Выступление
заместителя председателя Счетной палаты на научно-практической конференции на тему «Актуальные вопросы государственного финансового контроля в области долговой политики, проводимой субъектами Российской Федерации, и ее влияние на исполнение бюджета и социально-экономическое развитие региона»
(г. Уфа, 28 сентября 2016 года)
«Практический опыт Счетной палаты Владимирской области при проведении оценки государственного долга как фактора экономической безопасности субъекта РФ»
Уважаемые коллеги! Развивая тему нашей встречи, хочу поделиться опытом Счетной палаты Владимирской области в исследовании проблем долговой нагрузки на бюджет области, обеспечении его устойчивости и социально-экономической безопасности субъекта в целом.
Председатель Счетной палаты Российской Голикова в своем недавнем выступлении 06 сентября 2016 года отмечала, что за последние три года расходы регионов на обслуживание госдолга выросли в 2 раза, расходы на погашение долга в 3,6 раза, а сам объем государственного долга регионов на 1 августа 2016 года составил 2,3 трлн. рублей. При этом значительное количество регионов некоем образом не выстраивают свою долговую политику, не имеют программ, не имеют никаких долгосрочных или среднесрочных видений того как должен заимствовать регион. Такая ситуация требует ответственного отношения к бюджетам регионов.
Хочу отметить, что федеральный закон не выделяет контроль за формированием и управлением государственного долга как отдельное полномочие контрольно-счетных органов. Анализ нормативной правовой базы регионального уровня показал, что только в 14 субъектах России1 законы, регулирующие деятельность контрольно-счетных органов, определяют в той или иной степени полномочия и задачи КСО в области контроля состояния внутреннего долга субъекта.
При этом в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» полномочия Счетной палаты прописаны более четко. Существует отдельная статья 21 «Внешний государственный аудит (контроль) состояния государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета», определяющая достаточно широкий круг вопросов государственного аудита.
В отличие от федерального уровня, на региональном уровне фактически не существует единого нормативно-правового поля, определяющего полномочия контрольно-счетных органов в проведении оценки состояния государственного долга, отсутствует и единая методологическая база такого рода исследований, а значит и понимание - как должен осуществляться аудит состояния государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации.
С учетом имеющегося практического опыта Счетной палаты Владимирской области мы предлагаем рассматривать государственный долг с двух позиций:
- государственный долг - как финансовый инструмент, предоставляющий законодательным и исполнительным органам власти возможность оказывать влияние на социально-экономические процессы, происходящие в регионе;
- государственный долг - как объект управления со стороны органов власти, устанавливающих все необходимые практические аспекты его функционирования.
Эффективное управление и контроль за состоянием государственного долга должны позволить решить следующую основную задачу: удержание величины государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности субъекта.
Но при этом нормативно не установлено, какой же уровень величины государственного долга считать безопасным, хотя зачастую в своих заключениях, отчетах перед депутатами, населением, мы применяем такие термины как «риски долговой политики», «безопасный уровень долговой нагрузки» и т. д.
Хочу отметить, что Счетная палата Владимирской области еще в 2009 году делала попытки определить влияние государственного долга на устойчивость бюджетной системы. Была разработана методика такой оценки, включающей в себя в том числе расчет коэффициентов бюджетной самостоятельности, платежеспособности, сбалансированности бюджета, долговой нагрузки.
Необходимость такого анализа связана с тем, что даже минимальная величина внутригодовых кассовых разрывов может приводить к невыполнению или несвоевременному выполнению бюджетных обязательств.
В процессе контроля за исполнением бюджета, в том числе при подготовке квартальных отчетов, проведении экспертизы проектов законов о внесении изменений в бюджет, в ходе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий наши специалисты:
1) проводят мониторинг выполнения органами власти взятых на себя долговых обязательств с целью своевременного установления рисков недофинансирования действующих расходных обязательств, в том числе программ социально-экономического развития;
2) анализируют возможные пути минимизации стоимости госдолга на основе удлинения сроков заимствований и снижения расходов на его обслуживание;
3) осуществляют контроль за достижением эффективного и целевого использования заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов;
4) проводят контроль за своевременным возвратом полученных и выданных кредитов и уплаты процентов по ним.
