РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАЗАХСТАНА: ОПЫТ И ПРОБЛЕМЫ
г. Алматы, Казахский национальный университет им. аль-Фараби
В настоящее время актуальной проблемой территориального развития страны является разработка мер по обеспечению баланса в развитии регионов, поддержке проблемных территорий, регулированию региональной конкуренции, выравниванию социально-экономической дифференциации.
Казахстан разделен в административном отношении на 2 города республиканского значения и 14 областей, которые значительно отличаются по имеющемуся экономическому потенциалу и структуре экономики, средними показателями по ВРП и уровню жизни населения. И проблема выработки и реализации эффективной региональной политики обострилась по нескольким причинам. Во-первых, территориальные различия в уровнях социально-экономического развития регионов сложились в силу объективных природно-климатических условий, географического положения, демографической ситуации. Во-вторых, переход от плановой экономики к рыночной экономике привел к социально-экономическим потрясениям из-за разной способности регионов быстро адаптироваться к рыночным условиям. Особенно уязвимыми оказались три группы регионов:
- с высокой концентрацией производств, ставших нерентабельными при рыночных ценах или резко потерявших спрос на свою продукцию;
- удаленные от основных экономических центров, для которых резко возросли транспортные тарифы;
- получавшие ранее из союзного бюджета значительные дотации и внезапно потерявшие их.
В - третьих, неэффективное планирование и реализация мер в рамках рассматриваемого направления государственной деятельности. Размещение производственного и научно-технического потенциала по экономическим районам недостаточно регулируется государственными и региональными органами. В результате это отразилось на неравномерном развитии регионов из-за недостаточной помощи им и слабого притока инвестиций в регионы, недостаточной обеспеченности местного населения рабочими местами, высокого уровня внутренней миграции и т. д. Очевидным последствием явилась массовая миграция сельского населения в города, в том числе из-за ликвидации мелких неперспективных сельских поселений. Было даже заявлено о мерах по доведению доли городского населения в стране до 75%.
В то же время в городах не развивались производства, способные «поглотить» дополнительную рабочую силу, что заставляло их искать занятость в неформальном секторе.
В сложившейся ситуации, когда, большая часть регионов не в состоянии выйти из кризиса собственными средствами, значимость разработки и последовательного осуществления региональной политики становится одним из решающих моментов обеспечения экономического и социального развития.
Региональная политика представляет собой сферу деятельности государства и его органов, призванную обеспечить экономическое развитие в пространственно-территориальном аспекте, с наиболее рациональным размещением производительных сил и выравниванием уровня жизни населения. При этом основной целью региональной политики, как правило, является сглаживание наиболее острых социальных и экономических диспропорций между отдельными регионами данной страны.
Региональная политика как самостоятельный и важнейший элемент социально-экономической политики Казахстана начала формироваться с середины 90-х годов прошлого века. Стимулирующим фактором для проведения целенаправленной региональной политики в стране послужила необходимость устранения последствий экономического кризиса, последовавшего в связи с распадом СССР, и который наиболее сильно ударил по периферийным и наименее развитым регионам. В этих условиях роль государственной региональной политики непрерывно возрастала. С началом перехода Казахстана на путь развития рыночных экономических отношений возросли роль и качественное изменение содержания и методов проведения региональной государственной политики за счет более широкого применения методов экономического регулирования. Придавая большое значение данной проблеме, власть предприняла целый ряд шагов по ее решению. В 1996 году была разработана Концепция региональной политики Республики Казахстан, в 2001 году была принята новая очередная «Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002 - 2006 годы» [1,2]. Данная проблема поднималась в той или иной степени во всех стратегических документах. Так, в «Стратегическом плане – 2020» подчеркивалось, что реформа регионального развития становится главной составляющей новой экономической политики страны. В качестве основных элементов региональной реформы рассматривались «центры экономического роста» в рамках новой карты индустриализации и схемы развития и размещения производительных сил Республики. На западе Казахстана они станут развиваться на базе нефтегазового сектора, химической промышленности. В центре, на севере, юге и востоке страны формирование центров экономического роста предполагается начать в горно-металлургическом комплексе, атомной, химической промышленности и аграрной индустрии. Несырьевые секторы с высоким экспортным потенциалом и АПК целесообразно развивать в северо-западных и южных регионах страны.
В принятой программе форсированного индустриально-инновационного развития страны также предусматривалось снижение существующих между регионами различий в уровнях социально-экономического самочувствия населения и их социально экономического развития. Далее, в 2011 году постановлением Правительства РК от 01.01.2001 г. № 000 утверждается Программа "Развитие регионов", в рамках которой предусматривается решение актуальных социально-экономических проблем регионов. Реализацию данной программы предполагается осуществить в 2 этапа: 1 этап – 2011 и 2012 годы (пилотный), 2 этап – 2013 – 2020 годы. И, наконец, в качестве одной из важных мер по оптимизации региональной политики Казахстана создается специальное Министерство регионального развития.
