СТРАТЕГИЯ США НА БАЛКАНАХ И ИХ РОЛЬ В РАЗРЕЩЕНИИ КОСОВСКОГО КРИЗИСА (1998-1999 гг.)
Президентские выборы в Сербии в январе-феврале 2008 года и выборы в Косово в декабре 2007 г. могут создать новый прецедент в истории международных отношений и в международно-правовой практике, когда автономный край, входящий в состав государства-члена ООН получит независимость. Конечно, не последнюю роль в этих событиях, хоть и косвенно, сыграют ведущие мировые державы, в том числе Соединенные Штаты. Именно эта страна явилась ключевым партнером и посредником в урегулировании Косовского вопроса в 1998-1999 гг.
Цель данной работы — дать определение стратегии США на Балканах в разрешении Косовского кризиса в 1998-99 гг. Для этого необходимо:
1. рассмотреть подходы американской политики, выяснить какие факторы влияют на формирование этой политики в вышеуказанный период;
2. проследить действия американской дипломатии как ключевого посредника в урегулировании Косовского кризиса 1998-1999 гг.
Для США Косово осталось за рамками соглашений, заключенных в Дейтоне[1]. Но еще в 1992 г. президент США Джордж Буш-старший предупреждал Слободана Милошевича, если «насильственные действия против Косовских албанцев будут продолжаться - это может вызвать незамедлительную реакцию со стороны Соединенных Штатов». [1] Слободан Милошевич, с момента избрания его на пост президента Сербии в 1990 г. представлял собой нежелательного партнера для США. Он стремился к построению на Балканах единого сербского государства (непосредственно примыкающего к южному флангу НАТО), и политика которого вряд ли соответствовала бы курсу США на вовлечение стран Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы в сферу влияния Североатлантического Альянса. На слушаниях в Конгрессе сенатор МакДевин назвал Милошевича «тираном, преступником», поэтому неудивительно, что «НАТО должны как можно скорее провести операцию по предотвращению огня в Косово».[2] Победа осенью 1997г. противников С. Милошевича во главе с М. Джукановичем на президентских выборах и парламентских выборах в Черногории, сопровождавшаяся обострением сербско-черногорских отношений в рамках СРЮ, не способствовала усилению позиций Милошевича, но и не смогла их подорвать. В этом смысле косовский кризис, резко обострившийся с марта 1998г. предоставил в распоряжение администрации США новый мощный рычаг политического давления на правительство Югославии: возможность представить в качестве основной причины конфликта «антидемократический» характер правящего в Сербии режима. [3] Еще в 1992 году в докладе Председателя Комитета начальников штабов вооруженных сил США отмечалось, что «на Соединенные Штаты возлагаются надежды как на мирового лидера» [4] поэтому они должны сохранять силу, необходимую для оказания влияния на ход событий в мировом масштабе» [4].
У США в начале 90-х гг. не было определенной позиции, как вести себя на международной арене в связи с появлением новых вызовов (распад СССР, а вместе с ним и социалистического лагеря, увеличением числа конфликтов, начало процесса глобализации). Чтобы понять каким образом могли действовать Соединенный Штаты в сложившейся ситуации необходимо рассмотреть две полярных точки зрения, касающиеся «односторонних действий США на международной арене». [5, с.47] Доминирующими стали две группы: «империалистические унилатералисты» и либеральные интернационалисты.
По мнению «империалистов», сила и национальный интерес остаются важными составляющими в мировой политике. Соединенные Штаты должны в настоящее время полагаться только на силу и мощь. Как отмечала еще до вступления в должность советника по национальной безопасности К. Райс, «США играют особую роль в современном мире и не должны ставить себя в зависимость от международных конвенций и соглашений, равно как и от обязательств».[Цит. по 5, с.48] Но унилатералисты не отвергали возможности создания коалиции для решения тех или иных проблем. Известный американский обозреватель Чарльз Краутхаммер охарактеризовал этот подход следующим образом: «коалиции не создаются сверхдержавами с протянутой как в поисках подаяния рукой (by superpowers going begging hat in hand). Они создаются путем утверждения определенной позиции и обращенного к другим призыва присоединяться». [5, с.48] Соловьев Эдуард пишет, что на самом деле унилатерализм представляет магистральную дорогу к мультилатерализму, [5, с.47] и тогда настоящий мультилатерализм можно истолковать, как готовность союзников Америки поддержать это государство экономически, морально, политически во время выполнения очередной ими же самими определенной операции.
