Тезисы к рассмотрению на совещании с руководителями субъектов Российской Федерации по вопросу выполнения методических рекомендаций по реализации государственной политики в области дорожной деятельности
Москва 16 марта 2012 года
1. В течение 2011 года принята основная законодательная база в области создания системы целевого финансирования дорожного хозяйства.
Федеральным законом от 6 апреля 2011 года «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» созданы Федеральный дорожный фонд и дорожные фонды субъектов Российской Федерации, установлены налоговые и неналоговые источники их формирования.
Всеми субъектами Российской Федерации в течение 2011 года приняты законы о создании с 1 января 2012 года региональных дорожных фондов. В 68 субъектах Российской Федерации утверждены порядки формирования и использования средств дорожных фондов субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 30 ноября 2011 года была установлена основа целевого финансирования местных автомобильных дорог: в понятие дорожных фондов введены капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий и проездов к ним в населенных пунктах, предусмотрена обязанность финансирования из дорожных фондов субъектов Российской Федерации строительства и реконструкции автомобильных дорог местного значения на подъездах к сельским населенным пунктам, на период 2012 и 2013 годов установлены пятипроцентные минимальные размеры финансирования капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог населенных пунктов и дворовых территорий и проездов к ним. В результате этих решений минимальные объемы субсидий бюджетам муниципальных образований существенно увеличатся.
2. Законодательство о создании дорожных фондов, в основном, базируется на устойчивых и прогнозируемых налоговых источниках: акцизе на автомобильное топливо и транспортном налоге. Это обеспечивает стабильное финансирование дорожного хозяйства, создает возможность принятия долгосрочных целевых программ развития и приведения в нормативное состояние автомобильных дорог, не требующих ежегодного внесения в них изменений, связанных с изменением параметров бюджетного финансирования. Изменение программ может быть связано с привлечением дополнительных средств из предусмотренных законодательством неналоговых источников, которые позволяют ускорить реализацию принятых долгосрочных целевых программ.
Кроме того, законодательное закрепление возможности переноса неизрасходованных в текущем году ассигнований дорожных фондов на те же цели в последующий период позволяет повысить долговечность дорожных конструкций за счет выполнения дорожных работ в погодно-климатических условиях, обеспечивающих высокое качество.
3. Введение системы дорожных фондов приводит к существенному увеличению возможных расходов на автомобильные дороги. По оценкам Минфина России объем Федерального дорожного фонда при объеме финансирования в 2010 году (до начала реформирования системы финансирования) в размере 303,4 млрд рублей может составить на 2012 год – 392 млрд рублей, на 2013 год – 450,1 млрд рублей, на 2014 год – 477,8 млрд рублей.
Суммарный объем дорожных фондов субъектов Российской Федерации может составить на 2012 год – 391,2 млрд рублей, на 2013 год – 471,5 млрд рублей, на 2014 год – 531,3 млрд рублей при фактическом объеме финансирования в 2010 году в размере немногим более 200 млрд рублей, и в 2011 году - 333,2 млрд рублей. Без учета Москвы и Санкт-Петербурга, в которых автомобильные дороги входят в состав объектов благоустройства, рост объемов финансирования может составить 2,1 раза по сравнению с 2011 годом, а по отдельным субъектам Российской Федерации - до 4 и более раз.
Суммарный объем финансирования автомобильных дорог местного значения за счет субсидий из дорожных фондов субъектов Российской Федерации может составить на 2012 год – 64,7 млрд рублей, на 2013 год – 78,1 млрд рублей, на 2014 год – 34 млрд рублей.
При этом указанные объемы отражают только поступления от акцизов на автомобильное топливо и транспортного налога и не включают в себя иных налоговых и неналоговых источников, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации.
