Выступление председателя Контрольно-счетной палаты Московской области на семинаре на тему:
«Практика применения Классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля) на примере Контрольно-счетной палаты Московской области»
Уважаемые участники семинара!
Со дня вступления в силу 1 января 2015 года Классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), одобренного 18 декабря 2014 года Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, Контрольно-счетная палата Московской области активно приступила к его внедрению в своей деятельности и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований Московской области.
Предназначение Классификатора – обеспечить единство подходов к оценке фактов и классификации нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного и муниципального финансового контроля и возможных видах ответственности за указанные нарушения, а также использовать единые подходы при определении, является ли нарушение суммовым или количественным.
Использование единого Классификатора позволяет подводить итоги работы в единой системе координат и соответственно сделало возможным сопоставление основных показателей деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных контрольно-счетных органов.
В декабре 2014 года решением Совета контрольно-счетных органов при Контрольно-счетной палате Московской области Классификатор, начиная с 2015 года, рекомендован к использованию контрольно-счетными органами Московской области, а в декабре 2015 года Советом принято решение о применении его в полном объеме в своей деятельности, начиная с 2016 года.
Надо сказать, что Классификатор нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), применяемый в Московской области, не дополнялся и по своей структуре и содержанию полностью соответствует Классификатору, утвержденному Коллегией Счетной палаты Российской Федерации.
Результаты проведенного контрольного или экспертно-аналитического мероприятия согласно Классификатора отражаются в «Карте итогов контрольного (экспертно-аналитического) мероприятия по объекту контроля» и Карте итогов по мероприятию в целом.
В отчете о работе Контрольно-счетной палаты Московской области за 2015 год добавлено новое приложение о сведениях о количестве и сумме нарушений по Классификатору нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля).
Однако, при непосредственном применении Классификатора, на основании рассмотрения фактических результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий возникает множество вопросов.
В соответствии с Бюджетным кодексом к полномочиям контрольно-счетных органов субъектов РФ относится проведение внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований.
На данные муниципалитеты Бюджетным кодексом наложены ряд ограничений, которые изложены в статье 136: в части непревышения установленных нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих; предельной численности муниципальных служащих; количества должностных окладов в год и ряд других. Все они являются предметом ежегодной внешней проверки, по результатам которых выявляются многочисленные факты нарушения требований бюджетного законодательства.
Несоблюдение муниципальными образованиями требований статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нарушением условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Московской области бюджетам муниципальных образований Московской области.
Однако, по данному нарушению ссылка на 136 статью Бюджетного кодекса отсутствует.
В соответствии с требованиями статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации устанавливаются также критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий для их распределения между муниципальными образованиями.
В ходе проведения контрольных мероприятий инспекторским составом устанавливались многочисленные факты нарушения установленных критериев отбора муниципальных образований Московской области для предоставления субсидий из областного бюджета местным бюджетам.
В связи с этим предлагается целесообразным группу 1 Классификатора дополнить нарушением: «Нарушение критериев отбора субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
При этом хотелось бы отметить, что Законом Московской области, принявшим Кодекс Московской области об административных правонарушениях, за нарушение установленных критериев отбора муниципальных образований Московской области для как должностных, так и юридических лиц установлена административная ответственность.
Зачастую у контрольно-счетных органов при осуществлении своих полномочий возникает необходимость в привлечении для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий независимых специалистов (экспертов), обладающих специальными познаниями. Эти лица дают заключение о соответствии товаров, работ, услуг существующим обязательным требованиям, их выводы (экспертные заключения) ложатся в основу результатов контрольных мероприятий и, следовательно, могут повлиять на достоверность результатов проведенного контрольного мероприятия.
Статья 19.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за дачу заведомо ложного заключения экспертом при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, экспертом по аккредитации, техническим экспертом при подготовке экспертного заключения, акта выездной экспертизы, акта экспертизы.
Федеральным законом -ФЗ в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внесены изменения, наделяющие органы, осуществляющие государственный финансовый контроль, составлять протоколы по административному правонарушению «Заведомо ложное заключение эксперта».
В связи с этим, Классификатор предлагается дополнить нарушением: «Предоставление недостоверных результатов экспертизы, экспертного заключения или заведомо ложного экспертного заключения, за невыполнение экспертом, экспертной организацией требований части 3 статьи 41 Федерального закона №44-ФЗ.
А в целом из 29 статей административных правонарушений КОАП РФ, предусматривающих 47 составов правонарушений, за которые органам внешнего государственного финансового контроля предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, 24 нарушений отражены в Классификаторе, а 5 нет.
Нам представляется, что должно быть обеспечено единство нарушений, имеющихся в КОАП РФ и Классификаторе.
Значительное количество нарушений выявляется в сфере строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов капитального строительства и капитального ремонта, за счет бюджетных средств (нарушения Гражданского кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона -ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»). Это такие нарушения, как финансирование капитальных вложений при отсутствии проектно-сметной документации либо нарушение порядка проведения ее государственной экспертизы; выполнение инженерных изысканий, строительств и реконструкция объектов без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ; финансирование капитальных вложений без проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства; неверное применение расценок и коэффициентов в случаях, когда сметная документация не прошла государственную экспертизу, завышение оплаченных работ в результате необоснованного применения расценок и коэффициентов; оплата строительного контроля по невыполненным (некачественно выполненным) работам.
