Тема 7. Особые территории как объект государственной поддержки

Тема 7. Особые территории как объект государственной поддержки

1. Депрессивные территории: понятие и варианты развития

2. Сущность проблемы особых территорий

3. Виды особых территорий

1. В девяностые годы ХХ в. в России феномен депрессивности территорий стал привлекать все большее внимание. Так, в 1995 году появились проекты концепций соответствующих программ, подготовленные отделом региональных проблем Аналитического управления Президента РФ (авторы и ). В 1996 году депрессивные территории как объект государственной поддержки рассматривались в составе проекта правительственной среднесрочной программы на 1997-2000 годы «Структурная перестройка и экономический рост». Наконец, в 1997 году Государственная Дума решила посвятить проблеме депрессивных территорий специальное парламентское слушание. При этом выявились три главных проблемы: что такое «депрессивные регионы» и чем они отличаются от других, которым, в частности, уже предоставляется государственная поддержка как «нуждающимся» и «особо нуждающимся»? в нем может состоять регулирующая роль государства по отношению к таким регионам? за счет каких средств и каким образом Государство может реально помочь депрессивным регионам?

Характеристика «депрессивность» применительно к району, региону, территории, городу и т. п. территориальным образованиям впервые получила хождение в период мирового экономического кризиса в 20-30-е годы ХХ века. В нашей литературе это понятие при достаточно широком употреблении не получило развернутого толкования может быть потому, что состояние депрессии ранее не определяло особый предмет государственного (регионального) регулирования. Авторы уже упомянутого проекта концепции программы помощи депрессивным районам выделяли три главных критерия депрессивности региона: спад производства, низкий душевой доход и высокая безработица.

В общем случае депрессивными территориями как объектами государственной поддержки могут считаться такие территориальные образования, в которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным основаниям перестали действовать условия и стимулы развития; эти территориальные образования не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и требуют для этого чрезвычайной, специально организуемой поддержки извне, со стороны государства в целом. В этом должно быть заинтересовано и само государство потому, что точки депрессии рано или поздно становятся центрами политических, социально-экономических, экологических напряжений в масштабах всей страны.

В конкретных общекризисных условиях России, когда депрессия становится общерегиональной и общехозяйственной, вышеприведенное определение пришлось бы распространить практически на все производственно-хозяйственные структуры и на все регионы и, следовательно, выхолостить специфическое содержание проблемы. Поэтому в настоящее время российскими депрессивными территориями, могущими претендовать на государственную поддержку, следует считать только те, в пределах которых темпы спада производства, снижения уровня жизни, нарастания негативных тенденций в сфере занятости, демографии, экологии, предоставления социальных услуг и т. п., — выше как общероссийских, так и макрорегиональных. Степень же такого превышения (степень депрессивности) есть показатель аномальной остроты проблемы и, одновременно, приоритетности ее решения. К тому же депрессивность должна оцениваться одновременно по двум шкалам аномальных ухудшений: по сравнению с другими территориями и по сравнению со своим собственным прежним состоянием.

Теоретически перечень показателей территориальной депрессивности должен быть как можно более широким: ведь депрессия является системным явлением, и чем больше позиций спада будет выявлено, тем лучше. Практически же перечень таких показателей должен определяться только целями вычленения точек депрессии. Если мы хотим определить населенные пункты, сельские районы и тому подобные образования, аномально бедственное состояние которых нужно зафиксировать как повод для государственных регулятивных действий, то перечень соответствующих показателей должен быть минимально необходимым, удовлетворять требованиям объективности и сопоставимости.

В общем случае рассматриваемые показатели должны характеризовать локальный уровень депрессии, ресурсные возможности депрессивной территории и соответствующего субъекта федерации, региональную и межрегиональную остроту депрессии. Локальный уровень депрессии должен характеризовать показатели спада (ухудшения): основных параметров уровня и качества жизни людей, предоставления социальных услуг, экономики (прежде всего, в части предоставления рабочих мест и формирования доходной части регионального и местного бюджетов), а также состояния окружающей среды.

Ресурсные возможности самостоятельного разрешения депрессивной ситуации могут характеризовать показатели бюджетной обеспеченности (с учетом всех видов уже оказываемой федеральной и субфедеральной поддержки), наличия имущества и ресурсов, которые могут быть задействованы при выходе из депрессивного состояния, также показатели, характеризующие возможности диверсификации, конверсии и реструктуризации производства и т. п.

