*****@***ru
Секция: Гражданское образование, гражданское общество и коммуникационные каналы.
Cоциальная справедливость в теории «социального государства»:
Реализация конституционного принципа «социального государства» (статья 7 абзац 1 Конституции РФ) на примере гарантирования свободы массовой информации (статья 29 абзац 5 Конституции РФ) в Российской Федерации
Высшей целью функционирования государства и права является гармонизация интересов всех социальных субъектов. Здесь на первый план выступает проблема человека как гражданина, его гражданских прав и обязанностей, а также ответственности перед ним государства. Современное социально-экономическое и духовное состояние российского общества требует выдвижения на первый план социального в государстве и праве, приоритета социальной функции государства и права.
В статье 7 абзаце 1 Конституции РФ провозглашается, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Понятие «социальное государство» является новым для российского законодательства. Впервые оно определено в Конституции РФ 1993 г. и подчеркивает обязанность государства проводить определенную социальную политику и нести ответственность за достойную жизнь людей1. Под социальной политикой государства понимается деятельность государства, ориентированная на человека, его благополучие, основной целью которой является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности.
Важным элементом социального государства является законодательное оформление социальной политики. К основным направлениям проводимой социальной политики, которыми должен руководствоваться законодатель, следует отнести:
обеспечение достойного существования человека; свободное развитие личности; социальную справедливость.Tакое направление как обеспечение социальной справедливости следует понимать как в узком смысле - как равный доступ к социальным благам общества, так и в широком – такое положение личности в обществе, которое позволяло бы ей реализовать свои возможности для свободного и гармоничного существования и развития. Следует отметить, что категория социальной справедливости связывается как правило с узкой ее трактовкой как обеспечение государством равного доступа к социальным благам общества.
Главным условием обеспечения достойной жизни личности, предполагающей прежде всего ее свободное и гармоничное развитие, является гарантированность всей совокупности прав и свобод, как социално-политических, так и личных, а также обеспечение их охраны и защиты правовыми средствами.
На примере гарантирования российской Конституцией свободы массовой информации попытаемся проследить за реализацией конституционного принципа «социального государства».
Согласно статье 29 Конституции РФ гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается. Необходимый элемент конституционного принципа свободы массовой информации - многообразие СМИ - является выражением гарантированного Конституцией идеологического и политического многообразия (статья 13 абзац 1-3 Конституции РФ). Важная роль в реализации принципа политического плюрализма отведена государству, которое в отношении СМИ выполняет две функции: с одной стороны государство должно создать эффективную законодательную базу для существования многообразных независимых СМИ и отражения в них различных точек зрения, с другой же стороны государство обязано гарантировать доступ к информации о своей деятельности и достоверность такого рода информации. При этом чем больше прозрачность деятельности государства, тем больше объектиность и достоверность общественно-значимой информации и тем самым реальней гарантия свободы массовой информации.
Анализ первой функции государства по отношению к СМИ говорит о недостаточной эффективности законодательства о СМИ. О пробельности и противоречивости медийного законодательства свидетельствует в частности регулирование таких важных институтов как учреждение и регистрация средств массовой информатации, а также регламенентация характерного для российского законоательства о СМИ института аккредитации журналистов при государственных органах, организациях, учреждениях, органах общественных объединений.
Проанализируем отдельно недостатки института аккредитации журналистов. Согласно статье 48 части первой Закона РФ «О средствах массовой информации» редакция СМИ имеет право подать заявку в государственный орган, организацию, учреждение, орган общественного объединения на аккредитацию при них своих журналистов. Однако это не означает, что соответствующий государственный орган, организация, учреждение или орган общественного объединения обязаны автоматически предоставить аккредитацию. Аккредитация журналистов возможна лишь при условии соблюдения редакциями правил аккредитации, установленных этими же органами, организациями, учреждениями (статья 48 часть 2). Кроме того не в пользу журналистов говорят закрепленные в комментируемом законе основания и порядок лишения журналистов аккредитации: «журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочашие честь и достоинство организации, аккредитировавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда» (статья 48 часть 5).