С окончанием «холодной войны», либеральные тенденции во внешнеполитической стратегии США приобрели форму «наступательного либерализма» («offensive liberalism»). [6, с.729] Это означало юридическое оправдание Соединенными Штатами гуманитарного вмешательства в качестве инструмента содействия миру. Если быть точным, то внешняя политика при администрации В. Клинтона периода 1992-1996 гг. носила характер «оборонительного либерализма» («defensive liberalism») [6, с.729], т. к. президент США верил в силу региональных и международных организаций и старался избегать одностороннего военного вмешательства во главе с США. При этом значительно расширялись полномочия американских военных сил в составе миротворческого контингента ООН. Такой подход, предложенный представителем США в ООН, Мадлен Олбрайт, получил название «отстаивающий/ предусматривающий мультилатерализм» («assertive multilateralism»). [7]
После переизбрания В. Клинтона на второй президентский срок, внешнеполитическая стратегия Штатов стала приобретать черты «наступательного либерализма» («offensive liberalism»), т. к. Клинтон прибегнул к односторонним военным действиям в Европе со своими союзниками, чтобы остановить гуманитарную катастрофу в Косово.
Два типа реализма и либерализма
Мир с помощью силы (Скептицизм относительно ООН) | Необходимость гуманитарного вмешательства | Унилатерализм (США готовы действовать в одностороннем порядке) | |
Оборонительный Реализм: Буш до 11.09.2001 | 3 | 2 | 2 |
Наступательный Реализм: Буш после 11.09.2001 | 4 | 1 | 4 |
Оборонительный Либерализм: Клинтон (1992-1996) | 1 | 3 | 1 |
Наступательный Либерализм: Клинтон (1996-2000) | 2 | 4 | 3 |
Нумерация показывает сравнительную степень проявления различных видов реализма и либерализма (от 4 до 1). Например, наступательный реализм соответствует высшей степени унилатерализма, а оборонительный либерализм – низшей степени унилатерализма.[2]
В Стратегии Национальной безопасности США (1997) описывается разнообразный комплекс многосторонних и двусторонних подходов к разрешению кризисов. В связи с этим возможность проведения гуманитарной интервенции США в одностороннем порядке была невелика.[8] Но если бы возникла реальная угроза национальным интересам Соединенных Штатов, военные силы были бы задействованы для их защиты. [8] Согласно этому же документу, США на период 1997-2001 гг. в своей внешней политике преследовали следующие цели:
· Необходимо усилить безопасность страны за счет проведения более эффективной дипломатии и организации вооруженных сил;
· Способствовать экономическому процветанию Америки;
· Оказать содействие по установлению демократии за рубежом.
Следовательно, действия НАТО в 1999 г. во главе с США соответствовали в целом Стратегии национальной безопасности 1997 года, не говоря уже о том, что в принятой в 1999 году «Стратегии национальной безопасности для нового века», операция НАТО названа более чем успешной. [9] Как указано в документе, целью операции Североатлантического Альянса являлось следующее:
· Вывод югославских военных и полицейских сил с территории Косова,
· Бесспорное и гарантированное возвращение всех беженцев в Косово;
· Развёртывание международных сил в автономном крае». [9]
Итак, концепция «наступательного либерализма» полностью себя оправдала. Этот подход стал ключевым моментом в реализации «гуманитарной интервенции» под руководством США в Косово в 1999 г., а в 1998 г. основы концепции использовались в качестве теоретической базы для проведения переговоров с сербской и албанской стороной.
Весной 1998 г. прошло несколько встреч И. Руговы[3] и В. Клинтона, которые не имели значительного влияния по урегулированию кризиса, а лишь только продлили период конфронтации между противоборствующими сторонами. Только с осени 1998 г. роль США заметно увеличилась. Прежде всего, это было связано с ростом напряженности в крае. Например, инциденты, имевшие место в начале сентября в Подуево и Лужане (северо-восток Косово); а также продолжались ожесточенные столкновения на территории Дечани (район Печ). Уже 7 сентября 1998 г. Джон Шаттук, помощник Госсекретаря США по правам человека и Боб Дол, Президент Международной Комиссии по делам без вести пропавших, встречались с Милошевичем в Белграде. [10] При продолжающихся столкновениях уже 16 сентября Освободительная армия Косово в очередной раз отказалась от идеи какого-либо временного решения по Косово, считая сохранение края в составе Сербии «изменой». [10] 1 октября 1998 года Госдепартамент США призвал всех американских граждан срочно покинуть территорию СРЮ.
