Конституционные альтернативы для новых демократий (стр. 4 )

144 

Применительно к проблеме глубоких этнических расколов эти сомнения легко устраняются. Разделенные общества и на Западе, и в других краях нуждаются в мирном сосуществовании противоборствующих друг другу этнических групп. Это требует примирения и компромисса, для чего, в свою очередь, необходимо как можно большее включение представителей этих групп в процесс принятия решений. Такое распределение власти гораздо легче осуществить при парламентском типе правления и системе пропорционального представительства, чем в президентско-мажоритарных системах. Президент почти неизбежно принадлежит к одной этнической группе, и, стало быть, системы с президентской формой правления делают особенно затруднительным межэтническое распределение власти. А в системах вестминстерского типа с парламентской формой правления, хотя в них и фигурируют на первом плане коллегиальные кабинеты, последние имеют тенденцию не быть в этническом отношении представительными (inclusive), особенно если [в стране ] имеется этническая группа большинства. Примечательно, что британское правительство, вопреки своим сильным мажоритарным традициям, признало необходимость консенсуса и распре деления власти в конфессионально и этнически расколотой Северной Ирландии. С 1973г. британская политика характеризовалась попытками разрешить североирландскую проблему посредством выборов на основе принципа пропорционального прдставительства, а также создания правительства на основе всеобъемлющей коалиции.

Как отмечал Хоровиц, проблемы президентского типа правления, пожалуй, можно облегчить, введя требование, чтобы президент избирался при оговоренной минимальной поддержке различных групп, как в Нигерии (15). Но это — паллиатив, не идущий ни в какое сравнение с преимуществами подлинно коллективной и представительной (inclusive) исполнительной власти. Подобным же образом пример Малайзии показывает, что в условиях парламентской системы правления может существовать широкий многопартийный и многоэтничный коалиционный кабинет несмотря на мажоритарные выборы, но это требует детальных предвыборных соглашений между партиями. Эти исключения подтверждают правило: межэтническое распре деление власти, оказавшееся достижимым в Нигерии и Малайзии лишь на ограниченный срок и путем весьма специальных договоренностей, является естественным и прямым результатом парламентско-пропорционалистских форм демократии.

Пропорциональное представительство и экономическая политика

На вопрос о том, которая из форм демократии наиболее благоприятна для экономического развития, ответить труднее. Для вынесения определенной оценки просто нет достаточного числа примеров длительного функционирования демократий в Третьем мире, представляющих различные [демократические ] системы (не говоря уже об отсутствии надежных экономических данных). Как бы то ни было, расхожая мудрость, гласящая, что экономическое развитие требует единого и решительного руководства сильного президента или доминирующего кабинета вестминстерского типа, отнюдь не может внушить доверия. Во-первых: если бы — по сравнению с доминирующей и замкнутой в себе (ехсlusive)-широкопредставительная (inclusive) исполнительная власть, которой в большей мере приходится заниматься поисками договоренностей и согласованием (позиций ], была менее эффективна в области экономической политики, то тогда, наверное, авторитарное правление, свободное от вмешательства ли законодательной власти, или от внутренних разногласий, было бы оптимальным. Этот довод — часто служивший предлогом, чтобы оправдать свержение демократических правительств в Третьем мире в 60-70-е годы, ныне полностью скомпрометирован. Есть, конечно, несколько примеров экономического чуда, свершенного авторитарными режимами, как в Южной Корее или на Тайване, но более чем достаточным противовесом им служат печальные экономические результаты деятельности едва ли не всех недемократических правительств в Африке, Латинской Америке и Восточной Европе.

