Тема: «Жилищные права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: теория и практика» (стр. 3 )

Практика предоставления жилья до 1.01.2013 г. по договорам социального найма детям-сиротам (приравненным лицам) из расчета нормы предоставления на льготника или на всю семью льготника также сложилась неоднозначная. Общим правилом для договора социального найма является предоставление жилых помещений установленным категориям граждан, признанным нуждающимися в жилом помещении, по норме предоставления из расчета членов семьи (ч. 2 ст. 51, ч. 5 ст. 57, ст. 58 Жилищного кодекса РФ) [2]. Такой подход не признавался в отношении детей-сирот, хотя они также обеспечивались жилыми помещениями по договорам социального найма. Это ограничение получало закрепление в законодательства субъектов РФ и судебной практике. Незадолго до введения нового порядка жилищного обеспечения детей-сирот указанная практика стала меняться, основой чему явилось Определение ВС РФ от 01.01.2001 г. по делу 11-9, в котором судебная коллегия ВС РФ признала необходимым распространять на детей-сирот (приравненных лиц), как и на других льготников, нормы ЖК РФ, предусматривающие предоставление жилого помещения с учетом состава семьи. Недопустимым ВС РФ посчитал уменьшение этих гарантий в законодательстве субъектов РФ.

Однако уже в Обзоре судебной практики ВС РФ за 4 квартал 2012 г. (вопрос №1) сделан прямо противоположный вывод о том, что гарантия жилищного обеспечения является адресной для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, поэтому может распространяться только на лиц указанной категории без учета членов семьи. Подтверждена указанная позиция применения льготы только к установленной категории граждан в Определении КС РФ от 01.01.2001 г., причем вывод сделан уже с учетом нового порядка жилищного обеспечения по договорам специализированного найма; отсутствие регламентированного механизма обеспечения сохранности закрепляемых за детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей жилых помещений. Это приводило к необоснованной утрате детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей прав на закрепленные жилые помещения, которые по площади могли превышать жилые помещения, предоставляемые детям по окончании опеки (попечительства); незаконному захвату жилых помещений сторонними лицами; вселению новых членов семьи без учета интересов ребенка; предоставлению этих жилых помещений новым нанимателям в связи с выбытием детей в интернатные учреждения, которые согласно редакции ст. 8 ФЗ до 1.01.2013 г. [21].

С 1.01.2013 г. жилые помещения предоставляются детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа сначала по договорам специализированного найма, а после окончания договоров - в отношении занимаемых жилых помещений с их нанимателями заключаются договоры социального найма. Таким образом, порядок предоставления усложнился, и юридически система жилищного обеспечения стала двухступенчатой.

Прежде всего внесены изменения в Жилищный кодекс: исключена норма статьи 57 о внеочередном предоставлении детям-сиротам жилых помещений социального использования [2]. Однако исключение детей-сирот из так называемых внеочередников не означает, что для получения жилья они должны стоять в общей очереди. Предоставление жилых помещений нуждающимся в них детям-сиротам должно быть обеспечено немедленно при наступлении обстоятельств, предусмотренных в законе, а именно достижении совершеннолетия, приобретении полной дееспособности до достижения совершеннолетия, завершении обучения в образовательных учреждениях профессионального образования, окончании военной службы по призыву либо отбывании наказания в исправительных учреждениях.

Самой главной новеллой в решении рассматриваемого вопроса стало то, что вместо жилья социального использования детям-сиротам должно быть предоставлено жилье, по статусу относящееся к специализированному жилищному фонду, предназначенному для решения жилищного вопроса именно этой категории граждан. В этих целях в раздел ЖК РФ о специализированном жилищном фонде включены нормы о жилых помещениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определяющие назначение таких жилых помещений и порядок их предоставления (ст.109.1) [2]. Статья 103 ЖК РФ дополнена положением о недопустимости выселения детей-сирот из специализированных жилых помещений без предоставления других благоустроенных жилых помещений, которые должны находиться в границах соответствующего населенного пункта [2].

Ключевые положения, составляющие содержание новых гарантий жилищных прав детей-сирот, изложены в новой редакции статьи 8 Закона . Помимо изменения вида предоставляемых жилых помещений в ней появились другие значимые новеллы. В частности, существенно изменились основания для предоставления жилых помещений. Ранее обязанность выделения жилья возникала у органов власти в случае отсутствия у гражданина этой категории так называемого закрепленного жилого помещения. При такой ситуации дети-сироты после возвращения на прежние места своего проживания нередко оказывались фактически без защиты государства, так как формально имели «закрепленное» жилье, но фактически жить в нем не могли ввиду проживания в нем неблагополучных родственников или по другим причинам.

