Международная ответственность государств за нарушения прав и свобод человека
аспирант кафедры международного права юридического факультета Российского университета дружбы народов
научный руководитель: Александр Михайлович Солнцев
кандидат юридических наук, доцент
117198 РОССИЯ, Москва, ; ch. *****@***com
Проблема ответственности государств за нарушения прав и свобод человека не только актуальна в наши дни, но и требует признания и закрепления на международном уровне. Несмотря на множество международных договоров, направленных на защиту прав человека, нарушения не прекращаются. Вопрос привлечения государства, как главного субъекта международного права, к международной ответственности находится на рассмотрении Комиссии международного права. Однако ввиду недостижения единодушия в понимании проблемы и наделении международных органов компетенцией привлекать к ответственности государства за нарушения ими прав и свобод человека, вопрос все еще остается открытым.
Определенные противоречия вызывают и особенности ответственности государств. Представляется некорректным говорить о применении к государствам – нарушителям прав человека уголовно-правовых санкций или применять гражданско-правовую ответственность.
На международной арене государства представляются только лишь посредством государственных органов и лиц, официально выступающих от имени того или иного государства. Государственные органы и официальные лица не являются субъектами международного права и, следовательно, не несут ответственность от своего имени. Любое действие или бездействие государственных органов и официальных лиц считается действием или бездействием государства.
Ответственность государств за нарушения основных прав и свобод человека основывается на общепризнанных принципах международно-правовой ответственности. Тем не менее, положения о уважении, поощрении и защите прав человека нашли отражение и в целом ряде универсальных и региональных договоров.
Комиссия международного права ООН определила две разновидности международно-правовых обязательств:
- обязательства поведения (от государств требуется осуществить определенные действия);
- обязательства результата (за государством остается право выбирать способы поведения для достижения конкретной цели).
В международном праве признано, что международная ответственность государства возникает в момент, когда ему предписывается деяние. Между тем, государство не несет ответственность за действия или бездействия частных лиц, которые не выступают от его имени. Однако в случае государственного органа, даже если он действует ultra vires, его деяние признается действием государства.
Определенную сложность вызывает вопрос о том, является ли вина элементом состава международного нарушения прав человека. Ситуацию прояснил Проект статей об «Ответственности государств за международно-противоправные деяния» (далее – Проект статей), принятый в 2001 году Комиссией международного права ООН (далее – КМП), в котором понятие вины не было включено как обязательный элемент правонарушения. КМП исходила из сложностей доказывания вины государства в том или ином деянии, или бездействии, а также ввиду отсутствия единообразного толкования данного понятия.
Следует отметить то обстоятельство, что ряд положений Проекта, подготовленного КМП, был признан Международным судом кодификацией обычных норм. Проект статей рассматривает ответственность государств, не затрагивая при этом ответственности международных организаций, а также лиц действующих от имени государства.
Проблематика ответственности государств впервые была поднята уже в начале XX века. Лига Наций включила данный вопрос в процесс кодификации в Гааге 1930 году, который, однако, не имел успеха. В 1948 году Генеральная Ассамблея ООН учредила КМП, которая включила проблематику ответственности государств в число первых 14 тем для рассмотрения.
В процессе кодификации норм об ответственности КМП выработала определение преступления государств, как «международно-противоправное деяние, возникающее в результате нарушения государством международного обязательства, столь основополагающего для обеспечения жизненно важных интересов международного сообщества, что его нарушение рассматривается как преступление перед международным сообществом в целом» (ст.1 Проекта статей). Несмотря на то, что в целом ООН поддержала обсуждение концепции международного преступления государств в контексте их ответственности, ряд государств выступили против подобной идеи, мотивируя угрозой криминализации поведения государств, а также отсутствием соответствующей процедуры ответственности в тексте самого Проекта статей1.
КМП, в свою очередь, утверждала, что использование термина «преступление» направлено на выявление категории особо тяжких правонарушений, но не для криминализации поведения государств. Несмотря на то, что КМП изначально отрицала уголовную ответственность государств, необходимо было определить сферу особой ответственности за нарушение основных норм императивного характера.
В 1976 году КМП предложила примерный перечень подобных нарушений, имеющих основополагающее значение для: а) обеспечение международного мира и безопасности; б) защиты прав и свобод человека (запрет рабства, геноцида, апартеида); в) обеспечение права народов на самоопределение (включая запрет колониального господства); г) защита окружающей среды (включая запрещение масштабного загрязнения атмосферы и моря).