Острота депрессии, т. е. сравнительное ухудшение параметров рассматриваемой ситуации, определяется по величине темпов спада на самой депрессивной территории и на основе сравнения указанных параметров с аналогичными характеристиками других однотипных территорий региона (или со средними по региону), а также с аналогичными характеристиками других регионов и территорий. Так, малорезультативно сравнивать состояние шахтерского поселка с состоянием крупного областного центра и, в то же время, необходимо сравнение с состоянием других шахтерских поселков. Отметим также, что параметры ситуации следует давать в динамике, чтобы обосновать депрессивность как тенденцию и как неслучайную характеристику территории.

Санация депрессивных территорий. По аналогии с разрешением локальных кризисных ситуаций в экономике (банкротство предприятий) мы считали бы уместным назвать систему специально разработанных регулятивных мер по снятию депрессивных территориальных напряжений санацией, т. е. оздоровлением. Естественно, что в условиях общего кризиса практически невозможна полная экономико-социально-экологическая реабилитация депрессивных территорий. Речь может и должна идти только о снятии первичной аномальной остроты проблемы. Однако и такую зауженную задачу нельзя решить с использованием простейших одномерных средств, например, выделив специальную субсидию, объявив о создании особой экономической зоны и т. п.; практика опровергла представления о достаточности таких действий. Видимо, здесь необходимы иные, системные по существу механизмы санаций, способные одновременно воздействовать на ситуации в сфере экономики, политики, социальных отношений, природопользования и в других областях жизнедеятельности и предполагающие применение многофункциональных экономико-правовых, социально-организационных, социально-экономико-демографических и других регуляторов территориальных ситуаций.

Варианты санации. Главные отличия вариантов санации депрессивных территорий определяются ее индивидуальными целями. Такими могут быть, например, временная консервация депрессивного состояния (средства государственной поддержки препятствуют дальнейшей деструкции, не устраняя, однако, ее причин); реструктуризация (трансформация экономического потенциала, социальная разгрузка территории, устранение причин экологических катастроф и т. д.); как крайняя мера — тотальная санация, т. е. полный вывод из зоны депрессии промышленных объектов, переселение из нее жителей. До настоящего времени тотальная санация проводилась как реакция на чрезвычайные ситуации, но не исключено, что в перспективе именно она будет использоваться для частичного демонтажа реализованных ранее «схем развития и размещения производительных сил», идеология которых, понятно, не учитывала ни потенцию установления рыночных отношений, ни возможность экономических кризисов и т. д.

Различия вариантов санации определяются не только преследуемой при этом конечной целью, но и содержательной направленностью регулятивных действий, объектами этих действий, их необходимой комплексностью и даже длительностью проведения.

Так, содержание санации, направленной на устранение основной причины депрессии, — отсутствия условий стимулов нормальной вое производственной деятельности, — могут составить механизмы установления особых правовых режимов. хозяйствования (например, предоставление налоговых льгот и каникул) поддержки отдельных его форм (например, фермерских или кооперативных) и т. д. Применимы и самые различные способы активизации населения, — от создания новых рабочих мест до изменения форм собственности.

Могут быть, впрочем, предложены и варианты иной направленности. Они предусматривают не столько активизацию деятельности, сколько поддерживаемую извне разгрузку территории, приведение общей численности проживающего на ней населения и его трудоспособной части в соответствие с собственными ресурсными возможностями территории. Одним из подвариантов такой стратегии можно считать снижение промышленной нагрузки на места традиционного хозяйствования малочисленных народов Севера. При таких вариантах финансовые и материальные средства, выделенные на санацию территории, должны будут преимущественно направляться на программы переселения, вывода непрофильных производств и т. п.

Исключительно разнообразны отличия в конкретных объектах санации на депрессивных территориях. Так, в одних случаях средства поддержки могут быть направлены на создание рабочих мест, в других — на инфраструктурное обеспечение (дороги, связь, энергоснабжение) и т. д. Во многих районах России именно развитие дорожной сети и связи может сыграть главную роль в выживании и саморазвитии населенных пунктов, причем в ряде случаев (например, в вымирающих деревнях Нечерноземья) снятия проблемы удалось бы добиться всего лишь за счет элементарной телефонной связи и регулярного автобусного сообщения.

