УДК 323:331.55
ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ АДАПТАЦИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ИММИГРАНТОВ И ПРАКТИКА ИХ РЕШЕНИЯ В ГЕРМАНИИ
Кафедра политических наук,
Кемеровский государственный университет
skor_ivan@mail. ru
Имигранты являются составной частью рабочей силы Германии, которая удовлетворяет производственные потребности страны, восполняет убыль населения, вызванную снижением уровня рождаемости коренного населения. По мнению специалистов, занимающихся проблемами международной миграции, привлечение иммигрантов и отдача с их стороны эффективны тогда, когда имеются предпосылки для интеграции со стороны принимающего общества в обеспечении иммигрантам доступа к рабочим местам, услугам и возможности для участия в жизни общества. Наряду с решением языковых, профессиональных задач, приоритетную роль играет социальная адаптация иммигрантов. Ее практическим выражением является выплата социальной помощи (социальные пособия), распределение по федеральным землям и городам, помощь иммигрантам в поиске работы и обеспечении жильем и др.
В Германии процедура социального обеспечения нуждающихся в помощи регламентируется двумя основными документами – Федеральным законом о социальной помощи („Bundessozialhilfegesetz“) и Социальным Кодексом („Sozialgesetzbuch“). В первую очередь социальное обеспечение предполагает предоставление иммигрантам социальной помощи. Социальная помощь выплачивается тем иммигрантам, «кто не в состоянии собственными силами обеспечить свое существование или в силу сложившихся особых обстоятельств не может получить помощь от других…» (Sozialgesetzbuch, § 9, абз. 1)[1]. В законе, таким образом, закрепляются гарантии в получении помощи, позволяющие требовать ее от государства. Однако в отношении иммигрантов (в том числе этнических репатриантов) нормативные положения более детальны. Приведем наиболее существенные условия получения социальной помощи:
- иммигрант может получать социальную помощь, если он докажет, что у него действительно нет других возможностей «прокормить» себя, в т. ч. отсутствует жилье и бизнес на родине, нет материально успешных ближайших родственников;
- иммигрант обязан приложить все усилия для самостоятельной адаптации, по поиску вариантов трудоустройства, способствующих двум целям – его включению в социальную среду и отказу от социальной помощи и ряд других условий.
Таким образом, предоставление социального пособия для различных категорий иммигрантов обставлено жесткими условиями и требованиями, чтобы избежать излишней «нагрузки» на систему социального обеспечения и, главное, заставить иммигранта самостоятельно обеспечить свое проживание в стране.
Важной составляющей политики приема иммигрантов является система распределения иммигрантов по федеральным землям. Германия конституционно признает право любого официально принятого переселенца жить на всей территории республики без каких-либо ограничений, что закреплено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 13)[2]. Однако на деле размещение прибывших на жительство в ФРГ иммигрантов регулируется Федеральным законом о назначении места жительства и возможности для переезда в другие земли („Wohnortzuweisungsgesetz“)[3]. Этот закон дает административным органам право назначать переселенцам место жительства, если у новых граждан ФРГ нет источника самостоятельного существования. При этом предусматривается двухступенчатая процедура назначения места жительства. Сначала Федеральное административное ведомство в своем решении о распределении назначает федеральную землю, в которую следует явиться вновь прибывшему переселенцу. Вторым шагом в процедуре расселения является решение земельных властей о распределении в конкретный населенный пункт. Расчет распределения проводится на основе согласованных центральными и земельными властями квот приема для каждой федеральной земли в зависимости от финансовых и других возможностей каждой федеральной земли.
В принципе переселенец не обязан следовать административным указаниям о назначенном расселении и даже обжаловать их в суде. Однако, как показывает практика, немногие решаются на это из опасений лишиться социальной поддержки. Это связано с тем, что получение помощи по адаптации и социальное пособие жестко привязано к месту назначенного распределения (федеральная земля, город). Решение иммигранта об изменении места жительства автоматически лишает его всех видов государственной поддержки. Это положение является обязательным для государственных учреждений социальной защиты. Государство, таким образом, создает фактическое принуждение проживать в указанном месте путем угрозы лишения материальной помощи в случае невыполнения административного решения. Следует отметить, что принятая в Германии система равномерного распределения прибывающих переселенцев по всей территории страны, при всей неоднозначности с точки зрения соблюдения прав человека, имеет очевидный положительный результат. Она препятствует появлению в ФРГ мест компактного оседания иммигрантов, в которых, как правило, формируются предпосылки к возникновению сложных конфликтов с коренным населением.