Если говорить о конкретных направлениях и мероприятиях, раскрывающих содержание политики регионального развития Казахстана, то их можно свести к следующему – развитие инфраструктуры в отдаленных районах, ориентация на развитие экспорта сельскохозяйственной продукции, развитие моногородов, малых городов и приграничных районов, решение проблем миграции, развитие местного самоуправления и т. д. Безусловно, к направлениям региональной политики относятся также региональные аспекты демографической, инвестиционной политики и другие мероприятия государственной власти.
Надо сказать, что эти направления и конкретные мероприятия, осуществляемые по ним, практически совпадают с содержанием региональной политики, проводимых во всех развитых странах. Общеизвестно, региональная политика играет значительную роль в наиболее развитых странах, вопросы регулирования социально-экономического развития регионов постоянно находятся в центре внимания правительств, региональных властей и общественности.
В Казахстане региональные проблемы часто оказываются более острыми. Это обусловлено тем, что проведение региональной политики требует значительных средств. Тем не менее, в Казахстане стремились использовать опыт развитых стран, и с теми или иными модификациями применить прямые и косвенные методы проведения региональной политики. При прямых методах проведения региональной политики государство активно участвует в капиталовложениях, направленных на совершенствование территориальной структуры хозяйства (создание центров роста, промышленных парков, инфраструктуры в регионах и пр.). Эти методы были тесно связаны с административными мерами, в том числе осуществлением государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих инвестиционных проектов, размещением заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд и др.
Используя косвенные методы проведения региональной политики, государство через финансовую систему стремится создать соответствующий экономический «климат» в тех или иных районах для стимулирования их ускоренного развития и управления миграционными потоками и т. д.
Надо сказать и о том, что разработка региональной политики в стране поставила перед экономической наукой ряд теоретических и методических задач, в частности, необходимость выработки четких критериев отнесения регионов к числу проблемных, или территорий приоритетного развития.
Территориальное разделение труда и структуру экономики регионов можно охарактеризовать такими обобщающими показателями, как объем валового регионального продукта (ВРП) и производство его на душу населения. По производству ВРП на душу населения между областями страны существуют значительные различия. Так, в 2000 году разница между максимальной (Атырауская область - 581,7 тыс. тенге) и минимальной (Жамбылская область - 50,2 тыс. тенге) величиной ВРП на душу населения составила 11,6 раза. В 2012 году разница между максимальной (Атырауская область - 5655,4 тыс. тенге) и минимальной (Южно-Казахстанская область – 635,5 тыс. тенге) величиной ВРП на душу населения составила 8,9 раза.
Если судить по доле регионов в ВВП за 2012 год, то первые места занимают Атырауская область, город Астана и город Алматы, а последние три места - Жамбылская, Северо-Казахстанская, Акмолинская области. Причем за период 2010-2012 годы первые и последние места занимают одни и те же области.
Региональная инвестиционная политика Казахстана в основном ориентирована на добывающую промышленность, в первую очередь, нефтяную. Так, наибольшая доля инвестиций была вложена в пять регионов, являющихся перспективными регионами нефтегазодобычи (Западно - Казахстанская, Атырауская, Актюбинская, Мангистауская, Кызылординская области). Сохранение такой инвестиционной политики в будущем может привести к серьезным изменениям в территориальной структуре хозяйства Казахстана и усилить межрегиональные диспропорции в социально - экономическом развитии.
В 2000 году различие между регионами по уровню среднедушевых денежных доходов населения достигало 3,2 раза. В 2012 году оно достигло 3,8 раза. Максимальные денежные доходы в 2012 году получали жители Атырауской области (119399 тенге), минимальные – Южно-Казахстанской области (31483 тенге). Лишь 8 регионов превышают по этому показателю среднереспубликанский уровень, но и среди них наблюдается существенная дифференциация.
Также значительна дифференциация регионов по уровню средней заработной платы. Наивысший уровень сложился в Атырауской и Мангистауской областях (соответственно 180406 и 157358 тенге), самый низкий - в Северо-Казахстанской, Жамбылской, Акмолинской и Южно - Казахстанской областях (соответственно 68921, 72296, 74685 и 75467 тенге). Не достигает среднереспубликанского уровня заработная плата в 10 регионах из 16. Разрыв между наивысшим уровнем заработной платы (Атырауская область) и наименьшим (Северо-Казахстанская область) в 2012 году составил 2,6 раза.