4. Переход на финансирование из целевых источников, связанных с пользованием дорогами, существенное увеличение объемов финансирования дорожного хозяйства повышает актуальность ряда факторов, влияющих на принятие управленческих решений в субъектах Российской Федерации, в том числе:
- необходимость увеличения объемов разработки проектной документации, проведения государственной экспертизы и утверждения в установленном порядке. Однако, во многих регионах из-за многолетних недостаточных объемов финансирования отсутствует задел готовой проектной документации, а часть имеющихся проектов устарела и требует корректировки, что с учетом продолжительности проведения экспертизы связано с существенными затратами времени. Необходимо также иметь в виду, что в части проектной документации по объектам муниципальных образований зачастую реконструкция и капитальный ремонт дорог в населенных пунктах, особенно в городских условиях, связаны с необходимостью получения и периодического обновления значительного количества технических условий по инженерным коммуникациям, что существенно замедляет и удорожает проектные и подготовительные работы к капитальному ремонту, а также более часто, чем на внегородских городах, вызывает в условиях действующего градостроительного законодательства потребность в актуализации проектной документации;
- необходимость принятия в субъектах Российской Федерации порядков и условий предоставления предусмотренных законодательством субсидий местным бюджетам из дорожного фонда субъекта Российской Федерации. В данных порядках необходимо установить четкие критерии предоставления субсидий, позволяющие достичь максимальной отдачи от выделенных средств. Нужно также иметь в виду, что установление точных критериев позволяет повысить прозрачность расходования средств, понятность для всех принципов распределения субсидий. Администрации субъектов Российской Федерации должны быть заинтересованы в установлении критериев, так как они также являются для них защитным механизмом от субъективной критики тех, кому субсидии не выделены;
- необходимость совершенствования планирования дорожных работ с учетом фактического состояния дорог на основе инструментальной диагностики состояния сети. В то же время сейчас значительная часть систем диагностики в субъектах Российской Федерации являются недостаточно эффективными. Это подтверждается анализом сведений, представляемых субъектами Российской Федерации для формирования государственной статистической отчетности. Например, вызывают сомнение данные государственной статистической отчетности, по которым состояние местных дорог существенно лучше, чем состояние федеральных и региональных дорог. Например, по форме статистического наблюдения (мо) доля местных дорог общего пользования, соответствующих нормативным требованиям, составляет 55,4 % при 38,6 % на федеральных дорогах. На региональной сети в ряде регионов по статистическим данным доля дорог, соответствующих нормативным требованиям, превышает 80 процентов общей протяженности, что, судя по отзывам с мест, также вызывает серьезные сомнения. Необходимо учитывать, что в соответствии со статьей 13.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях представление недостоверной статистической информации влечет наложение на должностное лицо, ответственное за представление статистической информации, административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей;
- необходимость привлечения на региональный рынок подрядных работ организаций, имеющих необходимые производственные мощности и кадровый потенциал или способных к их быстрому наращиванию. Неготовность подрядных организаций, действующих на региональном рынке, к быстрому наращиванию производственных мощностей и соответствующего кадрового потенциала может привести к учащению срывов сроков контрактов, попыткам выполнить установленные в контрактах сроки за счет снижения качества работ, невыполнения отдельных операций или скрытых работ;
- необходимость стимулирования развития производства местных строительных материалов, обеспечивающих высокое качество автомобильных дорог. Неготовность производителей местных строительных материалов к быстрому наращиванию своих производственных мощностей, объемов производства материалов может привести к срывам графиков поставок, попыткам снижения качества поставляемых материалов, необоснованному росту цен.
5. Переход на финансирование дорожного хозяйства из целевых источников, связанных с пользованием дорогами, существенно повышает актуальность совершенствования форм общественного контроля расходования средств дорожных фондов на основе реализации мер информирования заинтересованных лиц и групп населения о планах, итогах и результативности деятельности.
6. В связи с изложенным перед субъектами Российской Федерации возникает ряд новых задач, часть из которых ранее не являлись для них первоочередными, в том числе:
6.1. Установление приоритетных направлений финансирования из дорожного фонда субъекта Российской Федерации. Целесообразно рассмотреть с учетом местных условий применение тех приоритетов, которые уже установлены для федеральных дорог в Порядке формирования и расходования средств Федерального дорожного фонда, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 000.