Вообще сам институт акредитации с момента принятия Закона РФ «О средствах массовой информации» рассматривается критически. По мению большинства исследователей этой проблемы данный институт имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К положительным моментам относят в частности право аккредитированного журналиста присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитировавшим его органом за исключением случаев, когда принято решение о проведении закрытого мероприятия (статья 48 часть 4) и обязанность аккредитирующего органа предварительно извещать аккредитированных журналистов о запланированных заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами, создавать благоприятные условия для производства записи (статья 48 часть 3).
Среди отрицательных моментов института аккредитации называется прежде всего прво соответствующего государственного органа, организации, учреждения, органа общественного объединения устанавливать собственные правила аккредитации и контролировать их исполнение. Нередко это приводит к появлению не соответствующих законодательству о средствах массовой информации так называемых «особых правил аккредитации». По мнению ряда иследователей института аккредитации – медиенэкспертов и юристов – данное полномочие государственных органов и учреждений представляет собой значительную угрозу для свободы массовой информации. Не соответствующее требованиям законодательства произвольное нормотворчество в этой области становится возможным в условиях отсутствия так называемых типовых правил акредитации журналистов.2 Ярким примером подобной ситуации являются правила аккредитации парламента республики Калмыкия, в которых четко и ясно прописан запрет аккредитации журналистов негосударственных средств массовой информации.
Подобные региональные законы и правила акредитации журналистов нарушают однозначно статью 1 часть 4 Закона РФ «О средствах массовой информации», в которой закрепляется, что законные ограничения свободной журналистской деятельности могут быть предусмотрены только в законодательстве о средствах массовой информации. Согласно статье 5 части 1 Закона РФ «О средствах массовой информации» законодательство о средствах массовой информации включает в себя Закон РФ «О средствах массовой информации», издаваемые в соответствии с ним законодательные акты, а также не противоречащее ему законодательство о средствах массовой информации республик в составе Российской Федерации. Исходя из вышеизложенного можно сделать следующий вывод: как региональные законы о средствах массовой информации республик в составе Российской Федерации, так и подзаконные правила аккредитации различных государственных органов, учреждений, органов общественных объединений, которые допускают ущемление гарантированных законодательством прав журналистов и редакций являются незаконными.
Еще одним спорным вопросом является право аккредитирующего органа устанавливать квоты для различных средств массовой информации. Как правило эти квоты касаются количества аккредитируемых журналистов. Анализ существующих правил аккредитации журналистов при государственных органах и учреждениях показал, что для такого рода квотирования нередко применяются недопустимые критерии, в частности такие как популярность того или иного СМИ. При этом как правило не регулируется кем и как такая популярность определяется. Такого рода регулирование квотирования СМИ не исключает того обстоятельства, что к непопулярным СМИ могут быть отнесены прежде всего нежелаемые независимые СМИ.
Довольно сложно ответить на вопрос, ущемляет ли квотирование журналистов свободу массовой информации. С одной стороны ограничение количества аккредитируемых журналистов противоречит положениям статьи 29 Конституции РФ и целому ряду статей Закона РФ «О средствах массовой информации» (статьи 1, 5, 48). Этим нарушается прежде всего право граждан на информацию о деятельности государственных органов. С другой же стороны не каждый государственный орган или учреждение имеют возможность обеспечить одновременную работу большого количества журналистов. Важным является то, чтобы квотирование журналистов не использовалось аккредитирующим органом для дискриминации нежелаемых журналистов, имеющих свою критическую точку зрения в отношении соответствующего государственного органа, учреждения или органа общественного объединения. С тем чтобы исключить противоречащее законодательству о средствах массовой информации административное нормотворчество необходимо закрепить в Законе РФ «О средствах массовой информации» принципы и критерии квотирования журналистов при получении аккредитации. Среди таких критериев называются в частности специализация СМИ, размер тиража или территории распространения средства массовой информации, а также статус СМИ (российское или иностранное, центральное, региональное или местное)3.
Причиной недостаточной эффективности законодательства о СМИ является также его постоянное реформирование посредством внесения дополнений и изменений в действующий Федеральный закон РФ «О средствах массовой информации», которые нередко обусловлены не назревшей необходимостью, а политической ситуацией, такой как например президентские выборы. Примечательно, что в такого рода новшенствах медийного законодательства заложены как правило ограничения свободы массовой информации, выражающиеся в ограничениях прав журналистов при освещении важных общественно-политических событий, а также в ограничении доступа журналистов к информации о деятельности государственных органов. Ярким примером подобного явились последние президенские выборы, повлекшие за собой внесение дополнений в федеральный закон «О средствах массовой информации». В результате в законе о СМИ были закреплены дополнительные основания для приостановления деятельности СМИ, в частности в связи с нарушением законодательства о выборах и референдуме.