Через три дня Ричарду Холбруку пришлось проводить срочные переговоры с сербской и албанской стороной с тем, чтобы не допустить вооруженного развязывания кризиса. 13 октября 1998 года президентом СР и специальным посланником президента СШ [11] было подписано заявление о принципах политического урегулирования ситуации в Косово, т. к. 12 октября президент США Билл Клинтон выдвинул ультиматум С. Милошевичу, потребовав немедленного выполнения условий резолюции Совета Безопасности ООН № 000. [12] На следующий день генеральный секретарь НАТ объявил о приведении вооруженных сил Альянса в 96-часовую боевую готовность. [13, с.44] Однако, в очередной раз, благодаря титаническим усилиям международных посредников угроза нанесения бомбовых ударов была предотвращена.
Суть соглашения Холбрука - Милошевича из 11 пунктов заключалась в том, что любое решение косовской проблемы должно соблюдать территориальную целостность СРЮ, а вопрос о самоуправлении в Косово - решаться в рамках законодательства Сербии и СРЮ, а также в соответствии с международными стандартами и принципами Хельсинкского Заключительного акта СБСЕ. Предполагалось, что население Косово получит право на демократическое самоуправление и контроль над законодательной, исполнительной и судебной властями в крае; в течение девяти месяцев будут проведены свободные выборы в краевые и муниципальные органы власти. Правительство СРЮ обязалось обратиться к ОБСЕ с просьбой о контроле над выборами, наделить представителей национальных общин дополнительными правами, сформировать под контролем муниципальных властей местную полицию, состав которой должен отражать состав населения края, а деятельность - координироваться краевой администрацией.
Соглашение Холбрука - Милошевича предусматривало также вывод из Косово сербских армейских и полицейских подразделений в места постоянной дислокации (в крае должны были остаться лишь те формирования, которые находились там по состоянию на февраль 1998 г.); развертывание в крае гражданского контингента международных наблюдателей под эгидой ОБСЕ по проверке выполнения сербскими властями и косовскими албанцами требований резолюций № 000 и 1199 Совета Безопасности ООН; осуществление военно-воздушными силами НАТО проверки выполнения сербами соглашения о перемирии и соответствующих резолюций ООН; обязательство Белграда начать переговоры с албанской стороной до 2 ноября 1998 г., а также обеспечить беспрепятственный допуск на территорию края представителей международных гуманитарных организаций. В целом соглашение Холбрука - Милошевича позволило на время разрядить обстановку вокруг Косово, и Совет НАТО принял решение приостановить механизм автоматической реализации планов нанесения ударов по территории СРЮ. [14]
США в условиях возможного разрешения кризиса мирным путем начинают предлагать свои планы мирного урегулирования Косово. 11 ноября 1998г. был выдвинут так называемый план Хилла. Несмотря на то, что этот проект называют «планом Хилла» (по имени посла США в Македонии Кристофера Хилла), есть основания полагать, что важную роль в его разработке сыграл советник госсекретаря США юрист Джеймс О’Брайен[4] (именно он в свое время был главным разработчиком Конституции Мусульмано-Хорватской федерации и Конституции Боснии и Герцеговины, закрепленных Дейтонскими мирными соглашениями по Боснии). Согласно «плану Хилла» Косово должны были быть предложены как минимум (тридцать) мест в Вече граждан Союзной Скупщины, представительство в Федеральном суде и членство в Высшем совете обороны СРЮ. Предполагалось, что жители края будут избирать своего президента, принимать законы, собирать налоги, формировать собственную полицию, административные и уголовные суды. При этом «американский план» не содержал письменного подтверждения возможности изменения статуса края и не гарантировал, что Косово будет иметь свою конституцию и формальный статус республики в составе СРЮ, что позволило даже умеренным силам внутри албанской общины оценить уровень автономии, предлагаемый США и Контактной Группой, как неадекватный. [15] Было лишь только указано, что изменения границ Косово без согласия Скупщины Косово и Президента (Президиума) не допускаются. [15] Ноябрьский вариант американского мирного плана практически не затрагивал и таких важных вопросов, как защита прав сербского меньшинства, проблема контроля за приватизацией и прибылями от промышленных предприятий и шахт. [15] В целом, суть американских предложений по урегулированию кризиса в Косово сводилась к фактическому предоставлению Косово расширенной автономии, близкой к статусу республики в составе Югославской федерации, однако без формального права отделения от СРЮ.
