Трансформация оценки эффективности государственного управления: от контроля процесса к управлению результативностью.
, к.э. н., доцент, зав. Кафедрой ЭТ и П
Омский государственный университет им. , Россия
В течение многих десятилетий в теории и практике государственного управления вопросу оценки экономической эффективности и результативности работы государственного управления в целом, отдельных государственных учреждений и чиновников уделялось незначительное внимание. Во многом это объяснялось господством концепции веберианской идеальной бюрократии и необходимостью следовать прежде всего принципам законности и формализма в действиях органов власти. Наиболее типичной позицией, объясняющей невозможность использования экономических принципов и критериев экономической эффективности для оценки работы государственных структур, была позиция Л. Мизеса. Согласно его точке зрения, в основе деятельности государственных учреждений лежат совершенно иные факторы результативности и эффективности, чем у ориентированных на прибыль предприятий частного сектора. Он подчеркивал невозможность контроля государственных учреждений методами, применяемыми в частном секторе (то, что в дальнейшем получило развитие в рамках контроллинга и бюджетирования). Ключевой целью в деятельности государственных учреждений является результативность, социальная, а не экономическая эффективность, обеспечение надежности и качества работы. Объяснение этому – в монополизме государственных задач, отсутствии аналогов со стороны частного сектора (Мизес 1993, с. 41-55).
Вместе с тем, в 1960-1970-е годы в теории и практике государственного управления произошли существенные сдвиги, подготовившие, по мнению целого ряда авторов, почву для перехода от веберианской парадигмы управления процессами в рамках «Государственного администрирования (Public Administration)» к управлению результатами в рамках Нового государственного менеджмента (New Public Management НГМ) Причинами такого перехода являются изменение фискальной ситуации в западных странах, системы ценностей населения (в частности, отношения к государству и работе чиновников) и влияние процессов глобализации. (Реформы государственного управления…, с 58-72).
Одним из наиболее важных элементов НГМ является как измерение результативности деятельности различных элементов системы государственного управления (на макро-микро и наноуровне) (performance measurement), так и оценка (аудит) данных результатов и управление результативностью (performance management). Последнее предполагает создание системы стимулов для поведения агентов (как отдельных чиновников, так и учреждений в целом), направленных на достижение значимых для общества конечных результатов и воздействий (Outcome, Impact). Для этого трансформируется целый комплекс воздействий на поведение и стимулы акторов, начиная от системы финансирования государственных услуг на нано-и микроуровне и заканчивая критериями оценки результативности деятельности.
Наиболее важные элементы данной трансформации представлены в таблице 1.
Таб. 1. Основные элементы трансформации системы государственного управления в страх ОЭСР в результате внедрения НГМ.
Составляющая трансформации | Реализация в рамках веберианской системы Public Administration) | Реализация в рамках НГМ |
Принцип финансирования | Сметное финансирование (затраты) | Программно-целевое (результаты) |
Объект контроля | Процессы и затраты | Результаты |
Характер оценки | Ex post (проверка правильности исполнения инструкций) | Es ante, ex post (оценка проектов на стадии финансирования и результатов) |
Критерии результативности | Достижение результатов в рамках отведенного бюджета | Достижение запланированных показателей результативности |
Принцип оценки результатов | Юридический: Законность действий и правильность исполнения инструкций | Экономический: Эффективность (соотношение затрат и результатов) и результативность (достижение результатов при оптимальных затратах) |
Критерии эффективности и результативности деятельности государственных структур | Целевое использование бюджетных средств; Полнота исполнения сметы; Экономия бюджетных расходов | Макроуровень: улучшение международных индексов, Мезо: выполнение показателей региональных программ; Микро/нано- достижение показателей деятельности учреждений/чиновника |
Как можно видеть из таблицы, переход на экономические принципы оценки деятельности органов государственной власти предполагает прежде всего внедрение системы показателей и индикаторов, характеризующей затраты, усилия и результаты деятельности. От выбора показателей зависит как сама возможность финансирования программы и тем самым судьба учреждения как такового, так и возможность получения очередного платежа при долгосрочном финансировании программы (к примеру для федеральных и региональных целевых программ). Необходимо отметить, что результат также может являться объектом манипулирования. Это достаточно сложно сделать в частном секторе, когда, как правило, существует один измеримый «целевой» показатель, на который настраивается система стимулирования работника или работа учреждения (количество выпущенных деталей или реализованных товаров, либо показатели прибыли). Важным условием стимулирования работы на достижение результата является также наличие знания вероятностной зависимости между уровнями усилий, величиной целевого показателя и состоянием независимых переменных. В противном случае возникает проблема, описываемая как феномен «работы на показатель», природа которого связана с наличием асимметрии информации и ситуацией «сигналлинга» в условиях оппортунистического поведения. Результатом этого является создание впечатление об успешной деятельности, подкрепленное достижением «удобных» и прогнозируемых результатов. В условиях же как управления по результатам, так и бюджетирования, ориентированного на результат, информационная асимметрия и работа на показатель приводят к трансформации проблем веберианской системы в проблемы модернизированного государственного управления.