Во-вторых, многие английские ученые, из которых особо отметим видного политолога Файнера (S. E.Finer), пришли к выводу, что экономическое развитие требует не столько сильной, сколько прочной (steady) руки. Размышляя о скудости экономических достижений послевоенной Британии, они доказывали, что каждая из [поочередно] правивших партий обеспечивала на самом деле довольно сильное руководство при проведении экономической политики, но что смены правительств при их чередовании были слишком "полными и резкими", они осуществлялись "двумя отчетливо полярными партиями, каждой из которой не терпелось отменить значительную часть законодательства, проведенного предшественницей". Требуется, доказывают ученые, "большая стабильность и преемственность" и "большая умеренность в политике", что мог бы дать переход к пропорциональному представительству и коалиционным правительствам, каковые гораздо более склонны к центристской ориентации (16). Этот довод представляется равно применимым и к развитым, и к развивающимся странам. 

145 

В-третьих, аргументация в пользу президентских или вестминстерского типа правительств в высшей степени неотразима в случаях, когда существенное значение имеет быстрое принятие решений. Это значит, что парламентско-пропорционалистские системы могут под углом зрения внешней и оборонной политихи представать в менее выгодном свете. Но в проведении экономической политики быстрота не столь уж существенна: скорые решения — это не значит, непременно мудрые.

Почему же мы, упорствуя в предубеждении, не верим в экономическую эффективность демократических систем, где ведутся широкие консультации и поиски договоренностей, нацеленные на достижение высокой степени консенсуса? [По крайней мере, ] одна причина — та, что многопартийные и коалиционные правительства кажутся суматошливыми, подверженными раздорам и неэффективными — в сравнении с отчетливостью властных полномочий сильных президентов и сильных однопартийных кабинетов. Но нас не должна обманывать эта внешняя видимость. Более пристальный взгляд на президентские системы обнаруживает, что самые успешные из них — как в Соединенных Штатах, Коста-Рике, в Чили до 1970 г. — по меньшей мере столь же подвержены раздорам, да и, кроме того, скорее предрасположены к состояниям паралича и ситуациям тупика, нежели к неуклонному и эффективному проведению экономической политики. В любом случае, спорить надо не об эстетике управления, а о самой работе. Неоспоримая элегантность вестминстерской модели не является веским доводом в пользу ее принятия.

Распространенный скептицизм в отношении экономической дееспособности парламентско-пропорционалистских систем проистекает от смешения силы правительства с эффективностью. В краткосрочном плане однопартийные кабинеты или президенты вполне могут быть способны легче и быстрее формулировать экономическую политику. В долгосрочном же плане политика, опирающаяся на широкий консенсус, имеет больше шансов на успешное осуществление и на то, чтобы выдержать проверку временем, нежели политика, навязываемая "сильным" правительством вопреки желаниям значительных заинтересованных групп.

Итак, парламентско-пропорционалистская форма демократии выглядит явно лучше основных ее альтернатив в деле улаживания межэтнических противоречий, и она имеет некоторое преимущество также в области экономической политики. Тот довод, что соображения эффективности управления дают основание отвергнуть тип демократии, сочетающий парламентскую форму правления с пропорциональной системой представительства, совершенно неубедителен. Игнорируя эту привлекательную модель демократии, творцы конституций в новых демократиях оказали бы себе и своим странам весьма плохую услугу.

1.  Horowitz D. paring Democratic Systems. Upset S. M. The Centrality of Political Culture. Linz J. J. The Virtues of Parliamentarism. — "Journal of Democracy 1 (Fall 1990), p.73-91. Еще одна, третья группа важных решений касается основных установлений, связанных с различением федеративной и уни тарной форм правления и относящихся: к степени централизации управления, к учреждению парламента в составе одной или же двух палат, к порядку внесения поправок в конституцию и к процедуре ее пересмотра в судебном порядке. Эмпирический анализ показывает, что между этими факторами проявляется зависимость: при федеративном устройстве вероятнее установление децентрализованного управления, учреждение двухпалатных парламентов со значимым различием функций палат, а также принятие "жестких" конституций, предусматривающих усложненный порядок внесения в них поправок и защищенных вводимой процедурой их пересмотра в судебном порядке.

2.  Полнее о различиях между мажоритарным и консенсусным правлением см.: Lijphart A. Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven, Yale Univ. Press, 1984.