Рассмотрим детально положения Проекта статей. В Части второй Проекта статей преимущественно рассматриваются два следующих вопроса: указываются наиболее важные последствия ответственности государств за международно-противоправные деяния (обязательство прекращения, неповторения и возмещения), а также включение в текст Проекта взамен вызвавшей неоднозначную реакцию категория «международных преступлений», понятия «серьезные нарушения обязательств согласно императивным нормам общего международного права».2
Последствия международно - противоправных деяний следующие: подобное деяние не затрагивает обязанность ответственного государства по исполнению нарушенного обязательства (статья 29); если нарушение продолжается, то ответственное государство обязано прекратить свое поведение (статья 30, пункт (a)) и, если обстоятельства того требуют, предоставить надлежащие заверения и гарантии неповторения деяния (статья 30, пункт (b)). Кроме того, международно - противоправное деяние влечет за собой обязанность ответственного государства предоставить полное возмещение причиненного вреда (статья 31).
Положение об обязанности исполнения не вызывает никаких споров, ввиду того, что принцип, согласно которому ответственное государство не может ссылаться на положения своего национального права как оправдание для невыполнения своих обязательств, проистекающих из норм о международной ответственности за противоправное деяние (статья 32).
Особо стоит отметить прав призывать к ответственности, которое, однако, не всегда связано со статусом жертвы нарушения международного обязательства. Так, потерпевшее государство может быть не единственным государством, обладающим правом призывать к ответственности за международно-противоправное деяние, что не исключает приоритет за прямо потерпевшими государствами. Статья 42 Проекта статей достаточно узко определяет концепцию потерпевшего государства (в основном на положениях пункта 2 статьи 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года). Однако стоит отметить положения статьи 48, которая относится к призванию к ответственности для защиты коллективного интереса, включая все возможные непотерпевшие государства.
Статья 42 Проекта статей предоставляет государству, в случае нарушения обязательства призывать к ответственности другое государство, но только если это обязательство является таковым в отношении этого государства либо в отдельности, либо в рамках многосторонних обязательств, если данное государство особо затронуто нарушением, или же характер обязательства коренным образом меняет положение прочих государств, в отношении которых действует обязательство, в том, что относится к дальнейшему выполнению данного обязательства. Однако положения статьи 48 Проекта статей подвергаются критике, поскольку, например, возникает опасение применения так называемого «международного самосуда» в отношении государств, вполне вероятно ошибочно обвиненных в серьезных нарушениях прав человека.
Статья 44 Проекта статей предусматривает возможность призвания к ответственности государств, которое обусловливается исполнением соответствующих норм в отношении государственной принадлежности требований и исчерпания местных средств правовой защиты. Подробно эти требования рассмотрены в статьях КМП о дипломатической защите, которые были приняты 2006 году.
Между тем, право призвать к ответственности перестает действовать, если потерпевшее государство само отказалось от данного права, либо в отношении того или иного нарушения, либо в отношении некоторых или всех последствий определенного нарушения. Отказ при этом должен быть явно выраженным и однозначным, или же, когда потерпевшее государство «в силу своего поведения должно считаться давшим молчаливое юридически действительное согласие на утрату права требования».
В вопросе о призвании к ответственности как несколькими государствами, так и в отношении нескольких государств позиция международного права является довольно однозначной, а именно: каждое государство отвечает за свое поведение в виду собственных международных обязательств, а каждое потерпевшее государство вправе предъявлять требование к любому ответственному государству в связи с ущербом, проистекающим из деяния данного государства. Эта норма не избежала оговорок, а именно, оговорки, указанные в пункте 2 статьи 47: потерпевшее государство не может получить в порядке компенсации больше размера понесенного им ущерб (так называемая норма о запрете двойного взыскания), а вопросы возмещения могут возникать между государствами в случаях, когда несколько государств несут ответственность за один и тот же ущерб3.
Среди наиболее неоднозначных проблематик, связанных с ответственностью государств за международно-противоправные деяния особо выделяется возможность применить к нарушителю контрмер в качестве средства правовой защиты, а также как ответная реакция потерпевшего государства, либо от имени потерпевшего государства, закрепленная в главе III Части третьей Проекта статей. Контрмеры применяются в виде средств обеспечения ответственным государством прекращения деяния и возмещения причиненного ущерба. Следовательно, если даже их действие может привести к серьезным последствиям, они не могут считаться в качестве наказания или как возмездие (статья 49 Проекта статей).