Новая редакция закона предлагает исключить такие ситуации и усилить гарантии жилищных прав сирот. Независимо от того, сохранилось ли за ними право на прежде занимаемое жилье, они вправе претендовать на жилое помещение специализированного жилищного фонда в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным. Федеральный закон прямо называет три таких случая [10]:

1) проживание на любом законном основании в таких жилых помещениях лиц, лишенных родительских прав либо страдающих тяжелой формой хронических заболеваний, делающих совместное проживание с ними в одном жилом помещении невозможным;

2) непригодность или несоответствие нормам и правилам жилых помещений;

3) несоответствие общей площади жилых помещений учетным нормам.

Этот перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен региональным законодательством.

По сути же право детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, как и прежде, закрепляется на уровне федеральных законов – это ст. 8 ФЗ только в редакции ФЗ от 01.01.2001 г. и ЖК РФ (вместо п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ действуют новые ст. ст.  98.1., 109.1 ЖК РФ).

Однако порядок предоставления жилых помещений является смешанным. Значительное число вопросов жилищного обеспечения, а также регулирование порядка учета и предоставления жилья указанной категории граждан помимо положений, содержащихся в ст. 8 ФЗ и ЖК РФ – передано на уровень субъектов РФ. Практически в каждом субъект РФ имеется специальное законодательство, как закрепляющее право детей-сирот, приравненных лиц на жилищное обеспечение, так и порядок такого обеспечения.

При этом новый ФЗ возложил жилищное обеспечение детей-сирот, приравненных лиц полностью на органы государственной власти субъектов РФ, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъектов РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета) – п. 2 ст. 26.3. ФЗ от 6.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных)  и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в новой редакции [11].

На 1.01.2013 г. уже сформировалась задолженность по жилищному обеспечению детей-сирот, приравненных лиц, жильем. При этом часть граждан уже имеют судебные решения о жилищном обеспечении по старому порядку – внеочередное представление жилья по социальному найму, исполнять которые необходимо уже после 1.01.2013 г. Другая часть - ожидающие в очереди, на учете, в списках муниципальных и/или региональных, в зависимости от того как был организован учет льготников на местном и/или региональном уровне до 1.01.2013 г.

ФЗ закрепил право на жилье возрастных сирот, нуждающихся в жилье, независимо от того состояли ли они на каком-либо учете, и независимо от достижения ими 23 лет, если они не реализовали свое право до 1.01.2013 г. Буквальное понимание такого положения обратной силы закона означает формально расширение категории льготников и исполнение предыдущей обязанности государства по решению жилищной проблемы сирот.

Закрепление четких оснований невозможности проживания в ранее имеющемся у ребенка жилом помещении в новой редакции ст. 8 ФЗ также формально привело к увеличению числа претендентов на жилье среди сирот, лиц из числа, поскольку ранее практика не всегда признавала такие основания, и в региональном законодательстве гарантия жилищного обеспечения в части оснований и обстоятельств понималась по-разному.

Коме того, ФЗ в ред. ФЗ четко определена обязанность формировать региональный список льготников с установленными на уровне законодательства субъектов РФ сроками и порядком, что возлагает на субъекты РФ значительную организационную ответственность (сроки ведь  нужно соблюдать) и проблемы межрегионального взаимодействия, так как ребенок может быть выявлен на территории одного субъекта, устроен на территории другого, а закрепленное за ним жилье может находиться на территории третьего субъекта.

Единый федеральный список льготников не ведется, хотя, например, единая  федеральная база (банк данных) детей, оставшихся без попечения родителей, в обязательном порядке существует, помимо региональных.

Если гарантия жилищного обеспечения является и федеральной, и региональной, то и порядок ее реализации, а также финансовое обеспечение не могут быть полностью  переданы на уровень субъектов РФ, даже при наличии на какой-то период времени субвенций из федерального бюджета.

Принципиально несоответствующее природе гарантии - ее обеспечение, прежде всего финансовое, и как следствие,  организационное, приводит на практике к следующему. Применение нового порядка жилищного обеспечения тормозится на уровне регионов, осложняется решение вопросов  судебным обжалованием там, где достаточен административный подход, используются сугубо формальные лазейки, повсеместно органы власти обращаются в суды с заявлениями об отсрочках исполнения решений судов о жилищном обеспечении сирот, вопросы права и закона подменяются финансовыми возможностями и целесообразностью.