Резюме
по результатам онлайн и очной консультаций
«Программа продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике в действии. Каковы пути наиболее эффективной реализации политики?»
Введение
В сентябре 2015 года, в Кыргызской Республике была утверждена Программа продовольственной безопасности и питания (ППБП) на 2015-2017 годы, которая стала результатом множественных консультаций с участием заинтересованных сторон. Программа неразрывно связана с политикой устойчивого развития страны. Успешная реализация ППБП является важным вопросом для Кыргызстана в условиях глобальных экономических потрясений, волатильности мировых цен на продовольствие и сырьевые товары, а также погодным катаклизмам, которые оказывают воздействие на экономику и продовольственную безопасность страны.
Для поддержки реализации ППБП Представительство Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) в Кыргызстане, в тесном сотрудничестве с Форумом ФАО по продовольственной безопасности и питанию в Европе и Центральной Азии, инициировало проведение онлайн и очной консультаций. Мероприятия осуществлялись в ноябре-декабре 2016 при участии национального партнера - Института государственного управления и политики Университета Центральной Азии, а также международного консультанта из Школы Свободных Наук Университета Амбедкар в Дели, Индия.
Оба мероприятия были нацелены на усиление государственной политики в области продовольственной безопасности и питания путем публичного обсуждения существующих барьеров, вызовов, а также потенциала реализации программы продовольственной безопасности в Кыргызстане с участием всех заинтересованных сторон.
В мероприятиях приняли участие представители различных правительственных и неправительственных организаций, а также научно-образовательных учреждений, частного сектора и международных проектов. В ходе мероприятий, участники обменялись мнениями о текущем состоянии реализации Программы, ее достижениях и извлеченных уроках, затрагивались вопросы необходимого и эффективного финансирования для успешной реализации программы, роли различных заинтересованных сторон, укрепления потенциала на всех уровнях, а также совершенствования межведомственного и межсекторального координирования. Кроме того, одним из результатов онлайн консультации стала возможность обмена мнениями и опытом с экспертами из 12 стран по вопросам развития, реализации и мониторинга политики продовольственной безопасности и питания.
Результаты мероприятий были проанализированы и обобщенные выводы, включая рекомендации, изложены в данном резюме для того, чтобы представить их Совету по продовольственной безопасности и питания, а также соответствующим лицам, принимающим решения в Кыргызстане, с целью более эффективной реализации Программы ПБП и совершенствования последующих этапов ее реализации на период после 2017 года.
Политика
Срок реализации ППБП должен быть увеличен (5-10 лет) с возможностью установки выполняемых задач в течение срока программы. Это должно сопровождаться проведением промежуточной оценкой реализации и корректировок курса. Осуществление программы в течение более длительного срока обеспечит преемственность в реализации программы даже тогда, когда происходят перестановки в государственных органах.
В ходе консультаций было отдельно отмечено, что программе продовольственной безопасности необходимо выработать синергизм с другими мерами политики в области развития, а также разработать целостный подход к вопросу обеспечения продовольственной безопасности и питания. Состояние сельскохозяйственного производства и его дальнейшее развитие имеют решающее значение для решения продовольственной безопасности. Аналогичным образом, программы развития сельских районов, а также меры политики, направленные на обеспечение доходов и создание новых рабочих мест, должны дополнять усилия по обеспечению продовольственной безопасности.
Меры политики в области сельского хозяйства должны учитывать текущие особенности ведения сельского хозяйства Кыргызстана, включающие мелкие фермерские хозяйства, неэффективные способы орошения, гористую местность для выращивания и т. д. Ожидается, что внедрение сельскохозяйственных услуг и развитие инфраструктуры будут способствовать росту доходов и покупательной способности в сельских районах. Например, внедрение сушильных машин может существенно помочь повысить экспортоспособность ряда культур. Органическое фермерство может стать эффективной стратегией для развития отдельной ниши в сельском хозяйстве Кыргызстана. Однако для того, чтобы продукция стала конкурентоспособной на мировом рынке, в условиях ведения сельского хозяйства в горных районах, потребуется первоначальная поддержка со стороны правительства. Органическое сельское хозяйство также может способствовать появлению более устойчивых методов выращивания, что может в той или иной степени способствовать решению проблем и рисков, связанных с изменением климата, которые должны стать неотъемлемой частью ППБП.