Адем Демачи, политический представитель Освободительной Армии Косово, отметил, что «план Хилла неприемлем», но он не отвергался «как проект, как попытка, которая должна быть улучшена, исправлена в существенных и принципиальных элементах». [16]
В ответ на это, сербская сторона предоставила свой план. После встреч президента илутинович и сербской делегации на переговорах по Косово с представителями партий национальных общин края 18 ноября в Приштине (команда Руговы участия не принимала), а также белградских консультаций с лидерами парламентских партий 19 ноября 1998 г. сербской стороной был представлении проект Соглашения о политических рамках самоуправления Косово и Метохия. [15] Однако, албанская сторона отказалась его подписать. Что касается пунктов плана, то помимо требования уважения территориальной целостности СРЮ, было сохранено положение о необходимости проведения всеобщих выборов в Косово в течение девяти месяцев. Само соглашение, на мой взгляд, точнее устанавливало права граждан, функции омбудсмена в Косово, чем американский проект. [17] Если в плане Хилла нет и речи о принципах признания границ, то в документе, предложенном Милутиновичем, сказано, что «все решения по Косово должны уважать территориальную целостность, суверенитет и международное признание СРЮ». [17]
Главное отличие сербского плана от американского состояло в том, что план Милутиновича устанавливал демократическое самоуправление в Косово и Метохии, которое определялось бы как право граждан и национальных общин на выражение своих особенностей на началах самоуправления (этническое самоуправление). [18] Характерно, что оба ноябрьских плана мирного урегулирования, американский и сербский, несмотря на все различия между ними, отталкивались от одних и тех же 11 пунктов, содержавшихся в соглашении Холбрука - Милошевича.
Одобренная в марте 1999 года резолюция Конгресса США «Миротворческие операции в Косово» [19] затрагивала вопросы, связанные с продолжительностью присутствия американского контингента, расходы на его содержание. Одной из главных причин принятия этого документа был обозначен конфликт в Косово, «вызванным большим числом жертв и угрожающий миру и безопасности в Европе». [20] Как сказал Билл Клинтон в своем интервью газете «Нью-Йорк Таймс»: «Мы осуществляем нашу нынешнюю стратегию по трем причинам,- подчеркивал он.- Во-первых, с помощью такой стратегии удастся добиться выполнения основных требований США и НАТО: возвращения албанских беженцев в свои дома, вывода сербских сил из Косово и развертывания там «международного контингента безопасности» на основе сил НАТО. Во-вторых, нынешняя стратегия в НАТО отношении Югославии «пользуется широкой и глубокой поддержкой внутри союза», несмотря на особенности взглядов отдельных стран НАТО, вызванных внутриполитическими и иными условиями. «В-третьих, эта стратегия, - считал президент Клинтон, - дает нам наилучшую возможность добиться целей таким образом, чтобы усилить, а не ослабить наши основополагающие интересы в долгосрочных, позитивных отношениях с Россией». [20] Угроза бомбардировок, привела, вероятно, к усилению стычек между сербами и албанцами, хотя это не единственное их основание. Такие же последствия, видимо имел отзыв 19 марта 1999 г., возглавляемой США миссии наблюдателей в Косове во время подготовки к бомбовым ударам.[21,с.42] «Наблюдатели единодушно считались единственным и последним тормозом, сдерживающим югославские войска», как постфактум толковали события корреспонденты «Вашингтон пост»; все должны понимать, что, отпустив тормоза, можно вызвать настоящее бедствие.[21,с.42] Другие средства массовой информации были с этим несогласны.
Итак, преследуя собственные внешнеполитические интересы применительно к косовскому конфликту, администрация В. Клинтона вынуждена была учитывать военно-политические реалии в самом крае и в регионе в целом. США, безусловно, поддерживали косовских албанцев и обвиняли сербов, рассматривая Косово как важный инструмент сохранения своего военно-политического участия в европейских делах и наращивания политической роли НАТО. Этнические чистки в Косово были определены Соединенными Штатами как гуманитарная катастрофа, и поэтому, учитывая геостратегическую важность региона, США продолжали настаивать на применении силы.
