и в пункте 2 статьи 15 Конституции России.
Складывающаяся арбитражно судебная практика основывает свои выводы на приведенных выше критериях, исследуя при этом не только наличие правомочий на отмену или изменение правовых актов, но и их соответствие требованиям формальной определенности, а также нормам материального права, например, Градостроительного кодекса Российской Федерации.[4]
В рассматриваемом нами случае, и аналогичных случаях судебной практики, издание административного акта влечет за собой реальное изменение объема гражданских прав и обязанностей их участников. Статья 8 Гражданского кодекса Российской федерации предусматривает в качестве самостоятельного основания для возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений акты уполномоченных органов местного самоуправления.
Гражданско правовым содержанием публичного ненормативного Акта № 1 о предоставлении земельного участка в аренду, являлось инициирование обязательственных отношений по аренде, выражение собственником земельного участка своей воли на передачу объекта аренды конкретному субъекту.
Соответственно, издание акта, отменяющего ранее состоявшееся волеизъявление, есть ни что иное, как односторонний отказ от исполнения обязательства, запрещенный статьей 310 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Акт № 2 по своей правовой природе, очевидно, является правопрекращающим актом, действие его норм направлено в итоге на прекращение гражданских прав, а именно права аренды земельного участка.
Помимо запрета, установленного статьей 310 Гражданского кодекса Российской Федерации, нормы Акта № 2 также противоречат части 1 статьи 2 Федерального закона -ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В соответствии с правовой позицией, изложенной в пункте 52 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума Высшего Арбитражного суда РФ г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» - «Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Поскольку при таком оспаривании суд разрешает спор о гражданских правах на недвижимое имущество, соответствующие требования рассматриваются в порядке искового производства».
Данный вывод о правопрекращающем, цивилистическом значении административного акта отнюдь не теоретичен, а имеет прецедентную основу Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. Так, в Постановлении № 000/09 от 25 февраля 2010 г. Президиум Высшего арбитражного суда Российской Федерации по делу-12-194, указал, что «… мэр Москвы обладает полномочиями по устранению нарушений законодательства путем отмены ненормативных актов, принятых подведомственным ему органом исполнительной власти – “Мосгосстройнадзором”, в то же время, выданные “Мосгосстройнадзором” разрешения на строительство и на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию, равно как и распоряжение мэра Москвы, которым эти разрешения отменены, направлены в итоге на возникновение и прекращение гражданских прав, поскольку на основании выданных “Мосгосстройнадзором” разрешений было зарегистрировано право собственности застройщика (коллегии адвокатов) на объект недвижимости. Согласно статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Таким образом, возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается.»[5]
Реализуемое органом местного самоуправления право на отмену ненормативного акта, инициирующего обязательственные отношения, по сути, является административной, внедоговорной дезавуацией права аренды, зарегистрированного в Едином государственном реестре прав. При этом односторонняя, административная форма издания Акта № 2, основанная на нормах ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», по своему гражданско правовому содержанию является формой одностороннего отказа от исполнения обязательств, что в свою очередь также является нарушением норм статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Причины такого поведения муниципалитета понятны, и следуют из анализа пунктов 53, 56 и 57 приводимого выше Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 01.01.2001 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». Согласно правовой позиции высших судебных инстанций арбитражной и общей юрисдикции, изложенной в указанных пунктах, оспаривание зарегистрированного права должно производиться только в порядке искового производства с применением общих правил срока исковой давности, установленных статьей 196 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Учитывая хроническое «опаздывание» муниципальных и иных органов государственной власти с реагированием на уже состоявшиеся правоотношения, отмена или изменение ненормативных, управомачивающих актов в суде, является малоперспективной. Соответственно «административный» порядок изменения состоявшихся правоотношений является для власти единственным, но от того не менее, деликтным, способом «защиты».
Принципиальным также является вопрос незаконности придания ретроактивного действия правовым актам органов публичной власти.
Помимо изложенного выше суждения об отсутствии правовых оснований для прекращения гражданских правоотношений в административном порядке, имеется еще один крайне важный аспект, не позволяющий применять ретроактивный порядок действия норм указанных правовых актов.
Как следует из новой редакции пунктов 1 и 4 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации основой гражданских отношений является соблюдение принципа равенства его участников, и заперт на извлечение преимуществ из своего незаконного или недобросовестного поведения. Соответственно в нашей ситуации использование публичного института отмены «неугодных» правовых норм и ретроактивного введения новых норм, нарушает принцип равенства, установленный пунктом 1 статьи 1 Гражданского кодекса России. А использование для этого исключительной возможности публичного нормотворчества в своих интересах является извлечением выгоды и преимущества из своего незаконного поведения.