В отношении увеличения доходов от сельского хозяйства, решающее значение имеет развитие производственно-сбытовых цепочек сельскохозяйственных товаров. Это потребует участия частных инвесторов с опытом работы в обрабатывающей промышленности, а правительству необходимо будет разработать соответствующее регулирование для этой цели. Это также будет служить дополнением к кампаниям в области питания, таким как использование обогащенной муки и т. д. там, где наличие продуктов здорового питания в настоящее время является сдерживающим фактором. Кроме того, правительство должно вести работу по достижению большей интеграции кыргызской экономики в рамках Евразийской зоны, что может потенциально привести к взаимной выгоде для торговли и обмену знаниями и технологиями.
На пути к более экспортно-ориентированному сельскому хозяйству необходимо также принять стратегический подход в условиях волатильности на мировых продовольственных рынках. Необходимо разумное использование политики защиты торговли и механизмов мониторинга цен, чтобы изолировать экономику от внешних ценовых шоков.
ППБП обязательно должна проводить работу с фермерами для создания осведомленности по вопросам питания и использования преимуществ местного устойчивого сельского хозяйства. Необходимо охватить больше беременных женщин и детей в домохозяйствах, посредством учебных программ в области питания. В этой связи, использование средств массовой информации, таких как радио или телевидение, для трансляции программ в области питания может стать эффективным инструментом для правительства. С точки зрения производства, профессиональная подготовка, изучение института микрокредитования и схем самостоятельной занятости могут помочь в реализации потенциала устойчивого ведения сельского хозяйства и обеспечения экономической устойчивости среди домохозяйств в сельских районах.
В условиях широкого разнообразия географических, социальных и экономических условий в различных регионах страны, меры политики в рамках ППБП следует дифференцировать по своей природе, чтобы реагировать на присущие регионам вызовы. В связи с этим, предоставление продовольственной помощи и льгот должно быть адресным. Для этого необходимо использовать матрицу социально-уязвимых слоев населения, которая уже была разработана правительством, и использовалась для некоторых других программ. Необходимо также периодически анализировать и пересматривать льготы и пособия, с учетом изменений экономической ситуации. И, наконец, для эффективного использования ресурсов в рамках ППБП, правительство должно разработать всеобъемлющие цели в области питания, варьирующиеся по поло-возрастному составу и видам деятельности населения.
Стоит отметить, что те задачи, которые были заложены в рамках борьбы с Продовольственным кризисом 2008-2009 гг. были исполнены в достаточной степени, потому, что они были учтены в Национальной Стратегии Устойчивого Развития. Это касается например работы Национального статистического комитета в части информационного обеспечения и анализа, работы Гидрометеоцентра в составе МЧС по актуальному обеспечению информацией о прогнозах, а также работы Государственного фон да материальных резервов по обеспечению резервами основных продуктов. Все эти функции обеспечиваются как ресурсами из бюджета, так и вниманием по исполнению со стороны Правительства. Это означает, что для успеха обновленная ППБП должна быть включена в следующий этап национальной стратегии как ее составная часть.
Финансирование
Финансирование государственной программы является крайне важный фактором его реализации. При этом Программа изначально была запланирована со значительным дефицитом, а доля государственного участия в программе была низкой (согласно разделу 3.2 Программы доля государственного участия составляла 3% от общей потребности). Нужно учитывать, что имеющиеся государственные ресурсы на момент принятия программы были распределены, исходя их текущих потребностей государства и согласно приоритетам утвержденным в НСУР на 2013-2017 гг., и принятая Программа оказалась не в фокусе с точки зрения финансирования государственным бюджетом. При этом надо отметить, что согласно мнения большинства участников обсуждений государственное участие в финансировании программы должно быть основным.