Таким образом, можно констатировать, что контрмеры носят временный характер, и ограничиваются временным неисполнением определенных международно - правовых обязательств в отношении ответственного государства (пункт 2 статья 49 Проекта статей). Контрмеры должны прекращаться «как только ответственное государство выполнит свои обязательства, связанные с международно-противоправным деянием, согласно Части второй» (статья 53 Проекта статей). Основным ограничением применения контрмер является условие пропорциональности: статья 51 предусматривает, что контрмеры «должны быть соразмерны причиненному вреду с учетом тяжести международно-противоправного деяния и затронутых прав». Статья 50 Проекта статей устанавливает, что некоторые основополагающие материально - правовые обязательства не могут затрагиваться контрмерами (запрет угрозы силой или ее применения, основополагающее обязательство в области прав человека, обязательства гуманитарного характера, запрещающие репрессалии, и, в общем плане, обязательства, вытекающие из императивных норм). Контрмеры также не касаются обязательств в отношении сохранения каналов связи между государствами, особенно связанными процедурами разрешения споров, применимыми в отношениях между заинтересованными государствами.
В пункте b статьи 52 оговаривается приостановление контрмер в случае, если спор между соответствующими государствами находится на рассмотрении суда или трибунала, компетентного выносить обязательные для сторон решения. Тем не менее, запрет на применение контрмер во время проведения переговоров был исключен из окончательного варианта Проекта статей как неопределенный и неоднозначный.
На контрмеры, кроме того, распространяется целый ряд процессуальных условий (статья 52 Проекта статей), среди которых обязательство призывать ответственные государства к выполнению его обязательств прекращения неправомерного поведения и возмещения понесенного ущерба. Предполагаемое государство – нарушитель также должно быть уведомлено о решении принять контрмеры, с тем, чтобы была возможность проведения переговоров.
В процессе разработки Проекта статей обсуждалась возможность принятия мер не только прямо потерпевшими государствами, но и прочими, т. е. так называемые «коллективные контрмеры», для определения случаев, когда некоторые или многие государства действуют совместном и ситуаций, когда реагирующее государство осуществляет право на принятие контрмер в публичных интересах как реакцию на нарушение многостороннего обязательства, либо когда меры исполняются несколькими государствами, вовлеченными в ситуацию.
Иным видом реакции на правонарушение является применение санкций ООН, которые представляют собой преимущественно экономические меры принуждения, а также меры военного характера, принимаемые только Советом Безопасности ООН, и которые осуществляются государствами и международными организациями в отношении государств, нарушающих международный мир и безопасность. Санкции без использования вооруженной силы представляют собой промежуточные меры, более серьезными, чем осуждение и менее жесткими, чем применение силы. При решении вопроса о соотношении международно-правовых санкций и международно-правовой ответственности следует, по нашему мнению, учитывать специфику современного международного права. Его нормы, например нормы Устава ООН, уставов некоторых других международных организаций, отдельных двусторонних соглашений и нормы международных обычаев не содержат конкретные указания на объем и формы ответственности, а предусматривают именно право на принуждение, регламентируя условия и порядок применения международно-правовых санкций государствами и международными организациями. Иными словами, в международном публичном праве с понятием «санкции правовой нормы» ассоциируются не формы ответственности, а принудительные меры.
Наличие в международном праве обязательств ergа omnes, т. e. обязательств по отношению ко всем государствам подтверждает необходимость института коллективного принуждения в международном праве4. Из данного положения вытекает следующее: 1) обязанность нести ответственность за международные правонарушения есть общепризнанная норма международного права; 2) в международном праве нет деления ответственности на договорную и деликтную. В независимости от закрепления в договоре, любое его нарушение влечет за собой право требовать возмещения, а также обязанность отвечать за свои действия.
Иными словами, ответственность в международном праве можно определить в качестве международно - правового института, который включает совокупность правовых норм, регулирующих международные отношения в случае совершения государством или иным субъектом международного права преступных деяний. Характер и виды санкций, следовательно, и природу самой ответственности зависят от вида нарушенного обязательства и юридической квалификации правонарушения.
Существуют две разновидности обстоятельств, которые исключают противоправность деяний государства:
- исключающие возникновение ответственности (ситуации, когда поведение государства, определяемое в обычных условиях как нарушение, тем не менее, признается правомерным и, следовательно, не влечет ответственности);
- исключающие реализацию ответственности (фактические обстоятельства, при которых ответственность, проистекающая в связи с нарушением, не осуществляется).