Полагаю, что данные нарушения, влекущие существенное увеличение расходов бюджетов всех уровней, должны быть отражены в Классификаторе.
Ну и ряд других не столь значительных и часто встречающихся нарушений и недостатков, которые не относятся ни к одному из разделов Классификатора. А так как сегодня Классификатор содержит закрытый перечень нарушений, один из ключевых вопросов, который возникает в процессе работы при применении Классификатора: как классифицировать нарушение, если оно не упомянуто в Классификаторе.
В настоящее время в Контрольно-счетной палате Московской области применяется практика, когда в случае отсутствия соответствующего конкретного вида нарушения в Классификаторе, при оформлении результатов контрольного мероприятия нарушение формулируется исходя из положений нарушенных законодательных и иных нормативных правовых актов и классифицируется по следующим универсальным (собирательным) кодам Классификатора:
1.2.100 «Неосуществление бюджетных полномочий главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета (за исключением нарушений, указанных в иных пунктах классификатора)»;
1.2.101 «Нарушения при выполнении (не выполнение) государственных (муниципальных) задач и функций органами государственной власти и органами местного самоуправления, органами внебюджетных фондов (за исключением нарушений, указанных в иных пунктах классификатора) при выявлении нарушений в ходе исполнения бюджетов;
4.44 «Нарушения условий реализации контрактов (договоров), в том числе сроков реализации, включая своевременность расчетов по контракту (договору) при выявлении нарушений при осуществлении объектами контроля государственных (муниципальных) закупок.
Вместе с тем, Контрольно-счетная палата Московской области при осуществлении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий выявляет нарушения законодательства, напрямую не связанные с формированием и исполнением бюджетов, осуществлением бюджетных полномочий (например: нарушение положений (обязательств сторон) соглашений о предоставлении субсидий, не связанных с нарушением условий предоставления субсидий; не достижение показателей реализации мероприятий государственных программ; нарушение порядка и условий оплаты труда сотрудников государственных (муниципальных) органов, государственных (муниципальных) служащих, работников государственных (муниципальных) бюджетных, автономных и казенных учреждений; нарушение порядка выплаты компенсации родительской платы и другие нарушения и недостатки).
Данные нарушения могли бы быть отнесены к такой группе нарушений Классификатора, как «Иные нарушения» с единым кодом вида нарушений (недостатков).
Однако группа нарушений «Иные нарушения» Классификатора на сегодняшний день содержит закрытый перечень нарушений.
Вместе с тем, согласно аналитическим отчетным формам, размещенным в аналитической системе «Госаудит», Счетная палата Российской Федерации использует для такого рода нарушений код 998 «Прочие нарушения и недостатки», не предусмотренный Классификатором.
При этом контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, пользующиеся Классификатором в неизменном виде, использовать при классификации результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и в своей отчетности данный код не могут и вынуждены относить к видам нарушений 1.2.100, 1.2.101 и 4.44, хотя это не всегда доподлинно верно. Например, это касается такого нарушения как отсутствие первичных оправдательных документов (Счетная палата РФ относит это нарушение на 998 код; так часто встречающегося в практике несоответствия нормативных правовых актов любого уровня власти федеральному законодательству).
Полагаю, что для разрешения сложившейся ситуации и применения единого подхода при использовании Классификатора всеми органами внешнего финансового аудита (контроля), код, аналогичный коду 998 «Прочие нарушения и недостатки» необходимо ввести в Классификатор для отражения в нем нарушений, не указанных в иных пунктах Классификатора.
Это обеспечило бы и единство применяемого Классификатора.
Обсуждая сегодня практические аспекты применения Классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), на мой взгляд, важно определиться со следующим: с основным назначением Классификатора. Является ли он неким методическим документом или в первую очередь предназначен для подведения итогов проводимых мероприятий и соответственно итогов нашей работы.
На мой взгляд, скорее второе, и в этом случае Классификатор глубоко и подробно дорабатывать не целесообразно (за исключением того, что необходимо дополнить кодом «Прочие нарушения и недостатки»). Поэтому представляется, что Классификатор должен включать в себя укрупненную классификацию нарушений, а также последствий за данные нарушения, так как его предназначение, в первую очередь, в создании в Российской Федерации единой системы учета результатов деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля.
Если мы говорим о том, что он одновременно является и неким методическим документом для нашей работы, то, он, конечно, требует совершенствования и доработки. Часть предложений выше была озвучена.
При этом, мы должны отдавать себе отчет в том, что, дорабатывая его, включая в него дополнительные коды с формулировками нарушений, Классификатор может стать объемным документом, а с учетом отраженных в нем применяемых мер ответственности, в том числе административной, он может стать документом, в который будет необходимо постоянно вносить изменения.
Это свидетельствует как о сложности проблемы, так и о том, что один раз и навсегда ее решить невозможно.
Меняется законодательство, нарабатывается правоприменительная практика, меняется само общество и его отношение к оценке тех или иных явлений.
Хочется надеяться, что в ходе практического использования Классификатора обозначенные выше вопросы найдут свое решение и в него будут внесены соответствующие изменения и дополнения.