Таким образом напрашивается вывод о том, что государство, а не общество пределяет политику в области российского законодательства о СМИ.
С чем это связано?
Основная проблема заключается в том, что по сей день государство остается монопалистом на рынке СМИ. В государственной собственности находятся практически все передающие технические средства. Не улучшает ситуации и предусмотренная действующим законодательством сложная система лицензирования теле-радиовещания, предусматривающая необходимость наличия двух лицензий: одной на занятие частоты и подключение канала, другой собственно на осуществление вещания. Кроме того в условиях отсутствия федерального закона «О телевидении и радиовещаниии» действующий процесс распределения лицензий, опирающийся на часто меняющиеся подзаконные акты зачастую приобретает уродливые формы. Поэтому говорить о принципе справедливости при распределении частот не приходится. Наглядным примером подобной ситуации может служить получение лицензии на вещание телекомпанией НТВ в 1995 году не на основании действующего порядка, а посредством издания отдельного президентского указа, в ответ на согласие телекомпании оказать поддержку бывшему президенту льцину во время выборов на второй президентский срок.
Об определенной зависимости региональной государственной прессы от местных органов власти свидетельствует также сохраненная система государственых дотаций. Неотлаженность системы экономической поддержки печатной прессы, в частности отсутствие четких критериев распределения дотаций приводит в ряде случаев к злоупотреблениям со стороны государства, примером чего является в частности предпочтение при распределении средств лояльных властям печатных изданий. Такая ситуация является ярким примером грубого нарушения статьи 8 Конституции РФ, где провозглашается равенство всех форм собственности. Следует признать, что нередко воздействие государства посредством различного рода политических и экономических механизмов на конкретное СМИ или группу СМИ трансформируется в прямой государственный контроль.
Проанализируем вторую функцию государства по отношению к СМИ, заключающуюся в обеспечении доступа журналистов к общественно-значимой информации. Государство обязано гарантировать доступ к информации о своей деятельности и достоверность такого рода информации.
Право на информацию и обязанность предоставлять ее гражданам - одно из основных конституционных прав. Оно закреплено в статье 29 части 4 Конституции РФ. Об особой значимости этого конституционного права граждан свидетельствует также его закрепление во многих международных документах. В частности, согласно ст. 19 Всеобщей декларации прав человека “каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ”. Статья 10 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека декларирует, что каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и получать и распространять информацию, идеи без какого-либо вмешательства публичных властей и независимо от государственных границ. Вместе с тем соблюдение этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы демократическому обществу в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, для предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. О том же говорит и ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах: каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору. При этом пользование указанными правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые должны быть установлены законом и являться необходимыми: для уважения прав и репутации других лиц, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.
Если право на доступ к информации граждан имеет конституционное закрепление, то право на доступ к информации журналистов урегулировано законодательством о СМИ. Оно выступает как одно из профессиональных прав журналиста. Законом РФ «О средствах массовой информации» закреплен механизм получения информации с помощью запросов редакций СМИ (статьи 38-40).
Граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Редакции СМИ, выполняя свои профессиональные обязанности, должны предоставлять гражданам информацию по общественно важным проблемам, в том числе о деятельности государственных органов власти (ст. 38 закона о СМИ). Отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен, только если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную, специально охраняемую законом тайну (ст. 40 Закона о СМИ).
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что реализация права редакции на запрос связана с рядом проблем, обусловленных прежде всего пробельностью Закона РФ «О средствах массовой информации» Согласно ст 39 Закона запрос информации от имени редакции может быть как устным, так и письменным. На письменный запрос отказ вручается представителю редакции в трехдневный срок со дня его получения (ст. 40). Следовательно исходя из текста Закона на устный запрос информации от имени журналиста должностные лица письменно отвечать не обязаны.