Другой, не менее важной составляющей социальной политики является обеспечение иммигрантов жильем. Если прибывший в Германию официально зарегистрированный переселенец не имеет возможностей остановиться на временное проживание в гостинице, у родственников или знакомых, то его размещают, как правило, во временном приюте („Notunterkunft“). Далее ему предлагается самостоятельно найти жилье, которое будет оплачиваться социальным ведомством. Государство принимает участие в оплате за жилье иммигранта из примерного расчета 50 кв. метров на главу семьи и 10-15 кв. метров на остальных членов, в зависимости от возраста и ряда других критериев[4].
Достаточной считается квартира в недорогом районе со стандартным оборудованием и площадью в размере не ниже санитарной нормы (10-25 кв. метров на человека). Молодых и одиноких разрешено размещать в одной комнате коммунальной квартиры. Условия проживания для этнических переселенцев значительно выше, что объясняется приоритетностью политики по возвращению на родину переселенцев с немецкими корнями. Для них, в частности, определены нормы жилой площади в зависимости от состава семьи. Так, один человек может претендовать на комнату 45 кв. м, два человека – 60 кв. м или две комнаты. На каждого следующего члена семьи дополнительно положено по 10 кв. метров площади или одна комната[5].
В отношении решения проблем трудоустройства иммигрантов германское законодательство также ориентирует эту категорию лиц на максимальную самостоятельность. Федеральный закон о социальной помощи (Sozialgesetzbuch, § 18) четко требует от каждого работоспособного иммигранта самостоятельно обеспечить свое существование и своей семьи. Социальная помощь при этом предоставляется только тем, кто не сумел найти себе самостоятельного заработка.
По сложившейся практике социальное ведомство назначает 6-ти месячный срок, в течение которого переселенец – получатель пособия обязан найти себе удовлетворяющую его работу. Причем работа не считается неприемлемой, если она не соответствует полученному ранее образованию, прежней профессии, место работы находится далеко от дома, условия труда хуже или зарплата ниже, чем на прежнем месте работы.
По федеральному закону о социальной помощи (Bundessozialhilfegesetz), иммигрантам положена выплата социального пособия. Виды и величина пособия сильно разнятся, зависят от многих факторов: возраста получателя, количества человек в семье, наличия детей и стариков, места учебы детей и др. Социальное пособие составляет примерно 250 евро в месяц на главу семьи и 150 евро на каждого её члена, срок выплаты пособия не ограничивается.
В свою очередь, важно понимать, на основе чего проиходят социальные выплаты, в том числе иммигрантам. Для Германии характерна бисмарковская система социального обеспечения, основанная на налогах, уплачиваемых работающим населением[6]. Оказание социальной помощи в ней в основном связано с (предыдущим) статусом занятости, когда не работавшие или имеющие небольшой трудовой стаж лица получают незначительные пособия. Основной смысл ее заключается в том, что для обеспечения вклада работников, правительство должно проявлять особую озабоченность достижением высокого уровня занятости на рынке труда, в том числе среди иммигрантов.
Основной задачей правительства в поддержании бисмарковской системы социального обеспечения в стабильности является следующее правило: количество активных вкладчиков должно увеличиваться или оставаться стабильным; в свою очередь, число неактивных получателей социальной помощи должно оставаться ограниченным. Руководствуясь этой формулой, можно утверждать, что страна получила большую пользу от вкладчиков «первой волны» послевоенной миграции, которая состояла в основном из мужчин с невысокой квалификацией из Южной Европы (до 1973 г.). С 1970-х гг. характер и состав иммиграции изменился: новые иммигранты прибывали по гуманитарных каналам (в поисках политического убежища и для воссоединения семей), что создает «нагрузку» на немецкую систему социального обеспечения, при этом количество активных вкладчиков не прибавляется, а проживающие на территории Германии иммигранты стареют. Так, в период с 1980 по 2003 гг. абсолютное число заявок иностранцев на социальную помощь выросло с 70,5 тыс. до 624,5 тыс. человек, а число иммигрантов, не являющихся немцами по происхождению, среди получателей социальной помощи увеличилось с 8,3 до 22,3 %. Абсолютное число получателей социальных пособий в Германии также резко выросло с 780,6 тыс. до 2,1 млн. человек[7].
Значительное увеличение числа получателей социальных пособий среди иммигрантов с 1980-х гг. констатирует ряд негативных тенденции. Во-первых, многим новым иммигрантам не удается влиться в рынок труда, вследствие чего сохраняется зависимость от социальной помощи, а отсутствие у них трудового стажа не позволяет рассчитывать на большие пособия по безработице. Подтверждением является рост числа заявок на предоставление политического убежища на протяжении 1980-х гг. Во-вторых, второе и третье поколение иммигрантов обычно имеет неполное среднее образование, что осложняет получение работы. С учетом дефицита рабочих мест для неквалифицированной рабочей силы и начавшегося в 2000 - х гг. структурного сдвига в сторону «экономики знания», велик риск того, что потомки второго и третьего поколения иммигрантов не получат работу и что низкоквалифицированные вновь прибывшие также столкнутся со сложностями при интеграции на рынке труда.