Второй важный момент с точки зрения участников дискуссий - это эффективность использования имеющихся ресурсов. Критически важным фактором остается обеспечение прозрачности реализации бюджетных расходов, что напрямую связано с внедрением принципов программирования бюджета. Другим важным фактором является усиление потенциала государственного управления. Это напрямую связано со способностью государства мобилизовать имеющиеся и потенциальные ресурсы, мотивировать активное участие заинтересованных сторон и организовать эффективную интеграцию усилий многих участников. К сожалению, отсутствие усилий по координации не позволяет реализовать в полной мере возможные мероприятия по мобилизации ресурсов. Возможно, принимаемые меры по созданию постоянно действующего органа (Секретариата) на базе МСХПиМ позволят преодолеть барьер недостаточной интеграции усилий многих государственных участников.
Другим наблюдением во время очной дискуссии было то, что имеющиеся задачи зачастую решались с помощью средств международных организаций (ФАО, ВПП, ЮСАИД), о чем сообщали представители ряда министерств. В очередной раз ставился вопрос об оптимизации усилий доноров и государственных органов через совершенствование координации между всеми заинтересованными сторонами посредством регулярных встреч, информирования и переговоров. К сожалению, неясна полная картина усилий заинтересованных участников процесса в реализации программы.
Помимо средств государства и международных организаций есть необходимость рассматривать и альтернативные источники для реализации задач, включая частный сектор и общественные организации. Например, частный сектор мог бы инвестировать в задачи ППБП при наличии системы стимулов и преференций, а также государственных гарантий по сохранности инвестиций. Такая форма сотрудничества как государственно-частное партнерство, могла бы быть здесь уместной. Участники отмечали, что создание лабораторий по качеству продукции с привлечением частных инвесторов могло быть осуществимым проектом. Гражданский сектор не может финансировать реализацию Программы, но его вклад мог бы быть значительным в форме нематериального вклада: знания, экспертиза, информационное обеспечение, сетевые структуры могли бы сыграть огромное влияние на прогресс в части выполнения задач поставленных ППБП.
Роль заинтересованных сторон
В ходе консультаций было отмечено, что правительство и его органы должны выступать основными заинтересованными сторонами в вопросах реализации ППБП. Тем не менее, в некоторых областях, таких как здравоохранение и питание, требуется участие негосударственных субъектов, таких как гражданское общество и частный сектор. Правительство должно играть роль координатора между различными заинтересованными сторонами, а также международные организации могли бы оказывать поддержку в проведении консультационных мероприятий, которые могли бы включать и вопросы развития потенциала.
В ходе консультаций было предложено сформировать или активировать такие всеохватывающие органы, как Совет по продовольственной безопасности и питанию с Секретариатом и расширенную Рабочую группу по вопросам продовольственной безопасности и питания, для выполнения этих задач. Для осуществления этой цели, а также для эффективной реализации ППБП, необходимо укрепить уже существующий межминистерский механизм. Очевидным фактом является недостаточное вовлечение в диалог по мерам политики представителей частного сектора и гражданского общества, а также исследовательской сферы и местных органов власти.
Для того, чтобы захватить «инициативы снизу», бенефициары должны быть признаны заинтересованными сторонами, а их участие в разработке и осуществлении политики должно быть гарантировано.
Многие участники отмечали, что информирование по проблемам продовольственной безопасности и питания практически отсутствует. В связи с этим, для включения заинтересованных сторон, повышения их осведомленности нужна система распространения информации, которая должна включать распределение информации на нескольких уровнях и направлять основное внимание на обучение, информирование и пропаганду.
Развитие потенциала
Ключевое значение по мнения ряда участников дискуссий занимает низкая информированность практически всех заинтересованных участников по вопросам продовольственной безопасности.
Для того, чтобы обеспечить успех реализации ППБП, необходимо развитие потенциала в ряде областей. Необходимо проведение более углубленных исследований по вопросам сельского хозяйства, продовольственной безопасности и питания. Важнейшее значение имеют регулярный сбор и анализ данных, отслеживание бюджетов и разработка единых инструментов составления бюджета. Это должно привести к созданию надежной информационной системы, которая может распространять информацию и обеспечить большую прозрачность при разработке политики и ее реализации.