Варианты санации, как уже отмечалось, могут различаться и по системам применяемых механизмов. Так, действуя в режиме консервации, можно обеспечивать только завоз грузов в северные депрессивные территории; но есть и другой, более радикальный вариант, основанный на применении всей совокупности механизмов, ориентированный на коренную реконструкцию, на разгрузку территории, на тотальную санацию и т. п.

И, наконец, санация депрессивных территорий способна реализовываться в вариантах, различающихся по степени интенсивности. Один вариант — энергично проводимые акции, предполагающие наличие предварительно разработанной и обеспеченной ресурсами программы, соответствующих организационно-правовых механизмов и т. д.; совсем другой вариант — режим вялотекущего процесса, организаторы и участники которого либо не имеют соответствующих программ, ресурсов, механизмов либо при их наличии (частичном или полном) переоценивают возможности саморазрешения депрессивной ситуации.

Санация депрессивных территорий — дорогостоящее и практически бесприбыльное дело, истинный результат которого — общегосударственное спокойствие и поддержка относительно небольшого числа людей, терпящих социальное бедствие по независящим от них причинам. В лучшем случае, лишь через несколько лет можно ожидать снижения нагрузки на бюджеты и различные социальные фонды, а экономическое саморазвитие — еще более отдаленное и отнюдь не гарантированное последствие санации. Затраты же на реальную, результативную санацию — огромны и даже при предельном ограничении числа объектов (например, уже упоминавшимися шахтерскими поселками) вполне сопоставимы с сегодняшними бюджетными инъекциями в государственно поддерживаемые отрасли — угольную, оборонную, сельское хозяйство. При этом можно рассчитывать только на бюджеты или внебюджетные фонды.

По мнению некоторых исследователей, некоторые средства для рассматриваемых целей все же можно изыскать, причем все они могут появиться только  и как результат целевой переориентации безобъектно «размазываемых» ресурсов. Так, может быть переориентирована на санацию депрессивных территорий некоторая часть ресурсов федерального бюджета на поддержку ряда отраслей; отметим, что уже сейчас немалая их часть направляется на социальные, экологические и иные вели. Переориентировать на санацию наиболее депрессивных территорий следовало бы и часть бюджетных средств, расходуемых на решение социально-экономических проблем крупных регионов по каналам федеральных программ. К источникам финансирования санации правомерно отнести также льготные (в том числе беспроцентные) кредиты населению, средства благотворительных фондов, часть средств от ликвидации предприятий-банкротов, послуживших причиной депрессии соответствующих территорий.

Требование целевого формирования и расходования используемых для санации ресурсов можно реализовать в достаточно традиционных формах программного (связанного с понятием «государственные нужды») финансирования, бюджетных программ, специального раздела в фонде финансовой поддержки регионов и др. Может возникнуть необходимость определенной переструктуризации федерального, субфедеральных и местных бюджетов.

Во-первых, для санации депрессивных территорий необходимо многократно укрупнить масштаб адресной финансовой поддержки территорий, «спустив» трансферты с уровня республик, областей, краев до уровня районов и поселков. Аналог таких адресных финансовых инъекций, минующих субфедеральный уровень, уже имеется: это государственная поддержка «закрытых» территориальных образований, зафиксированная отдельными строками в федеральном бюджете. Во-вторых, для санации депрессивных территорий может потребоваться частичная консолидация средств федерального бюджета (поступающих по каналам государственной поддержки отраслей, трансфертов, программ и т. п.), расходование которых прямо или косвенно связано с положением дел на депрессивных территориях. Наконец, чрезвычайный, экстраординарный характер ситуаций на депрессивных территориях определяет необходимость сделать расходы федерального и региональных бюджетов на эти цели не только приоритетными, но и защищенными.