К первым приоритетам целесообразно отнести:
ускорение завершения перехода на 100-процентное финансирование ремонта и содержания автомобильных дорог по утвержденным нормативам затрат, которые в наибольшей степени влияют на безопасность движения, сохранность дорожных сооружений, качество обслуживания пользователей, экономичность перевозок;
реализация мероприятий по обустройству дорог в целях повышения безопасности движения и реконструкции участков концентрации ДТП, в том числе устройство линий освещения в необходимых местах (в первую очередь при прохождении дорог в населенных пунктах), переход на новые эффективные и долговечные типы ограждений и т. д.;
замена ремонтонепригодных мостов путем строительства и реконструкции сооружений.
По данным Ассоциации органов управления территориальным дорожным хозяйством «РАДОР» объем средств, необходимый субъектам Российской Федерации для финансирования ремонта и содержания региональных автомобильных дорог, составляет более 1 100 млрд рублей. В то же время по информации, представленной регионами по запросу Минтранса России по состоянию на 1 января 2012 года объем финансирования ремонта и содержания дорог на 2012 год был принят в размере 223,4 млрд рублей, то есть только 20 % от потребности. В настоящее время эта информация актуализируется.
Ряд регионов принимают меры для решения задачи: в 16 субъектах Российской Федерации объем финансирования ремонта и содержания дорог принят в размере 60 % и более, а в Ленинградской области он составляет 90,3 % расходов, в Ямало-Ненецком автономном округе - 85,9 % расходов.
Вместе с тем, в 10 субъектах Российской Федерации объем финансирования ремонта и содержания дорог принят в размере 30 % и менее от оценок Минфина России.
6.2. В программах строительства и реконструкции дорог целесообразно капиталоемкие стройки ограничить объектами, дающими максимальную отдачу для валового регионального продукта, или реконструкцией участков дорог, работающих в режиме существенной перегрузки. Объекты, имеющие межрегиональное значение, финансировать только после достижения соглашения с соседним регионом о синхронизации строительства по срокам и объемам.
6.3. Обеспечение необходимого объема разработки проектной документации с учетом своевременного получения положительного заключения государственной экспертизы. Решение этой задачи позволяет не только выполнить требование Бюджетного кодекса о возможности открытия финансирования стройки только при наличии утвержденной проектной документации. Это позволяет обеспечить своевременное формирование полосы отвода строящейся или реконструируемой дороги, провести процедуры размещения государственного заказа в такие сроки, которые позволят подрядным организациям осуществить закупку строительных материалов до начала периода сезонного роста цен, развернуть работы с начала строительного сезона.
6.4. Включение в соглашения о предоставлении субсидий местным бюджетам объемов проектных работ, необходимых для обеспечения задела с целью обеспечения возможности получения субсидий на строительство подъездов к сельским населенным пунктам как из дорожного фонда субъекта Российской Федерации, так и из Федерального дорожного фонда. В Федеральном законе от 30 ноября 2011 года специально оговорена возможность использования субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации на проектирование подъездов к сельским населенным пунктам.
6.5. Обеспечение финансирования создания и совершенствования систем инструментальной диагностики состояния автомобильных дорог в программах дорожных работ, без которой невозможно эффективное планирование дорожных работ для приведения дорожной сети в нормативное состояние. Международная практика и система диагностики автомобильных дорог и искусственных сооружений, действующая уже почти два десятилетия на автомобильных дорогах федерального значения, показала свою необходимость для целей эффективного планирования дорожных работ в условиях ограниченных финансовых ресурсов.
6.6. Создание и эффективное функционирование систем контроля качества дорожных работ, при необходимости - обеспечение приобретения современного оборудования для выполнения такого контроля. Строгое выполнение требований законодательства по предъявлению к подрядчикам финансовых санкций за нарушения условий контрактов.
