Проблемы обеспечения жильем лиц, направленных на альтернативную гражданскую службу
, подполковник юстиции, старший преподаватель кафедры уголовного права Военного университета, кандидат юридических наук; , курсант 5-го курса прокурорско-следственного факультета Военного университета
Как известно, 1 января 2004 г. вступил в силу Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе», предоставивший, наконец, гражданам, чьим убеждению либо вероисповеданию противоречит прохождение военной службы, право на замену такой службы специальным видом трудовой деятельности — альтернативной гражданской службой. Одновременно с демократизацией общественных отношений в области обеспечения обороноспособности государства новый Закон создал ряд проблем, без разрешения которых невозможна нормальная организация прохождения гражданами альтернативной службы. Предметом рассмотрения в данной статье будет лишь один из вопросов, с которым пришлось столкнуться как правоприменителям, так и рядовым гражданам, — это проблема обеспечения жильем лиц, направленных для прохождения альтернативной службы.
Казалось бы, в чем состоит проблема? Впервые в истории современной России созданы правовые основы замены прохождения военной службы альтернативной (в виде Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе»), к тому же Правительством Российской Федерации подготовлены положения «Об организации альтернативной гражданской службы»[1] и «О порядке прохождения альтернативной гражданской службы»[2]. Теперь любой призывник при наличии у него законных оснований вправе подать заявление о замене ему военной службы альтернативной гражданской, дождаться решения призывной комиссии, и, если оно будет положительным, убыть в соответствии с предписанием к месту осуществления будущей трудовой деятельности. Но в дальнейшем как сторона «призывающая», так и сторона «направляемая на альтернативную гражданскую службу» сталкиваются с рядом проблем, в том числе с обеспечением «альтернативщиков» жильем.
Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» в ч. 2 ст. 4 четко закрепляет, что граждане проходят альтернативную гражданскую службу, как правило, за пределами территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают. При невозможности направления граждан для прохождения альтернативной гражданской службы за пределы территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают, граждане в соответствии с решением специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти могут быть направлены для прохождения альтернативной гражданской службы в организации, находящиеся на территориях субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают.
Исходя из анализа названной нормы очевидно, что гражданин, направленный для прохождения альтернативной службы в другой регион страны, не сможет проживать по своему предыдущему месту жительства. Проще говоря, ему негде будет жить. В то же время в соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» граждане Российской Федерации имеют право на жилище. Это право обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях аренды либо путем приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения площади[3]. Следовательно, на орган государственной власти (ведомство), в организации которого будет осуществлять трудовую деятельность «альтернативщик», возлагается обязанность обеспечить его жильем.
В Федеральном законе «Об альтернативной гражданской службе» и подзаконных актах конкретно не установлено кто, как и за счет каких средств должен обеспечить жильем лиц, направленных для прохождения альтернативной гражданской службы, но, тем не менее, в ч. 4 ст. 3 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе» определены обязанности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций, в которых предусмотрено прохождение альтернативной гражданской службы, по организации прохождения гражданами такой службы.
Определено, что федеральные органы исполнительной власти:
а) ведут учет подведомственных им организаций, где предусмотрено прохождение альтернативной гражданской службы;
б) направляют в Министерство труда и социального развития Российской Федерации необходимую информацию о гражданах, прибывших для прохождения альтернативной гражданской службы в подведомственные им организации;
в) ведут учет граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу в подведомственных им организациях, организуют их размещение и бытовое обслуживание;
г) контролируют соблюдение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных им организациях, где граждане проходят альтернативную гражданскую службу;
д) обеспечивают в пределах своей компетенции соблюдение положений законодательства Российской Федерации в области альтернативной гражданской службы, а также осуществляют меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и по их социальной защите.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
а) представляют в специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти предложения по перечням видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, а также организаций, где предлагается предусмотреть прохождение альтернативной гражданской службы;
б) ведут учет подведомственных им организаций, где предусмотрено прохождение альтернативной гражданской службы;
в) направляют в специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти необходимую информацию о гражданах, прибывших для прохождения альтернативной гражданской службы в подведомственные им организации;
г) ведут учет граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу в подведомственных им организациях, организуют их размещение и бытовое обслуживание;
д) контролируют исполнение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных им организациях, где граждане проходят альтернативную гражданскую службу;
е) обеспечивают в пределах своей компетенции соблюдение положений Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе», осуществляют меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту.