146 

3.  Sartori G. Political Development and Political Engineering. — "Public Policy", vol.17, eds. J. D.Monigomery and A. O.Hirschman. Cambridge. Harvard Univ. Press, 1968, p. 273.

4.  Первым из ученых тесную связь между культурой и этими конституционными установлениями подчеркнул Пауэлл (G. Bingham Powell, Jr.) (см. Powell G. B. Contemporary Democracies: Participation. Stability, and Violence. Cambridge, Harvard Univ. Press, 1982, p.67). В прежних своих работах я иногда рассматривал Финляндию как президентскую или полупрезидентскую систему, но теперь я согласен с Пауэллом (с. 56-57) в том, что, хотя избираемый прямым голосованием финляндский президент имеет особые властные полномочия в области внешней политики, в других отношениях Финляндия выступает как парламентская система. Из стран, составляющих исключение, Ирландия являет неопределенный случай; я рассматриваю принятую в ней систему выставления кандидатур единым спи ском с правом передачи набранных голосов любому (любым) из кандидатов в списке (the single transferable vote) как главным образом пропорционалистскую методику, однако другие авторы определяли ее как мажоритарную. Кроме того, я включаю Австралию в группу парламентско-мажоритарных систем, т. к. принятая в ней система голосования и определения его результатов, основанная на принципе альтернативности (alternative-vote system), хотя и не идентична мажоритарной, однако действует сходным с нею образом.

5.  Rokkan S. Citizens, Elections, Parties: Approaches to the Comparative Study of the Processes of Development Oslo, Universitetsforlaget, 1970, p. 157.

6.  Verney D. V. The Analysis of Political Systems. L., Routledge and Kegan Paul, 1959, p. 18-23, 42-43.

7.  Powell G. B. Op. cit.. esp. p.12-29, 111-174.

8.  Linz J. J. The Perils of Presidentialism. — "Journal of Democracy" 1, Winter 1990, p.51-69.

9.  Mainwaring S. Presidentlalism in Latin America. — "Latin American Research Review" 25 (1990), p. 167-170.

10. Рейтинги Виленского исчисляются по шкале, градуированной пятью точками (от максимального, обозначаемого цифрой "4", до минимального — нулевого) "для каждого из трех суммарных показателей политики в следующих областях: предоставление отпусков по беременности и родам и по уходу за ребенком — оплачиваемого, а также неоплачиваемого, — и их продолжительность; наличие и доступность развертываемой в рамках государственных программ сети детских дошкольных учреждений, а также усилия правительств по расширению такой сети; и, наконец, гибкость систем, регулирующих порядок оставления работы. Этими показателями измеряется активность правительств в проявлении заботы о детях и в расширении для каждого возможностей выбора в деле согласования трудовой деятельности с нуждами семьи" (Wilensky H. L. Op. cit. [См. Источники к Табл. 1], р.2).

11. За отсутствием данных, Австрия не учтена при исчислении среднего показателя для парламентско пропорционалистских систем.

12. Dahl R. A. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, Yale Univ. Press, 1971, p. 231-245.

13. Как показывает этот множественно-корреляционный анализ, различия между странами по количественному уровню нарушений общественного порядка на 33%, а гибели людей в результате политического насилия—на 25 % объяснимы разделенностью обществ, измеряемой степенью организационной замкнутости этнических и конфессиональных групп. Дополнительная объяснимость типом демократии составляет по уровню нарушений общественного порядка лишь 2 % (причем несколько более благополучны в этом отношении мажоритаристские системы), а по показателю гибели людей в результате политического насилия — 13 % (причем несколько больше миролюбия в странах с пропорциональной системой представительства).

14. Ввиду отсутствия сравнимых данных по безработице для Австрии, Дании и Новой Зеландии эти страны не отражены в цифрах по безработице в Табл. 2.

15. Horowitz D. L., op. cit., p. 76-77.

16. Finer S. E. Adversary Politics and Electoral Reform. — In: Adversary Politics and Electoral Reform. Ed. S. E.Finer. L., Anthony Wigram, 1975, p. 30-31