Литература:
1. Clinton guns for Milosevic: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://news. bbc. co. uk/1/hi/world/europe/366355.stm – апрель 2004.
2. Sen. DeWine on Violence in Kosovo. (Senate) // Congressional Records. Washington, D. C. 6 October, 1998: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://thomas. pubs. gov/cgi-bin/query/d? r105:0:./temp/~r/05VLNLT2 - Р. S11530.
3. Ambassador Hill Meets with Media Representatives in Montenegro // USIS Washington File (October, 20, 1998): [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. lib. utk. edu/gpo/govdoc. html.
4. кономические аспекты Балканской войны // Наш современник. М., 1999. - № 8. - С.117
5. т «военного гуманизма» к «вооруженному идеализму». Эволюция американских подходов к миропорядку // Международные процессы. – 2003. – № 2. – С. 44-55.
6. Sung-Hun Kim. The End of Humanitarian Intervention // Orbis. – 2003. – Vol. 47, No4. – P.721-736.
7. Peacekeeping Operations // Presidential Review Directive. - 1993. - No13: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. fas. org/irp/offdocs/pdd13.htm.
8. National Security Strategy for A New Century (1997): [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://nara. gov. WHEOPNSCStrategy. html.
9. National Security Strategy for A New Century (December, 1999): [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. fas. org/man/docs/nssr-1299.pdf.
10. Ratliff M. and Oppenheimer D. A Dangerous Precedent: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:http://www-hoover. stanford. edu/publications/digest/993/toc993.html#ratliff .
11. Соглашения, подписанные 15 октября 1998 года между Югославией и НАТО и 16 октября 1998 года между Югославией и ОБСЕ (24.10.1998). S/RES/1203 (1998). Документ ООН: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. un. org/russian/documen/scresol/res1998/res1203.htm.
12. Требование политического урегулирования положения в Косово. (23.09.1998). S/RES/1199 (1998). Документ ООН [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. un. org/russian/documen/scresol/res1998/res1199.htm.
13. Югославия на пороге 2000 года: Документы, факты, свидетельства, мнения. М.:РИА «Новости», 1999.- 209с.
14. NATO’s role in relation to the conflict in Kosovo: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. nato. int/kosovo/history. htm.
15. олитика США в отношении Косовского конфликта // Книга Косово: международные аспекты кризиса: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://pubs. carnegie. ru/books/1999/05/dt/08chp4.asp.
16. Joint Proposal of the Agreement on the Political Framework of Self-Governance in Kosovo and Metohija. – Belgrade. - 1998. – November, 20. – P.8.
17. Сербский план совершенно неприемлем. План Хилла должен быть существенно улучшен, прежде чем он будет, приемлем, заявляет Демачи // Бюллетень Косовского информационного центра. - 1998г. - 24 ноября.
18. оследний вариант плана Хилла по Косово и Метохии // Посольство Союзной Республики: Югославии: Информационный бюллетень. М. ,1998. – №48.
19. Peacekeeping Operations in Kosovo. Resolution H. Con. Res. 42 (Senate) // Congressional record. Washington D. C. March 11, 1999: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://thomas. loc. gov/cgi-bin/query/D? c106:2:./temp/~c1065bwKJj::.
20. Газета «Нью-Йорк Таймс» опубликовала статью Билла Клинтона с анализом политики США в Косовском кризисе: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. svoboda. org/archive/crisis/kosovo/0599/ll.052599_3.asp.
21. овый военный гуманизм: уроки Косова / Пер. с англ. . – М.: Праксис, 2002. – 320 с.
[1] Дейтонские соглашения, подписанные 14 декабря 1995 года в Париже, соглашения о прекращении огня, разделении враждующих сторон и обособлении территорий, положили конец Гражданской войне в Боснии и Герцеговине 1992-1995 гг.
[2] Sung-Hun Kim. The End of Humanitarian Intervention // Orbis. – 2003. – Volume 47. – No4. – P.729.
[3] Ибрагим Ругова (1944-2006 гг.)— лидер Демократической Лиги Косов, президент Косова с 2002 по 2006 гг.
[4] С декабря 1998г. - заместитель директора Отдела политического планирования Госдепартамента США.