Помимо получения информации посредством запросов редакций правом получать информацию обладают также отдельные журналисты. В частности статья 47 Закона РФ «О средствах массовой информации» содержит обширный перечень различных методов получения информации: это и право журналистов на посещение органов государственной власти, право быть принятым должностными лицами, право получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную, специально охраняемую законом тайну, право копировать, публиковать, оглашать или иным способом воспроизводить документы и материалы, право на посещение мест стихийных бедствий, чрезвычайных ситуаций и т. д. С одной стороны следует признать, что данный перечень достаточно широко и подробно регулирует профессиональные права журналиста, в том числе по доступу к информации. С другой стороны следует обратить внимание на трудности, возникающие при реализации ряда вышеперечисленных профессиональных прав журналистов. Попытаемся разобраться в том, с чем это связано.
Во многом это объясняется тем, что существующий Федеральный Закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации», подразделяющий информацию по категориям доступа, не имеет разработанного механизма реализации.
По общему правилу государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная вышеназванным Законом к категории ограниченного доступа. Кроме того документированная информация с ограниченным доступом подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную. Перечень информации, которую запрещено относить к информации с ограниченным доступом, указан в части 3 статьи 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». К ней относятся:
законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;
документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом;
документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне;
документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
Такого рода информация как правило находится в органах государственной власти и местного самоуправления и соответственно должна быть открытой. Каким образом органы государственной власти эту информацию будут предоставлять гражданам - это уже технический вопрос, сопряженный с рядом проблем затрудняющих доступ журналистов и отдельных граждан к такого рода информации.
Подводя итог изложенному, необходимо еще раз подчеркнуть, что несмотря на довольно подробно регламентированный в Законе РФ «О средствах массовой информации» механизм поиска и получения информации о деятельности органов власти журналистами и редакциями СМИ на прктике имеют место трудности в его реализации. По сей день самым распространенным нарушением права журналистов является ограничение их доступа к информации со стороны органов государственной власти. Это происходит в самых разнообразных формах, как посредством отказа в доступе на определенные мероприятия, так и в виде прямого отказа в предоставлении информации, нередко мотивированием ее «служебным характером» или «конфеденциальностью», а иногда и просто игнорированием запросов редакций. Кроме того одним из способов создания препятствий для доступа к информации журналистов является отказ в аккредитации или лишение аккредитации.4
Основной причиной нежизнеспособности норм Закона РФ «О средствах массовой информации» в части доступа к информации, по словам самих журналистов и экспертов СМИ, является сложившаяся в России практика неисполнения должностными лицами органов власти законодательных норм, в том числе обязыващих их предоставлять информацию по запросам редакций и журналистов. Во многом этому способствует отсутствие в самом Законе о СМИ четко прописанной обязанности органов власти предоставлять информацию по запросам журналистов. В статье 38 Закона о СМИ прописано следующее «государственные органы, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций». Такая формулировка Законе не позволяет сделать однозначный вывод об обязанности государственных органов предоставить такую информацию.
В заключении хотелось бы обратить внимание на следующее. Очевидно, что идея полной независимости СМИ от политического и экономического влияния является утопией. Однако важно, чтобы власть не могла влиять на законодательство о СМИ. К сожалению анализ российского медийного законодательства свидетельствует об обратном. Сответственно, следует признать, что предусмотренная Конституцией свобода массовой информации гарантирована не в полной мере. Тем самым значительно ограничивается право граждан на получение объективной и достоверной информации посредством СМИ.
Таким образом есть все основания полагать, что социальная справедливость в широком понимании, предполагающая обеспечение такого положения личности в обществе, которое позволяло бы ей свободно и гармоничного развиваться, на примере гарантирования свободы массовой информации и доступа граждан к информации через СМИ, обеспечивается государством не в полной мере.
1 Комментарий Конституции РФ / Под ред. . М.: Юристъ, 1997. С.122.
2 - Смысл и бессмыслица аккредитации – Знодательство о СМИ: под ред. А. - Рихтера – Moсква, 1999, Стр. 154.
3 указ. соч. – стр. 155
4 Е. Лысова - Проблемы законодательного обеспечения доступа журналистов и редакций СМИ к информации: российский опыт // Актуальные проблемы обеспечения доступа к информации – М.: Институт проблем информационного права, 2004, серия «Журналистика и право», выпуск 35. – Стр. 186.