Вывод депрессивной территории в режим саморазвития или хотя бы снятие аномальной остроты депрессии необычайно сложен, и для его реализации в каждом конкретном случае должны быть по-особому соединены самые различные механизмы и процедуры, в том числе особые меры социальной защиты населения и особые процеду­ры банкротства предприятий, субсидированное регулирование ми грации, традиционные способы воздействия на чрезвычайные ситуации, трансформированные методы государственной поддержки отраслей и территорий по каналам бюджетов и различных программ, дополнительное упорядочение отношений собственности и земельных отношений, особые правила формирования и использования бюджетов и налогов, процедуры заключения многосторонних соглашений и т. д. Один только перечень этих механизмов и мер способен создать скептическое отношение к самой возможности санации депрессивных территорий в современной России.

Опираясь на теорию управления сложными социально-экономическими системами, на опыт аналогичных работ в России и за рубежом, а также на практику регулирования чрезвычайных ситуаций, правомерно предположить, что вышеуказанная система механизмов санации депрессивных территорий в современных кризисных, переходных, нестабильных условиях вполне может работать при опоре на девять достаточно простых принципов: 1) целевая ориентация; ни один механизм не должен быть индифферентным по отношению к предмету регулирования; он должен быть «настроен» на достижение конечных результатов санации депрессивных территорий; 2) системность воздействия; предлагаемые механизмы должны решать несколько проблем одновременно или, как минимум, не быть противоречивыми (например, не проводить политику переселения и, одновременно, вводить новые жилищные льготы); 3) многоуровневая поддержка; механизмы санации должны быть встроены в политику федеральных, субфедеральных и местных органов власти; нужно выделять зоны совместных действий и зоны исключи­тельной компетенции; 4) концентрация ресурсов; в предлагаемых механизмах нужно предусматривать аккумулирование и возможное перераспределение между приоритетными направлениями санации самых различных ресурсов, поступающих по самым различным каналам; 5) упреждающие действия; механизмы санации призваны работать с опережением новых депрессивных ситуаций; важно не столько гасить ранее возникшие социальные и иные напряжения, сколько загодя создавать организационно-правовые и иные преграды на пути перерастания депрессивных ситуаций в катастро­фические; 6) операциональностъ; все предлагаемые меры должны укладываться в действующую систему права, процедур, решений и т. д.; 7) реальность; лучше отказаться от эффектного намерения, чем получить хотя бы один неудачный результат, способный ухудшить ситуацию, социально-психологический климат санации и т. д.; 8) контролируемость; все действия следует проводить в режиме, позволяющем проверить их реализацию и, главное, соответствие полученных результатов целям санации; 9) гласность; депрессивные территории, особенно в период их санации будут оставаться зонами высоких социальных напряжений; первой гарантией успеха санации нужно считать ясное и честное освещение ее целей и процедур, снятие в ходе дискуссий провокационных вопросов, оповещение о каждом (удачном и неудачном) шаге санации, особенно в части использования средств государственной поддержки.

2. Во всем мире издавна практикуется установление государством на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов как системного механизма решения таких региональных проблем, которые или не вписываются в общий порядок (например, ликвидация последствий стихийных катастроф), или по своей сути требуют установления специфического организационно-правового пространства (например, формирование территориальных «точек роста» в виде технопарков экспортной ориентации или свободных таможенных зон). В принципе, любую серьезную проблему территориального развития при желании и при активном лоббировании можно представить как уникальную, катастрофическую, требующую немедленных льгот или прекращения действия на территории общего порядка налогообложения, бюджетных отношений с «центром» и т. п. Вот почему задача установления региональных организационно-правовых отличий так сложна и деликатна, вот почему ее решение должно основываться на определенных условиях, обеспечивающих соединение интересов одной территории с интересами всех других. Альтернативой этого может стать лишь тотальная дифференциация организационно-правовых режимов внутри государства.

При большом разнообразии особых организационно-правовых режимов и сформированных в этой связи особо-статусных территорий, можно условно выделить их три основных группы:

• территории особой функциональной или проблемной ориентации: закрытые административно-территориальные образования, районы проживания малочисленных народов, особо охраняемые природные территории и объекты и т. п.;

• территории с особыми режимами хозяйствования и внешне-экономической деятельности, особые экономические зоны, технопарки и т. п.;

• территории с особыми организационно-правовыми режимами устанавливаемыми в связи с необходимыми мерами по предупреждению возникновения и по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций: зоны радиационного заражения, зоны стихийных бедствий и т. п.

Особые организационно-правовые режимы.