Изменение первоначального ненормативного правового акта не может повлечь за собой обязательное изменение ранее урегулированных и состоявшихся гражданско правовых отношений. Действующим законодательством Российской Федерации не установлено такое последствие признания ненормативного правового акта не действующим, как пересмотр урегулированных им правоотношений в период, когда его применение являлось обязательным. Арбитражно судебная практика таких примеров ретроактивной ревизии состоявшихся правоотношений не содержит.[6]
Нельзя не отметить, что сама возможность ретроактивного применения гражданского права в отечественной цивилистике регулируется двумя основополагающими группами норм: императивными и диспозитивными.
К первой группе мы можем отнести нормы – статьей 4 и 167 Гражданского кодекса Российской Федерации. Данные нормы являются примером императивного подхода законодателя, устанавливающего либо специальный порядок применения норм гражданского права в статье 4 Кодекса, либо установлением правовых последствий наступления юридического факта недействительности сделки – статья 167 Кодекса.
Вторая группа норм, норм диспозитивных, основана не волеизъявлении участников правоотношений. Это в первую очередь нормы статьи 425 Кодекса базирующиеся исключительно на диспозитивных, сингулярных правоотношениях сторон, и принципе свободе договора, что делает их приемлемыми для регулирования нашей ситуации.
Главной особенностью применения контрагентами пункта 2 статьи 425 Кодекса является необходимость приведения к формальному соответствию реальных, фактически сложившихся между сторонами правоотношений.[7]
В указанную группу норм также входят нормы статьи 410 Гражданского кодекса Российской Федерации о зачете, как способе исполнения обязательств, с элементом ретроактивности. Данное суждение следует из позиции Президиума ВАС РФ, изложенной в пункте 3 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 01.01.2001 N 65 «Обзор практики разрешения споров, связанных с прекращением обязательств зачетом встречных однородных требований» в соответствии с которой «обязательства считаются прекращенными зачетом с момента наступления срока исполнения того обязательства, срок исполнения которого наступил позднее».
Реализация вышеуказанных норм статей 425 и 410 Кодекса инкорпорирует в оборот, легализуемый сейчас, но сформировавшийся ранее, состав юридических отношений. При этом нормы статьи 410, пункта 2 статьи 425 Кодекса, как и нормы статьи 4 и 167 ГК РФ, не могут привести к созданию юридической фикции и не могут устранить реальности существования отношений между контрагентами. В противоположность этим нормам, нормы Акта № 2, такую фикцию создают, признавая не имевшим в реальности отношений по аренде.
Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что гражданское законодательство в принципе не допускает ретроактивное, отменительное действие правовых норм при условии отсутствия реальных правоотношений сторон! Рассматриваемый нами ненормативный административный акт специального регулирования, отменяет, делает несуществующими реальные договорные отношения по аренде, тем самым лишает предпринимателя прав арендатора.
Фактическими правовыми последствиями принятия Акта № 2 является привлечение предпринимателя к юридической ответственности за действия, которые он не совершал. Даже если органом местного самоуправления или иным органом публичной власти допущены нарушения закона при издании ненормативного акта, риск наступления неблагоприятных последствий от такого нарушения не может быть возложен на субъект предпринимательской деятельности.[8] И как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законом интересам, а также характеру совершенного деяния[9]. Совершенно очевидно, что действия органа местного самоуправления «исправляющего свои ошибки», данные требования нарушают.
Придание нормам правового акта обратной силы также будет являться нарушением правовых позиций, определенных в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 января 2010 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества «Производственное объединение «Берег», открытых акционерных обществ «Карболит», «Завод «Микропровод» и «Научно-производственное предприятие «Респиратор». Как указано в данном постановлении, исходя из конституционных принципов равенства и справедливости, а также формальной определенности правовых норм, предполагается, что участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, а также приобретенных прав и обязанностей, следовательно, недопустимо придание обратной силы правовым нормам, ухудшающим положения подчиненной (слабой) стороны в публичном правоотношении, - иное означало бы нарушение общих принципов правового регулирования и правоприменения, вытекающих из статей 19 (части 1 и 2), 46, 54 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Приведенная правовая позиция высшей судебной инстанции России, на наш взгляд, позволяет трактовать наличие запрета на любое ретроактивное применение правовых публичных норм, ухудшающих положение предпринимателя как стороны в публичном правоотношении. Не возможность придания обратной силы ненормативным публичным актам, ухудшающим положение предпринимателя, в полной мере корреспондирует принципу равенства, как основному началу гражданских отношений в Российской Федерации, изложенному в статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Рассматриваемый принцип запрета применения обратной силы является межотраслевым, поскольку установлен статьей 54 Конституции России и является правовой нормой непосредственного применения вне зависимости от ее отраслевого воплощения. Запрет на придание обратной силы нормам права, создающего условия для ухудшения положение частного субъекта, является одним из критериев общеправового принципа законности.