Другой существенной институциональной проблемой трансформации оценки деятельности государства является рост трансакционных издержек вследствие значительного увеличения количества и объема отчетности на различных уровнях. Особенно в сфере образования и здравоохранения переход к формализованной системе управления результатами привел в росту количества бумаг, большей ориентации на формальные показатели деятельности. Зачастую институт доверия (чиновнику, учителю, врачу и т. д.) стал подменяться оценкой его деятельности по формальным показателям, не всегда учитывающим долгосрочные эффекты от производства социально значимых благ. Помимо роста явных издержек по контролю за исполнением результатов возникает и дополнительные искажающие эффекты от большей ориентации в поведении на выполнение формальных показателей.
Проблема манипулирования показателями, характеризующими результативность государственного управления проявляется на всех уровнях (от макро - до наноуровня). На макро уровне существует целый ряд индексов, характеризующих качество государственного управления (BERI (Business Enviromental Risk Intellegence),IRGB (International Country Risk Guide), индекс «КАФКИ», индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index – CPI). Наиболее известным индексом, характеризующим на международном уровне сопоставимую оценку эффективности деятельности органов власти, является индекс GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который рассчитывается Всемирным Банком с 1996 года регулярно, каждые два года почти по 200 странам. GRICS строится на основе большого количества переменных, взятых из различных источников у многочисленных организаций; также используются социологические опросы экспертов, бизнесменов. Все данные стандартизируются, чтобы была возможность их сравнить. GRICS содержит 6 индексов, отражающих различные параметры государственного управления, в частности «Эффективность государственного управления (Government Effectiveness)». Данный индекс отражает качество государственных услуг, качество функционирования государственного аппарата, компетенцию госслужащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством. Также в состав сводного индекса входят индексы качество регулирования (Regulatory Quality), верховенство закона (Rule of Law),– индекс измеряет не только уровень доверия граждан к законам, но и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы и контроль коррупции (Control of Corruption).
Данные международные показатели и индексы дают основу для сопоставления и служат ориентиром для политических решений и постановки целей реформирования. Так в российской концепции административной реформы одной из задач реформ является улучшение значений индексов GRICS и PCI. Вместе с тем, как показывает отрицательная динамика этих индексов за период осуществления активной фазы административной реформы (с 2004 года, с момента выхода указа Президента № 000 «О реформе федеральных органов исполнительной власти») в особенности индексов контроля коррупции и эффективности правительства (показатели в 2009 году снизились по сравнению с «дореформенным» 2003 годом соответственно с 50,5 до 44, 8 % и с 29,1 до 11,4 %[1]). Вместе с тем, в отличии от данных показателей, которыми достаточно сложно оперировать субъектами реформирования (в частности, ответственным за результаты реформы чиновникам Министерства экономического развития), есть и другие значимые показатели, характеризующие эффективность и результативность деятельности государственных органов. Одним из них является хорошо зарекомендовавший себя в мировой практике мониторинг качества публичных услуг и удовлетворенности ими граждан. Согласно концепции Административной реформы в РФ, уровень удовлетворенности граждан госуслугами к 2008 году должен был составить 50 %. Мониторинг, прошедший в различных регионах России в 2008 году в условиях отсутствия реальной непредвзятости экспертного сообщества, при наличии конфликта интересов между заказчиками мониторинга и его организаторами позволил его организаторам обеспечить показатель в 54 % удовлетворенных граждан[2]. Схожие сюжеты наблюдаются и на мезоуровне. Так, в частности, результаты выполнения целевой программы в области поддержки предпринимательства в Омской области по ряду показателей позволяют достичь плановых значений (а значит получить чиновникам премии и благодарности), а другие показатели с отрицательной динамикой закамуфлировать.
Таким образом, в ходе развития теории и практики государственного управления произошел переход от системы управления процессами к управлению результатами, в результате чего произошла трансформация системы стимулов экономических акторов. Вместе с тем, вследствие институциональных ловушек в условиях определенной институциональной среды изменение принципов оценки эффективности и результативности не всегда может привести к достижению целей и задач реформ в сфере государственного управления и обеспечить Парето-улучшение состояния экономической системы.
Литература.
1. юрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность: Пер. с англ. – М.: «Дело», 1993.
2. , Капогузов государственного управления: теоретические основы и практическая реализация: Учеб. Пособие. – М.: ТЕИС, 2010.
3. Чугунов эффективности государственного управления и развития электронного правительства: международные индексы и индикаторы. –Спб. -2009.
4. Значение индекса GRICS за 1996-2008гг. для РФ. Режим доступа: http://info. worldbank. org/governance/wgi/sc_chart. asp (дата обращения: 12.07.2011).
5. Van Dooren W.,Bouckaert G., Halligan J. Performance Management in the Pulic Sector. Routledge. London and New York, 2010.
Аннотация: В докладе рассмотрены проблемы перехода от традиционной системы оценки эффективности и результативности деятельности государственных органов к системе управления по результатам. Показаны причины такого перехода, основные элементы трансформации и институциональные ловушки, сопровождающие данный процесс.
[1] http://info. worldbank. org/governance/wgi/sc_chart. asp#
[2] см. в частности Капогузов вызовы российской административной реформы: к проблеме эффективности ее мониторинга. Вопросы государственного управления. № 4, 2008 г. Астана. Казахстан.