Особым организационно-правовым режимом следует считать такую совокупность организационных и правовых изменений общего порядка, которая устанавливается государством в пределах территориальных (в основном, административно-территориальных) образований на следующих условиях:

• предварительное обоснование необходимости изменения прежнего или введения особого организационно-правового режима (в том числе, на основе действующих законов);

• доказанность полезности этих нововведений для федерации в целом;

• сведение к минимуму негативных последствий для других регионов и использование механизмов компенсации соответствующих ущербов;

• законность ввода указанных режимов и федеральный уровень соответствующих нормативных актов; обязательное прохождение этих актов (за исключением установленных законом ситуаций, например, экологических бедствий) через Федеральное Собрание РФ; параллельное принятие соответствующего нормативного акта на субфедеральном и, при необходимости, на местном уровнях;

• совместная и согласованная разработка проектов нормативных актов введения на конкретных территориях особых организационно-правовых режимов региональными и федеральными органами;

• обязательность подготовки к введению особых режимов; проведение этой подготовки в условиях полной гласности;

• наличие у государства или региона финансовых, организационных и иных ресурсов для обеспечения установленного организационно-правового режима;

• наличие жестких механизмов контроля за соответствием введенного режима установленным законом нормам и правилам и за результативностью его введения (положительные сдвиги в решении проблем, ради которых вводится данный режим); наличие законных оснований для корректировки или отмены введенного режима при его доказанной нерезультативности; и установление временных границ действия особого режима, в том числе первого экспериментального этапа, по результатам которого можно оценить целесообразность сохранения или корректировки введенных правил.

Выполнение этих правил так же, как принципов государственного регулирования территориального развития в целом, является своеобразным гарантом результативности введения на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов. Можно утверждать, что все неудачи России в этом направлении были в той или иной степени связаны с вынужденным или сознательным отказом от выполнения вышеприведенных правил. И, наоборот, все отечественные и зарубежные положительные примеры такого рода (например, создание свободных экономических зон в Китае или в Ирландии) во многом явились результатом неуклонного следования этим правилам.

3. Закрытые административно-территориальные образования. Примером функционального зонирования с установлением особого организационно-правового режима являются так называемые закрытые административно-территориальные образования. Остроту и неординарность ситуации в городах и поселках оборонного и атомно-промышленного профиля, которые изначально были моноотраслевыми и где потребителем всего произведенного было государство (прежде всего, ВПК) вряд ли нужно доказывать. И вполне естественно и правильно, что при отсутствии прежнего государственного заказа и при необходимости хотя бы частичного сохранения элитной части советского научно-технического потенциала, были приняты государственные решения об особом организационно-правовом режиме закрытых административно-территориальных образований, получивших в официальных документах и в литературе сокращенное название ЗАТО.

Сразу же отметим, что состав ЗАТО не стабилен и в него ежегодно включают не все населенные пункты с некогда «секретной» промышленностью и наукой.

Территории проживания малочисленных народов. Государственное установление особого статуса для территорий проживания мало численных народов в настоящее время осознается как необходимая мера во многих странах мира. Введение особых организационно-правовых режимов на таких территориях генетически связано не с особыми претензиями малочисленных народов, а с притязаниями других, как правило, пришлых народов на уже занятые территории. Иначе говоря, интересы малочисленных народов приходится особо оберегать только потому, что существуем мы. Мы обращали внимание и на то обстоятельство, что рассматриваемые особые организационно-правовые режимы — это всегда соединение особых форм существования малочисленного народа (например, его общинных форм) в другой правовой среде, созданной в расчете на десятки миллионов людей, живущих в совершенно иной социально-эколого-экономической обстановке. А ведь именно в этой обстановке принимаются общероссийские законы о частном землевладении, о тотальной приватизации, о недропользовании и т. п. Иначе говоря, обособление организационно-правовых режимов вызывается качественными различиями исходных условий жизнедеятельности.

Следует учитывать также, что малочисленные народы являются хранителями уникальных этнических ценностей: от неповторимого языка до уникальной адаптированно к экстремальным (для нас) природно-климатическим условиям. Эти ценности имеют общечеловеческое значение, а их сбережение в чуждом мире возможно только в особых организационно-правовых условиях, гарантирующих само существование традиций, языка, культуры, обычаев, Национальных способов ведения хозяйства. В то же время малочисленные народы при всем декларативно уважительном отношении К их проблемам, как правило, не являются полноправным субъектом государственно-правовых отношений. Нормативно не установлен и сам предмет их «особости» — национально-этнические ценности. Поэтому начинать решение задачи введения на рассматриваемых Территориях особых организационно-правовых режимов нужно с этапов, которые в других случаях просто не требуются.