Необходимым условием легитимности гражданских правоотношений, основанных на принципе равенства, является разумная стабильность гражданских отношений. На это также неоднократно указывалось не только в приведенном выше постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 01.01.2001 года, но также в ряде его иных судебных решений.[10] На наш взгляд, наиболее развернуто этот постулат изложен в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 01.01.2001 N 136-О-П: «..соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления обязаны учитывать, что изменение ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, а отмена, либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера будут иметь место только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться».
Практическое применение указанного принципа также неоднократно осуществлялось Президиумом Высшего Арбитражным судом Российской Федерации.[11]
При этом хотелось бы особо отметить четкую, последовательную и логически безукоризненную позицию судьи Высшего арбитражного суда Российской Федерации Дедова Дмитрия Ивановича изложенную в Особом мнении по делу N А46-14110/2010 Арбитражного суда Омской области «Главное управление по земельным ресурсам Омской области против предпринимателя " к постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.01.2001 N ВАС-12576/11». Смысл изложенного мнения по судебному прецеденту, органично соотносимому с темой настоящей статьи, сводится к необходимости понимания истиной цели существования публичной собственности, как средства построения стабильного гражданского оборота и имеющей главное, конституционное предназначение для удовлетворения законных потребностей граждан и создаваемых ими объединений.
Резюмируя общий смысл суждений, высказанных в статье, приходим к выводу о незаконности издания органом местного самоуправления ненормативного правового акта с ретроактивным действием, как нарушающего принцип законности и запрета злоупотребления правом, влекущего для предпринимателя, как заведомо слабой в публичном отношении стороны, незаконное, внесудебное лишение его прав и причиняющего вред его законным интересам, что в своей совокупности приводит к попранию основ стабильности гражданского оборота и умалению доверия к власти.
Сопредседатель коллегии адвокатов
«Регионсервис»
[1] Например, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.2001 г. и от 01.01.2001 г. , от 01.01.2001 г.
[2] Постановления Конституционного суда Российской Федерации – -П, -П, Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 01.12.205 , -О, -О, -О, -О.
[3] Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.2001 N 739-О-О, от 01.01.2001 N 486-О-О, Определение ВАС РФ от 01.01.2001 N ВАС-10561/12 по делу N А55-8941/2011
[4] Определение ВАС РФ от 01.01.2001 N ВАС-17488/12 по делу N А68-10343/11, Определение ВАС РФ от 01.01.2001 N ВАС-17712/12 по делу N А43-39267/2011, от 01.01.2001 N ВАС-10561/12 по делу N А55-8941/2011;
[5] См. также Определение ВАС РФ от 01.01.2001 N ВАС-9861/12 по делу N А26-3687/2011.
[6] К аналогичным вывод пришел ВАС при принятии Определения ВАС РФ от 01.01.2001 N ВАС-17009/09 по делу N А71-12352/2008-Г22 и Определения ВАС РФ от 01.01.2001 N ВАС-7237/09 по делу N А43-5008/2008-29-56.
[7] С. Срабаш, «Проблемы ретроактивного действия договора в арбитражной практике», // Хозяйство и право. 2006. N 1
[8] Постановление Президиума ВАС /05
[9] Постановление от 30 июля 2001 года N 13-П, Постановления от 25 января 2001 года N 1-П и от 27 апреля 2001 года N 7-П, Постановление от 18 июля 2003 года N 14-П, Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.2001 N 877-О-О.
[10] См. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.2001 N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан", Постановления от 16 декабря 1997 года N 20-П, от 01.01.01 года N 8-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 1 декабря 2005 года N 521-О;
[11] Постановление Президиума ВАС РФ от 01.01.2001 N 11407/11 по делу N А27-4857/2009, Постановление Президиума ВАС РФ от 01.01.2001 N 2549/11 по делу N А65-4166/2010- СА3-36, Постановление Президиума ВАС РФ от 01.01.2001 N 10527/08 по делу N А56-28328/00, Постановление Президиума ВАС РФ от 01.01.2001 N 12576/11 по делу N А46-14110/2010 и др.