Использование научных знаний и правил имеет важное значение для развития сельского хозяйства и обеспечения продовольственной безопасности и питания. В связи с этим, необходимы усилия для повышения потенциала специалистов существующих лабораторий для сертификации сельскохозяйственных и пищевых продуктов, как с точки зрения увеличения возможности экспорта продукции, а также в целях обеспечения безопасности продовольствия и здорового питания.
Расширение возможностей прогнозирования погодных явлений и тенденций рынка будут способствовать увеличению приспособляемости фермеров и других субъектов, участвующих в продовольственных производственно-сбытовых цепочках.
Специалисты в области здравоохранения уже участвуют в кампаниях по «сбалансированному питанию» в городах. Необходимо расширить возможности этих усилий для их проникновения в сельские районы, а также обеспечить поддержку и синергию между разными проектами, работающими в области продовольственной безопасности и питания.
Человеческие ресурсы имеют решающее значение для успеха ППБП. В этой связи, можно оказать дополнительную поддержку Аграрному университету, который занимается подготовкой студентов в области сельского хозяйства и развития, а также и содействовать специализированной подготовке трудовых ресурсов для целей реализации ППБП.
И, наконец, так как органы местного самоуправления являются важными силами для реализации ППБП на месте, необходимо обеспечить их обучение для общего развития потенциала в вопросах составления бюджета, бухгалтерского учета, сбора и анализа данных, реализации и т. д.
В утвержденную ППБП изначально не были заложены мероприятия по обучению государственных служащих, что необходимо учесть в новом этапе реализации ППБП и разработать методические и учебные материалы по таким, например, направлениям:
- обучение населения принципам продовольственной безопасности и питания; повышение производительности и прибыльности фермерских домохозяйств; обучение методам сохранения произведенной продукции, включая вопросы качества продукции; воспитание культуры питания в детских садах и школах; пропаганда здорового и рационального питания; сокращение затрат на ритуальные мероприятия (тои).
Кроме государственных служащих центральных министерств и ведомств, должна быть разработана и внедрена система обучения для:
- Местных органов власти и работников государственных органов во всех регионах; Журналистов; Учителей и работников дошкольных учреждений; Родителей учеников; Фермеров.
Дорожная карта
Дорожная карта позволяет рассматривать картину целиком и анализировать разрывы в исполнении запланированных задач. Между тем, она является одним из элементов системы мониторинга и оценивания. В изначальной версии Программы система мониторинга и оценивания не была четко прописана, что, возможно, и привело к недостаточным усилиям по контролю и координации заинтересованных сторон.
В течение 2017 года предлагается провести следующие мероприятия:
- Инвентаризация деятельности Программы ПБП для ее актуализации и включения новых мероприятий, направлений и механизмов совершенствования с учетом вызовов и разрывов выявленных в течение 2015-2016 гг.; при этом преемственность программы должна быть сохранена. Поднять вопрос о включении ППБП как одного из приоритетов в новую Стратегии развития Кыргызстана до 2030. Разработать План действий следующего этапа ППБП на период 2018-2023 гг. Бюджет должен быть пересчитан с учетом девальвационных шоков для уменьшения разрывов; включить регулярную процедуру пересчета бюджета каждые два года. Формализовать меры по усилению функций государственного управления и включить положения по реализации ППБП в функции всех ответственных ведомств. Система мониторинга и оценки с учетом анализа реализации задач должна носить регулярный характер, а также должна быть включена в программу на этапе планирования. Эта система должна быть поддержана информационной системой, которая включала бы в себя выработку целевых показателей и внедрение их в национальную систему учета. Доступность результатов мониторинга и оценки должна быть обеспечена для широкой публики, так как прозрачность при реализации программы является ключевым фактором ее успешности. Предлагается применить дифференцированный подход (для разных регионов) к изучению и обеспечению продовольственной безопасности. Целесообразно включить научно-исследовательские работы по изучению нормативов питания для разных зон Кыргызстана с учетом доступности питания и культурных различий в диете. Предлагается включить новые направления, не учтенные в утвержденной ППБП, такие как: адаптация с учетом изменения климата; обеспечение доступа к чистой воде; совершенствование санитарных мер и программы мер профилактики неинфекционных заболеваний; поддержка развития органического сельского хозяйства как стратегического направления. Создание группы экспертов по обмену знаниями в области продовольственной безопасности и питания и проведение конференций, круглых столов и семинаров на регулярной основе сыграло бы положительную роль в распространении знаний. Является необходимым включение конкретных мероприятий по наращиванию доказательной базы на национальном уровне и их распространение.