Еще раз подчеркну, что регулирование величины внутренней задолженности субъекта и удержание ее на приемлемом уровне – это определяющий момент в управлении государственным долгом.
Применительно к нашей области хочу отметить, что бюджетная и долговая политики, проводимая губернатором Светланой Юрьевной Орловой, направлена на эффективное и рациональное отношение к финансовым ресурсам. В условиях внешних вызовов, непростой макроэкономической ситуации, в 2015 году удалось сформировать дополнительный запас прочности в бюджетной системе. Финансовый год закончен с профицитом в объеме 777 млн. руб. Доходы областного бюджета в 2015 году выросли по сравнению с 2014 годом на 8,4%. Привлечение кредитных ресурсов в значительно меньшем объеме, чем планировалось, позволило более чем на четверть миллиарда рублей (на 253,7 млн. руб.) сократить расходы на обслуживание государственного долга, размер которого по итогам 2015 года составил 3,8 млрд. руб. (11,6% от объема доходов областного бюджета 2015 года без учета безвозмездных поступлений), что является самым низким показателем в Центральном федеральном округе. При этом структура государственного долга на 100% представлена только кредитами федерального бюджета.
Счетная палата Владимирской области не оставляет без внимая ситуацию с реализацией долговой политики, проводимой и органами местного самоуправления. И мы видим, что, к сожалению, ситуация в муниципалитетах области более сложная. Они располагают ограниченными доходным источниками, что не позволяет им решать в полном объеме свои полномочия. Это становится одной из причин привлечения дополнительных ресурсов, в том числе кредитных.
Проводя анализ исполнения местных бюджетов, мы отмечаем высокую зависимость отдельных местных бюджетов от финансовой помощи из областного бюджета, что, по нашему мнению, не способствует повышению самостоятельности местного самоуправления, росту их доходного потенциала.
В прошлом году по итогам исполнения местных бюджетов мы обратили внимание органов местного самоуправления, а также региональных властей на рост в 2014 году долговой нагрузкой на местах. Ряд муниципальных образований, и в первую очередь, поселения значительно увеличили объем долга за отчетный период. При этом, мы отмечали, что в отдельных из них объем муниципального долга достигал 50% собственных доходов бюджета. Как следствие, имели место просроченные долговые обязательства, результатом чего стало предъявление коммерческим банком штрафных санкций. А это, в свою очередь, привело к росту расходов на обслуживание муниципального долга. Кроме того, администрацией муниципального образования не соблюдались ограничения по объему муниципального долга, установленные законодательством.
И в 2016 году мы продолжили анализ в этом направлении. По итогам исполнения бюджета 2015 года мы констатировали, что при активном участии администрации области долговая нагрузка территорий осталась на уровне предыдущего года (в 2014 году – 2531,7 млн. руб., в 2015 году - 2552,9 млн. руб.). Отдельные муниципальные образования значительно сократили свои долговые обязательства. А ряд муниципалитетов, изыскав возможность, сумели досрочно погасить взятые ранее кредиты в коммерческих банках. В 2015 году уровень долговой нагрузки местных бюджетов сохранился на безопасном, по нашему мнению, уровне - менее 22% к налоговым и неналоговым доходам (в 2014 году – 22,2%). Это позволяет нам говорить об эффективном управлении муниципальным долгом, а также о реализации политики, направленной на снижение рисков долговых обязательств муниципальных образований.
Завершая выступление, подчеркну, что Счетная палата области в рамках своих полномочий будет продолжать системный контроль за реализацией проводимой органами государственной власти и местного самоуправления региона долговой политики, исходя из того, что тема долговой нагрузки чрезвычайно актуальна, и в первую очередь, в рамках процесса формирования бюджетных проектировок на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов.
1г. Москва, Ивановская область, Калужская область, Новосибирская область, Омская область, Нижегородская область, республики Хакассия, Мари-Эл, Кабардино-Балкария, Дагестан, Татарстан, Северная Осетия, Крым, Забайкальский край.