Особые организационно-правовые режимы на территориях проживания малочисленных народов, должны быть гораздо многоаспектнее, чем, например, аналогичные режимы в закрытых административно-территориальных образованиях. Здесь должны присутствовать взаимосвязанные нормы особого землепользования и особой приватизации, особого статуса национальных общин и национальных населенных пунктов, особых механизмов самоуправления и взаимодействия с властями субъектов федерации, особого режима Природопользования и компенсаций за изъятие природных ресурсов, особых форм соединения обычаев и общегражданских правовых норм. К тому же разработка и введение особых организационно-правовых режимов на территориях проживания малочисленных народов не может быть для этих народов правилами, навязанными со стороны. Если эти нововведения не будут осознаны как собственное волеизъявление и будут хоть в чем-то органически чуждыми каждому отдельному малочисленному народу, то они принесут только вред. Поэтому, установление рассматриваемых режимов должно исключать механизмы коллективной выработки и коллективного принятия решений.

Установление особых природоохранных режимов. «Особо охраняемые природные территории» — это нормативно закрепленное понятие. В соответствии с законом оно обозначает ряд территорий, на которых устанавливаются особые организационно-правовые режимы охраны природы, ограничения хозяйственной деятельности, применяются другие меры в целях сохранения уникальных и типичных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменениями ее состояния, экологического воспитания населения.

В этих зонах вводится особый организационно-правовой режим, обеспечивающий прекращение деятельности, отрицательно влияющей на окружающую природную среду. Приостанавливается также работа предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, на его генетический фон и на окружающую природную среду; ограничиваются отдельные виды природопользования; проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.

В гораздо более жестком режиме осуществляется регулирование территориального развития в зонах экологических бедствий — на участках, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей при родной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение экологически чистых систем, деградацию флоры и фауны. Эти зоны устанавливаются в том же порядке, что и зоны чрезвычайной экологической ситуации. В зоне экологического бедствия должна быть полностью прекращена деятельность хозяйственных объектов (за исключением тех, которые связаны с обслуживанием населения, проживающего на территории зоны), запрещено строительство и реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничены все виды природопользования, должны приниматься оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.

Установление особого организационно-правового режима в соответствии с действующим законодательством происходит сразу после объявления той или иной территории зоной экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации. Это должно автоматически приводить к трем группам конкретных действий, каждая из которых должна быть соответствующим образом организована, правообеспечена и профинансирована.

Первая группа регулятивных действий — это прекращение, приостановление, ограничение деятельности предприятий, сооружений, иных объектов, расположенных на территории зоны либо вне ее, оказывающих влияние на состояние окружающей среды региона. Без решения этого вопроса нет никакого смысла говорить об образовании зоны.

Вторая группа регулятивных действий связана с проведением восстановительных работ в природной среде: рекультивация земель, восстановительных работ в природной среде; рекультивация земель, воспроизводство лесов, очищение рек, ликвидация мест захоронения отходов, нарушающих санитарно-экологические нормы безопасности; восстановление рыбных запасов, оздоровление окружающей среды в местах лечения, отдыха, рекреации и т. д. При этом почти никогда нет уверенности в том, что «восстановление» приведет территорию «в норму».

Третья группа регулятивных действий направлена на компенсацию вреда, причиненного здоровью граждан, путем выдачи экологического пособия, установления различных льгот для населения (отдельно – женщинам, детям, пенсионерам). Ясно, что такие компенсации при всей их необходимости не смогут гарантировать возвращение здоровья, или ликвидировать генетические последствия экологического неблагополучия.

Источниками покрытия указанных расходов могут быть как централизованные фонды, так и средства внебюджетных экологических фондов соответствующих регионов России или федерации в целом. Законом установлено, что финансирование мероприятий по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации и экологических бедствий производится, в первую очередь, за счет средств министерств и ведомств, предприятий, учреждений, организаций, являющихся непосредственными виновниками деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального и региональных бюджетов.