6.7. Создание системы мониторинга цен на местные строительные материалы в субъектах Российской Федерации, разработка мер гибкого оперативного реагирования на случаи увеличения цен с привлечением при необходимости для ограничения проявлений местного монополизма территориальных органов Федеральной антимонопольной службы.
6.8. Совершенствование мониторинга и контроля направлений расходования средств дорожных фондов и соблюдения установленных приоритетов. Следует отметить, что сейчас эта работа ведется в некоторых регионах недостаточно эффективно.
7. В связи с отмеченной важностью для эффективного использования средств взаимной увязки осуществления дорожных работ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, отмеченными недостатками в планировании дорожной деятельности во исполнение статьи 11 Федерального закона «Об автомобильных дорогах» в части полномочий федеральных органов исполнительной власти по определению основных направлений государственной политики в области инвестиций и использования автомобильных дорог без разделения этих дорог по собственности, Минтрансом России начато создание новой системы мониторинга дорожной деятельности на дорогах всех уровней. Эта система не затрагивает предусмотренное законодательством разграничение полномочий в сфере дорожной деятельности по уровням государственной власти и местного самоуправления, однако, позволяет осуществлять взаимодействие органов управления дорожным хозяйством при осуществлении дорожной деятельности.
Письмом от 23 декабря 2011 года № ОБ-20/15197 Минтрансом России направлены в субъекты Российской Федерации Методические рекомендации по реализации государственной политики в области инвестиций, направляемых на развитие автомобильных дорог, а также использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в субъектах Российской Федерации». Письмом от 27 января 2012 года № ОБ-23/590 Минтрансом России направлены в субъекты Российской Федерации формы представления информации, необходимой для реализации этих рекомендаций.
8. Методические рекомендации предусматривают осуществление скоординированной деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления на основе их взаимодействия с Министерством транспорта Российской Федерации. Это взаимодействие осуществляется на основе мониторинга, осуществляемого Федеральным дорожным агентством с привлечением Ассоциации «РАДОР», других общественных организаций, в том числе объединений пользователей дорог, профессиональных объединений дорожных организаций.
Мониторинг предусмотрено осуществлять по следующим основным направлениям:
формирование и повышение эффективности расходования дорожных фондов;
планирование развития и приведения в нормативное состояние единой сети автомобильных дорог общего пользования;
поэтапное приведение в соответствие требованиям нормативных документов транспортно-эксплуатационного состояния основных автомобильных дорог дорожной сети общего пользования, а также объектов, оказывающих влияние на работоспособность единой дорожной сети;
осуществление дорожной деятельности, в том числе в рамках реализации программ дорожных работ, направленной на развитие и приведение в нормативное состояние автомобильных дорог общего пользования, а также на развитие дорожного сервиса;
повышение качества дорожных работ, совершенствование, расширение и повышение эффективности инновационной деятельности, направленных на ускорение развития и приведения в нормативное состояние автомобильных дорог регионального значения.
9. В соответствии с Рекомендациями предусмотрено представление субъектами Российской Федерации следующей основной информации:
1) источники формирования дорожных фондов и их доходах;
2) основные направления расходования средств дорожных фондов;
3) результаты деятельности дорожных фондов, касающиеся состояния автомобильных дорог;
4) основные объемы работ, выполняемые на автомобильных дорогах регионального значения;
5) информация о потребности в затратах на выполнение капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог регионального значения в соответствии с утвержденными нормативами затрат;
6) перечень автомобильных дорог регионального значения, на которых в рамках региональных адресных инвестиционных программ осуществляется проектирование, строительство и реконструкция;
7) перечень объектов автомобильных дорог регионального значения, на которых осуществляется капитальный ремонт в 2012 году и в плановый период 2013 и 2014 годов;
8) информация о графиках реализации проектов и мероприятий на автомобильных дорогах регионального значения, включая адреса и характер предусматриваемых работ, сроки начала и окончания работ, предложения по необходимости увязки работ с работами на других автомобильных дорогах;
9) информация о генеральных подрядных организациях, выполняющих в субъекте Российской Федерации работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию дорог и искусственных сооружений на них в объеме, составляющем 10 % и более годового объема финансирования соответствующего вида работ;
10) информация о поставщиках основных инертных строительных материалов, используемых при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании дорог и искусственных сооружений на них, осуществляющих поставки в объеме, составляющем 10 % и более годовой потребности субъекта Российской Федерации в данном материале;
11) информация о потребности субъекта Российской Федерации в материалах для строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог регионального значения и искусственных сооружений на них.