Сохраняются различия между регионами в уровне безработицы. Так, в 2012 году самый высокий уровень безработицы наблюдался в Мангыстауской области и г. Астане (5,7%) и самый низкий уровень в Павлодарской области (4,9%) [3].
Из приведенных данных, и оценивая результаты региональной политики Казахстана в 1997-2012 годы в целом, можно придти к выводу о том, что политика выравнивания неравенства регионов пока не достигла ожидаемого эффекта и не привела к значимому уменьшению неравенства регионов страны. Продолжают иметь место негативные явления, как отсутствие у отсталых регионов стимулов к развитию с опорой на собственные силы, регионы в основном полагаются на государственные трансферты. Недостаточно быстро развивается инфраструктура и не всегда эффективно используются средства государственного бюджета, направляемые в отсталые регионы. И, наконец, отрицательно сказывается усиление бюрократии на государственном и региональном уровнях.
Как известно, в развитых странах, обладающих достаточно богатым экономическим потенциалом, также существует проблема неравенства регионов. В западных странах политика выравнивания уровней экономического развития и инвестиционных потенциалов регионов страны реализовывалась путем стимулирования притока инвестиций в отсталые регионы и предоставления финансовой помощи таким регионам. Эта деятельность осуществляется путем осуществления прямых финансовых трансфертов в рамках оказания помощи депрессивным регионам, а также реализации целевых государственных программ, предусматривающих развитие и совершенствование всех видов инфраструктуры, поощрение частных инвестиций в слаборазвитые регионы путем предоставления налоговых и иных льгот, субсидирование и поддержку местного бизнеса.
В связи с созданием Евразийского союза целесообразно заранее изучить пример Европейского союза, где также уделяется большое внимание политике регионального развития. Важное значение придается инвестированию современной инфраструктуры, инновационной деятельности, качественного образования и профподготовки в слабых странах, являющихся членами ЕС. Считается, что благодаря этому откроются новые рынки и увеличится экономический потенциал всех государств Союза. Особо подчеркивается, что успех зависит также от партнерства в рамках Евросоюза, планирования и надлежащего управления. Распределение и привлечение ресурсов должно быть объективным, прозрачным и неполитическим. Кроме того, необходим мониторинг и оценка всех проводимых действий [4].
Что касается Казахстана, то помимо вышесказанного, в арсенал региональной политики целесообразно включить рыночные и нерыночные методы регулирования, принятые в Канаде. К последним методам, в частности, относятся государственные протекционистские меры, направленные на защиту жизненно важных секторов экономики отдельных регионов страны, а также меры по регулированию прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Например, поддержка сельского хозяйства Канады осуществляются через организации, представляющие собой вариант реализации партнерства между государством и частным бизнесом (PPP - Private-Public Partnership), и которые выступают в роли эксклюзивных покупателей продукции фермеров и эксклюзивных продавцов этой же продукции на рынках. Они могут поддерживать высокий уровень цен, ограничивая объемы продаваемой на рынках продукции, а также могут устанавливать ограничения на продажу отдельных товаров на рынке или вводить квоты на их производство.
Другим примером применения нерыночных методов является регулирование прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Общие объемы ПИИ в экономику Канады очень велики, в результате чего значительная доля канадской экономики находится под контролем иностранцев. Правительство в конце ХХ в. перешло от политики стимулирования прямых иностранных инвестиций к политике регулирования ПИИ. В 1973 г. федеральное правительство в целях отслеживания инвестиций нерезидентов учредило Агентство по пересмотру иностранных вложений в Канаде.
Опыт Канады свидетельствует о том, что до сих пор сохраняется неравенство, которое проявляется в динамике и уровнях развития безработицы, роста населения, научной и производственной баз, а также в качестве образования и доступе к культурным ценностям, при этом низкие показатели отмечаются в тех же провинциях, что и ранее. Правительство страны скорее пыталось подтянуть отсталые провинции до уровня более процветающих регионов Канады, придавая большее значение федеральным трансфертным платежам в отсталые провинции. Между тем более целесообразным было бы сосредоточиться на мерах по стимулированию экономического роста, на оказании поддержки с целью обеспечить максимально высокий уровень экономического развития отсталых провинций их собственными силами [5].
Этот чрезвычайно важный вывод заслуживает того, чтобы он был максимально учтен при корректировке действующей программы регионального развития Казахстана.
Литература
Концепция региональной политики Республики Казахстан. Одобрена постановлением Правительства Республики Казахстан от 9 сентября 1996 г. N 1097. – Алматы, 1997. Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002-2006 годы. – Астана, 2001. Статистический ежегодник «Казахстан в 2013 году». – Астана, 2013. Региональная политика стран ЕС. – М., ИМЭМО, 2009. Ветлугин политика зарубежных государств: альтернативные подходы. – Проблемы современной экономики, N 4 (12), 2004.