Рассматриваемые зоны — специфический и, пожалуй, самый сложный (с позиций решения возникающих там проблем) предмет государственного установления особых организационно-правовых режимов. Эта специфика и сложность не нуждаются в развернутых комментариях. Отметим лишь не встречающиеся в других случаях нечеткость и условность границ таких зон, изначально неопределенные результаты намечаемых мер, финансовые и материально-технические затруднения при их выполнении, необходимость крайне дорогостоящих предупредительных мер, реализуемых по особым правилам и с использованием специфических организационно-правовых механизмов.

Анклавы и приграничные территории. Редки, но возможны ситуации, при которых нарушается общее географическое пространство и отдельные их части оказываются отделенными от целого. Для обозначения таких территорий приняты два наиболее распространенных термина: «анклав» (со всех сторон окруженный территорией другого государства) и «полуанклав» (имеющий свободный выход к внешнему морю). Крайне редко применяется термин «эксклав», более тонко характеризующий отношение разобщенной территории к государству, частью которого она является. Так, Калининградская область для России является «эксклавом», а для Польши и Литвы — «анклавом». Отметим, что именно этот, привычный термин был использован в нормативных документах, определяющих своеобразие организационно-правового режима на территории Калининградской области.

Не требует доказательств, что развитие и просто существование территорий, не имеющих общей границы с собственным государством, проходит в специфических условиях. Государство должно принимать дополнительные соглашения со странами, реально граничащими с его эксклавом, а на самой отдаленной территории вводиться новые режимы внешнеэкономического, международно-правового и в первую очередь, визового и иного характера. Это дополнительные и особые действия по-разному организуются и имеют различные результаты в давно установившейся международной обстановке (как, например, на североамериканском континенте) или в обстановке острой политической борьбы и военного противостояния (как, например, на территории Азербайджана и Армении).

По своему уникальному географическому положению (близость к европейским странам, два незамерзающих порта на Балтийском море, превосходная рекреационная зона), по богатству полезных ископаемых Калининградская область по праву считалась «жемчужиной России». Однако, с превращением в российский эксклав, эта область, ее население столкнулись с массой новых проблем. Экономика области была в наивысшей степени интегрирована в экономику многих республик бывшего СССР. Из области до сих пор вывозится более 70% производимой продукции, импортируется до 90% сырья и комплектующих. Восемьдесят процентов электроэнергии поступает через Литву. В то же время незамерзающие калининградские порты в 1995-1996 годах были загружены на 50%, а российские грузы в тот же период шли через порты иностранных прибалтийских государств, загруженные на 75-100%. Нельзя забывать и о сложностях обвальной демилитаризации Калининградской области, которая была и остается исключительно важным звеном оборонной системы России.

Ясно, что этот клубок социально-экономических, внешнеэкономических и международных проблем нельзя решать, относясь к Калининградской области как к обычному территориальному образованию России. Здесь необходим свой особенный, государственно поддерживаемый и одновременно, максимально автономный режим управления, хозяйствования и проведения социальной политики.

Эта специфика Калининградской области и была учтена при установлении особого организационно-правового режима, основные положения которого в последнее время зафиксированы в двух государственных нормативных актах: в договоре о разграничении Предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области (подписанном Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, главой администрации и Председателем Думы Калининградской области в январе 1996 года) и в Федеральном законе РФ «Об особой экономической зоне в Калининградской области» (подписанном Президентом РФ 22 января 1996 года). Показательно, что оба этих акта исходят именно из особого положения области. Преамбула упомянутого Договора начинается со слов «Учитывая специфическое положение Калининградской области», а в преамбуле Федерального закона также указывалось, что особая экономическая зона создается, учитывая ее специфическое географическое положение.

Следует отметить также, что приграничные территории вне зависимости от принятия специального закона уже становятся сосредоточением локальных территорий с особыми режимами; это и сама граница с приграничной полосой (зоной), и свободные зоны (экономические и таможенные), и приграничная торговля и др. Такое наслоение «режима» на «режим» и активное, но бессистемное выделение несомненно особых проблем приграничного пространства России в предмет особого государственного регулирования требуют определенного упорядочения и единообразного организационно-правового оформления.