Роль ФАО в Кыргызстане по вопросам продовольственной безопасности и питания
В настоящее время Представительство сельскохозяйственной и продовольственной организации (ФАО) в Кыргызской Республике в рамках своего мандата, а также в соответствии с обязательствами, вытекающими из Рамочных Программ продолжает оказывать поддержку правительству страны в области продовольственной безопасности и питания.
ФАО осуществляет свою деятельность в соответствии с Рамочной Программой Сотрудничества ФАО в Кыргызской Республики, а также с Рамочной Программой агентств ООН по оказанию помощи Кыргызской Республике в области развития (ЮНДАФ).
В Рамочной Программе Сотрудничества ФАО определены приоритетные направления сотрудничества и оказания поддержки правительству страны в достижении целей развития страны. Одним из таких приоритетных направлений является усиление потенциала страны в оценке, планировании и реализации мер по достижению устойчивой продовольственной и пищевой безопасности. В рамках этого приоритета в настоящее время достигнуты следующие результаты:
Результат 1.1: Разработана и введена в эксплуатацию интегрированная информационная система продовольственной безопасности
Результат 1.2: Принята национальная стратегия продовольственной безопасности.
Результат 1.3: Разработаны рекомендации по цепочкам добавленной стоимости безопасности
Кроме того, в настоящее время проводится работа по планированию и подготовке Рамочной Программы агентств ООН по оказанию помощи Кыргызской Республике в области развития (ЮНДАФ), где представительство ФАО в Кыргызстане является одним из участников этого процесса, оказывая экспертную поддержку в рамках своей компетенции. В частности, ФАО активно вовлечена в работе по национальному приоритету 1: Устойчивый экономический рост, промышленность, сельское хозяйство, продовольственная безопасность и питание. По состоянию на сегодняшний день определены основные направления и индикаторы в области продовольственной безопасности и питания с учетом национальных приоритетов и потребностей Кыргызской Республики, отраженные в национальных программах / планах Кыргызской Республики. После завершения всех работ по разработке ЮНДАФ и его утверждения, Представительство ФАО в Кыргызской Республике начнет планирование задач и формулирование действий в соответствии с разработанным документом.
Кроме вышеперечисленных мероприятий, представительство ФАО принимало участие в работе технической группы по созданию секретариата по продовольственной безопасности и питанию, которая должна стать структурным подразделением Правительства Кыргызской Республики. Открытие работы секретариата запланировано на начало 2017 г. Одной из задач секретариата станет взаимодействие с мульти-секторальной платформой движения расширения мероприятий по питанию Кыргызской Республики (SUN) и другими региональными и глобальными платформами. Дополнительно, секретариат будет координировать работу государственных органов, гражданских, академических и бизнес сообществ, а также партнеров по развитию с целью реализации политики и разработки согласованных мер в области продовольственной безопасности и питания.
Кроме того, с января 2017 года начинает свою деятельность новый проект ФАО “Развитие потенциала для усиления Продовольственной безопасности и питания в отдельных странах Кавказа и Центральной Азии”, который финансируется Российской Федерацией. Проект объединит задачи, связанные с продовольственной безопасностью, питанием, социальной защитой и продовольственными системами, и внесет их в рамки национальных программ в Армении, Кыргызстане и Таджикистане.
Более подробную информацию о проведенных мероприятиях вы сможете найти на веб-сайте Форума FSN в Европе и Центральной Азии: http://www. fao. org/fsnforum/ru/eca