На основе этой информации будет осуществляться анализ реализации государственной политики в регионах. Эта информация будет учитываться при установлении отраслевого рейтинга эффективности работы региональных администраций, который ежегодно представляется Минрегионом России в Правительство Российской Федерации.
10. Важнейшей задачей в условиях создания дорожных фондов с их наполнением за счет источников, связанных с пользованием дорогами, является формирование новых принципов взаимоотношений с пользователями дорог, различными заинтересованными организациями, органами местного самоуправления, населением. Эти принципы должны строиться на предоставлении общественности объективной разносторонней информации о деятельности дорожного хозяйства, формировать прозрачную среду функционирования и модернизации дорожной сети.
Основными направлениями информационной работы должны стать:
размещение разносторонней информации на региональных сайтах;
оперативное информирование населения о программах и адресах дорожных работ, о мерах, направленных на снижение влияния этих дорожных работ на пользователей;
работа со средствами массовой информации и т. д.
При организации этой работы целесообразно использовать опыт Минтранса России и Федерального дорожного агентства. На их официальных сайтах размещена и обновляется информация о программах дорожных работ, об итогах деятельности за прошедший период, об адресах ремонтов и реконструктивных работ, влияющих на выбор маршрута движения, другая важная для пользователей информация. Имеется общественная приемная, в которой можно задать вопрос, пожаловаться, дать предложение. Следует отметить, что по итогам рейтинговой оценки открытости официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, в котором участвовали 75 органов власти, сайту Федерального дорожного агентства присвоено 4 место.
При Федеральном дорожном агентстве активно работает ряд общественных организаций: Общественный Совет, научно-технический совет. Руководители Федерального дорожного агентства в последнее время активно работают со средствами массовой информации.
Вместе с тем в субъектах Российской Федерации такая деятельность ведется недостаточно. Сайты не во всех регионах достаточно информативные и удобные для восприятия пользователями, не являющимися специалистами в области автомобильных дорог. Такая форма размещения информации представляется недостаточно эффективной. Размещение информации, касающейся дорожных фондов, должно обеспечивать возможность оперативной обратной связи органов управления дорожным хозяйством с общественностью.
В письме Минтранса России от 01.01.01 года № ОБ-23/590 содержались рекомендации по размещению на официальном сайте органа управления дорожным хозяйством как информации, которая предусмотрена формами мониторинга, так и информации и документов, включающих в себя:
долгосрочные целевые программы, финансируемые за счет средств дорожного фонда субъекта Российской Федерации;
нормативные акты субъектов Российской Федерации об утверждении нормативов затрат на ремонт и содержание автомобильных дорог;
адресные инвестиционные программы развития автомобильных дорог, финансируемые за счет средств дорожных фондов субъектов Российской Федерации;
программы повышения качества дорожной деятельности субъектов Российской Федерации;
планы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, финансируемых за счет средств дорожного фонда субъекта Российской Федерации;
планы внедрения результатов научной деятельности в области дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации.
Субъектам Российской Федерации рекомендуется на сайтах органов управления дорожным хозяйством создать интерактивные разделы, посвященные дорожному фонду субъекта Российской Федерации, использованию его ассигнований, результатам его деятельности. Информацию о наличии такого раздела целесообразно разместить на официальном сайте администрации субъекта Российской Федерации.
Необходимо также с учетом местных особенностей определить формы более плотного взаимодействия с общественностью, обсуждения программ работ. Обсуждение инвестиционных проектов целесообразно начать еще на стадии проектирования или подготовки проекта планировки территории.