Таким образом, сокращение участия на рынке труда представляет потенциально серьезную угрозу для бисмарковской системы, основанной на занятости. Отчасти именно поэтому Германия в начале 2000-х гг. проводила активную политику на рынке труда, мотивируя получателей социальных пособий на оплачиваемую работу теоретической («пожизненное обучение») или практической («на рабочем месте») подготовкой и малооплачиваемые рабочие места и налагая санкции на тех, кто не готов брать на себя такие обязательства. Положительным эффектом участия иммигрантов этого стало создание интеграционных механизмов в Германии.
Вызов миграции государству особенно заметен при существующей системе социального обеспечения, зависимой от уровня занятости. Так, резкий рост числа и доли некоренных получателей помощи в 1990-е гг. означал рост числа тех, кто не вносит своего вклада в рост всеобщего благосостояния, но при этом пользуется его плодами. Ответ немецких политиков в 1990-е гг. был преимущественно оборонительным: во-первых, лишение беженцев прав доступа; во-вторых, устранение вторичной формы пособий по безработице. Это означает ослабление опоры на зависимую от вклада, вносимого работниками, составляющую государства всеобщего благосостояния и увеличение зависимости от социальной помощи, которая обеспечивается за счет общих налоговых поступлений.
В 2000-х гг. правительство Г. Шредера также предприняло ряд мер, основной целью которых было сокращение нагрузки (получателей социальной помощи) на систему социального обеспечния и одновременно увеличение числа работающих иммигрантов. В 2005 г. по «Программе 2010» (“Agenda 2010”) для ряда категорий иммигрантов (трудовые мигранты, бедженцы, переселенцы) были отменены пособия по безработице[8]. Это означало, что после истечения срока предоставления пособий по безработице ранее работавшие иммигранты могут претендовать только на базовую социальную помощь. Кроме того, пакет законов по «Программе 2010» также позволил налагать санкции на получателей социальной помощи, которые не занимаются поиском работы или отказываются принимать предложения о временной работе, оплачиваемой из расчета 1 евро в час. Поскольку иммигранты составляют значительную часть получателей социальной помощи, в перспективе можно ожидать продолжение политики, направленной на стимулирование занятости иммигрантов и сокращения социальных помощи.
В целом, можно утверждать, что в Германии была выстроена система социального «пряника (предоставления помощи) и кнута (стимулирования к занятости)», подкрепленная детально разработанной законодательной базой. Она заключается в конкретном адресном и строго дифференцированном подходе к назначению социальной помощи, который выступает инструментом, вынуждающим иммигрантов задействовать все имеющиеся доходы, силы и средства, чтобы самостоятельно выжить и адаптироваться в немецком обществе.
Литература
1. Карачурина, Л. Пространственное размещение и социальная адаптация мигрантов в современной Германии: уроки для России? / Л. Карачурина // Электронная версия бюллетеня Население и общество. – 1-14 октября 2007. – № 303-304. [Электронный ресурс] http://demoscope. ru/weekly/2007/0303/analit08.php#_FNR_13
2. Гудвин-Гилл, беженца в международном праве. / -Гилл – М.: ЮНИТИ, 1997. – С. 441.
3. Пуэ, Т. Социальная помощь для переселенцев и иностранцев из стран СНГ. / Т. Пуэ; пер. с нем. – Франкфурт-на-Майне, 1999. – С. 142.
4. Бажанов, миграция: проблемы социального обеспечения мигрантов и практика их решения на примере Германии / [Электронный ресурс] // http://student. ncstu. ru/Science/articles/hs/07/socio/10.pdf/file_download
5. Пуэ, Т. Указ. соч. – С. 151.
6. Менц, Г. «Полезные» гастарбайтеры, обременительные беженцы и вторая волна сокращения социальных расходов: связь между миграцией и государством всеобщего благосостояния / Г. Менц // Прогнозис. – 2007. – № 1 (9). – С. 117-118.
7. Migrationsbericht 2004 // Bundesamt für Migration umnd Flüchtlinge [Электронный ресурс] // http://www. bamf. de/cln_092/nn_442522/SharedDocs/Anlagen/DE/Migration/ Publikationen/Forschung/Migrationsberichte/migrationsbericht-2004.html
8. Менц, Г. Указ. соч. – С. 131.
Научный руководитель – д. ф.н., проф.