Основное отличие между поведением государства в ситуациях, которые освобождают его от несения ответственности, и поведением, смежным с нарушением права, состоит в том, что первое включает все признаки состава правонарушения, а второе – только внешне схоже с правонарушением, при этом не содержит всех его признаков. Международное право не допускает ссылок на обстоятельства, освобождающие от ответственности, при нарушении норм jus cogens (и прежде всего при совершении международных преступлений). Противоправность деяния может быть исключена, если оно представляет собой законную меру самообороны в соответствии с положениями Устава ООН, когда то или иное деяние было вызвано непреодолимой силой, обусловившей невозможность действий в соответствии с обязательствами. В случаях непреодолимой силы государство лишено возможности предотвратить ущерб, грозящий другому государству, проявить свою волю, чтобы изменить ситуацию. При этом государство не может ссылаться на непреодолимую силу и случай, в случаях, когда оно само содействовало возникновению данных ситуаций. Ответственность государства также исключается в ситуации бездействия, возникающего в том случае, когда представители государства под воздействием сил природы или аварий вынуждены пренебречь исполнением международных обязательств, не имея другой возможности спасти свою жизнь или жизнь вверенных лиц5.
Ответственность государства за нарушение основных прав и свобод человека базируется на общих принципах международно-правовой ответственности, таких как наличие действия или бездействия государства, нарушающего свои международные обязательства, наличие норм международного права которые нарушаются посредством деяния государства и др. В то же время, специфика международных обязательств в области прав человека накладывает свой отпечаток на правовые последствия нарушений этих обязательств. В частности, это, проявляется в том, что некоторые договоры о правах человека содержат специальные положения (lex specialis); вопрос об ответственности государства-участника перед индивидом - жертвой, прежде всего и главным образом решается на основе этих положений. Государство однозначно нарушает общее международное право, если допускает грубые и массовые нарушения прав человека. Ответственность государства за подобные противоправные деяния возникает перед международным сообществом в целом. На этом основании все государства, независимо от того, был или не был причинен вред конкретному государству, могут требовать прекращения этих нарушений и предоставления соответствующей компенсации их жертвам, выдвигая соответствующие претензии к государству-нарушителю.
Внимание к вопросу о призвании государств к ответственности за нарушения прав человека, вызвано еще и необходимостью установления единой системы, обеспечивающей восстановление справедливости и, в конечном итоге, улучшение соблюдения прав человека. В данной связи, профессор Кроуфорд выделяет три аспекта, на которых основывается институт международной ответственности государств: 1) четкое разделение между государством и негосударственными (частными) лицами; 2) физические лица несут уголовную ответственность в соответствии с международным правом, что не распространяется на государства; 3) третьи государства могут призвать к ответственности государства за нарушения прав человека, не страдая при этом от нарушения прав человека6.
Любое государство, совершающее грубые и массовые нарушения прав человека, считается нарушителем международного права и обязано нести ответственность перед международным сообществом за свои деяния. Эта ответственность реализуется в форме реституции, компенсации, реабилитации, сатисфакции и гарантии неповторения подобных действий в будущем, которые государство-правонарушитель обязано предоставить потерпевшим от его нарушений. Одной из наиболее характерных черт современного международного права является формирование права международной ответственности как отдельной отрасли.
1 Проект статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния от 2001 года. URL: http://legal. un. org/ilc/texts/instruments/english/draft%20articles/9_6_2001.pdf (дата обращения 02. 04. 2015 г.).
2 Проект статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния от 2001 года (комментарий Комиссии международного права ООН). URL: http://legal. un. org/ilc/texts/instruments/english/ commentaries/9_6_2001.pdf (дата обращения 02. 04. 2015 г.).
3 Scobbie I., ‘The Invocation of Responsibility for the Breach of ‘Obligations under Peremptory Norms of General International Law’,13 EJIL (2002). P. 67-89.
4 Tams C., Enforcing Obligations Erga Omnes in International Law (2010). P. 230-278.
5 Crawford J., The ILC's Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts: A Retrospect, The American Journal of International Law. Vol. 96, No. 4 (Oct., 2002). P. 874-890.
6 Crawford J., The International Law Commission’s Articles on State Responsibility: Introduction, Text, and Commentaries (2002).