Организации, где предусмотрено прохождение альтернативной гражданской службы:
а) представляют в соответствующий федеральный орган исполнительный власти или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации предложения по перечням видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу;
б) заключают срочные трудовые договоры с гражданами, направленными для прохождения альтернативной гражданской службы, и прекращают с ними срочные трудовые договоры;
в) организуют при необходимости профессиональное обучение граждан, направленных для прохождения альтернативной гражданской службы;
г) контролируют исполнение гражданами, проходящими альтернативную гражданскую службу, трудовых обязанностей; в случае уклонения граждан от альтернативной гражданской службы принимают меры по привлечению их к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
д) обеспечивают в пределах своей компетенции соблюдение положений Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе», осуществляют меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту.
В связи с вышеизложенным представляется, что непосредственно вопрос обеспечения жильем граждан, направленных для прохождения альтернативной гражданской службы, должны решать организации, в которых предусмотрено прохождение альтернативной гражданской службы. Именно эти организации обязаны обеспечивать в пределах своей компетенции соблюдение положений Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе», а также осуществлять меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту.
Далее необходимо определить, как в вышеназванном Законе отражено право на жилище граждан, направленных для прохождения альтернативной службы. Гражданам, проходящим альтернативную гражданскую службу, предоставляются льготы, гарантии и компенсации, связанные с особым характером их трудовой деятельности.
В ст. 19 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе» указаны следующие права и гарантии, предоставляемые гражданам, направленным для прохождения альтернативной службы:
— время прохождения гражданином альтернативной гражданской службы засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж и в стаж работы по специальности;
— время прохождения гражданином альтернативной гражданской службы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в районах и местностях, где установлены районные коэффициенты и процентные надбавки к заработной плате, засчитывается в стаж работы в этих районах и местностях;
— время прохождения гражданином альтернативной гражданской службы на должностях и по профессиям, которые связаны с выполнением тяжелых работ и работ с вредными и (или) опасными условиями труда, засчитывается в стаж, дающий право на льготы и компенсации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
— за гражданином, проходящим альтернативную гражданскую службу, сохраняется жилая площадь, занимаемая им до направления на альтернативную гражданскую службу. При этом он не может быть исключен из списков лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
— за гражданином, работавшим до направления на альтернативную гражданскую службу в государственной или муниципальной организации, в течение трех месяцев после его увольнения с альтернативной гражданской службы сохраняется право поступления на работу в ту же организацию и на ту же должность, а при ее отсутствии — на другую равноценную работу (должность) в той же или, с согласия работника, другой организации;
— за гражданином, направленным на альтернативную гражданскую службу в период его обучения в образовательном учреждении, при увольнении с альтернативной гражданской службы сохраняется право быть зачисленным для продолжения учебы в то образовательное учреждение и на тот курс, где он обучался до направления на альтернативную гражданскую службу;
— граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, имеют право на обучение во внерабочее время в образовательных учреждениях по заочной или очно-заочной (вечерней) форме обучения;
— указанным гражданам предоставляются гарантии и компенсации, предусмотренные Трудовым кодексом Российской Федерации для лиц, совмещающих работу с обучением. При этом им не может быть установлена (установлено) сокращенная рабочая неделя (сокращенное рабочее время);
— гражданам, проходящим альтернативную гражданскую службу, гарантируется право на охрану здоровья и медицинскую помощь;
— медицинская помощь гражданам, проходящим альтернативную гражданскую службу, оказывается в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения по месту прохождения ими альтернативной гражданской службы;
— граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, имеют право на бесплатный проезд железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом к месту прохождения альтернативной гражданской службы, в связи с переводом на новое место альтернативной гражданской службы, к месту жительства при использовании ежегодного оплачиваемого отпуска и обратно (один раз в год), к месту жительства при увольнении с альтернативной гражданской службы. Расходы, связанные с реализацией права граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, на бесплатный проезд к месту прохождения альтернативной гражданской службы, в том числе в связи с переводом на новое место альтернативной гражданской службы, и к месту жительства при увольнении с альтернативной гражданской службы, компенсируются за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Расходы, связанные с реализацией права граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, на бесплатный проезд к месту жительства при использовании ежегодного оплачиваемого отпуска и обратно, компенсируются за счет средств работодателя в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Как видно, Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» прямо не устанавливает права граждан, направленных для прохождения альтернативной службы, на получение жилья за счет средств бюджета соответствующего уровня, что, на наш взгляд, является недопустимым. В ст. 19 данного Закона закреплено положение о том, что граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, обладают правами и свободами человека и гражданина с некоторыми ограничениями, установленными федеральными конституционными законами, вышеназванным Федеральным законом и другими федеральными законами. Поскольку в современном российском законодательстве нет каких-либо ограничений по обеспечению лиц, направленных на альтернативную гражданскую службу, жильем, можно говорить о том, что данная категория граждан таким правом обладает. Вопрос лишь в том, почему в настоящее время не создан механизм по обеспечению реализации гражданами названного права. По-видимому, законодателю необходимо в кратчайшие сроки разработать и утвердить механизм обеспечения граждан, направляемых на альтернативную службу, жильем. Иначе право на замену военной службы альтернативной гражданской так и останется правом «на бумаге», поскольку его реальное осуществление будет затруднено.
Представляется, что реализация права гражданина, направленного на альтернативную службу, на жилье должна быть обеспечена руководителем организации (предприятия), куда гражданин прибыл для прохождения службы. На наш взгляд, при заключении трудового договора с гражданином, направленным для прохождения альтернативной гражданской службы, работодатель обязан предусмотреть в нем пункты, в соответствии с которыми такой гражданин будет обеспечиваться жильем на время прохождения альтернативной службы в данной организации (на предприятии). Для установления такого порядка необходимо внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты[4].
В заключение хотелось бы отметить, что согласно имеющимся данным, предоставляемым из военных комиссариатов различных субъектов Российской Федерации, процент лиц, желающих проходить альтернативную службу взамен военной, в настоящее время крайне низок[5]. К тому же, если повсеместно будут возникать проблемы с обеспечением граждан, направленных на альтернативную службу, жильем, этот процент может снизиться еще больше, что, в свою очередь, поставит под сомнение целесообразность существования в нашей стране правовых норм о замене военной службы альтернативной гражданской. Именно поэтому от скорейшего разрешения проблемы обеспечения жильем и других вопросов будет зависеть организация прохождения альтернативной гражданской службы, а значит, и эффективность правоприменительной практики в данной области.
[1] См. постановление Правительства Российской Федерации «Об организации альтернативной гражданской службы» от 11 декабря 2003 г. № 000.
[2] См. постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке прохождения альтернативной гражданской службы» от 01.01.01 г. № 000.
[3] См. Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. № 000-1.
[4] См. постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке прохождения альтернативной гражданской службы» от 01.01.01 г. № 000.
[5] Так, согласно статистическим данным, предоставленным военным комиссаром Пензенской области, за 2004 г., в военные комиссариаты Пензенской области было направлено всего 12 заявлений от граждан, желающих проходить альтернативную службу взамен военной, т. е. около 0,3 % от общего числа граждан, которых необходимо было призвать на военную службу в 2004 г. В военные комиссариаты Республики Мордовия заявлений о замене военной службы альтернативной гражданской в 2004 г. не поступило вообще.
