Международные экологические режимы как механизм решения глобальных экологических проблем.
аспирантка кафедры
мировых политических процессов
МГИМО Университет
ekate. *****@***com
История коллективного решения международным сообществом глобальных экологических проблем насчитывает не более 40 лет. Растущая обеспокоенность состоянием окружающей среды, как в развитых, так и в развивающихся странах, привела к тому, что с середины 70-ых годов международное сотрудничество в сфере экологии оформилось в самостоятельную область мировой политики. Международные экологические режимы являются ключевым механизмом решения глобальных экологических проблем. Поэтому важно понимать могут ли режимы быть эффективными, и если да, то как.
Нынешнее поколение экологических проблем отличается от предыдущего тем, что они касаются «глобальных экологических благ», являются трансграничными, характеризуются высокой степенью неопределенности, затрагивают интересы многочисленных акторов, и требуют междисциплинарных подходов к их решению [1].
В соответствии с определением американского ученого Орана Янга, в рамках международных режимов устанавливаются нормы и правила поведения, а также процедуры принятия решений по специфическим темам [2]. Режим представляет собой сложную сеть взаимосвязанных учреждений, возникающих вокруг режимообразующих международных экологических соглашений (МЭС) для его поддержания и развития. Прочность режимной модели управления определяется её способностью обеспечивать выработку решений на многосторонней основе, и согласованное применение и развитие международных стандартов [3].
Международные экологические режимы являются несущими конструкциями, правовой основой экологического управления по конкретным экологическим проблемам [4] причем, не только глобального, но и регионального, национального уровней. Основываясь на озвученном определении режимов как систем управления, добавим, что поддержание режимов является главным, хотя и не единственным драйвером глобальной экологической политики.
Сегодня оформились несколько крупных экологических режимов – международный климатический режим, режим защиты озонового слоя, режим сохранения биоразнообразия, режим защиты морей и океанов, и режим борьбы с загрязнениями.
Существует два подхода к определению охвата концепции режимов. Одни авторы называют режимом все нормы и правила, регулирующие конкретную экологическую сферу (комплексный режим), другие используют более узкие рамки, в соответствии с которыми режим задается одним международным соглашением (простой режим) [5]. На практике мы обнаруживаем, что режимы могут основываться как на одном базовом многостороннем экологическом соглашении [6], (климатический режим), так и на нескольких - т. н. кластере соглашений (как например, режим борьбы с загрязнениями составляют три базовые конвенции – Роттердамская о процедуре согласия в отношении опасных веществ и пестицидов, продажа которых запрещена или ограничена в ряде стран, Базельская о контроле за перевозкой опасных грузов, и Стокгольмская о стойких органических загрязнениях).
Особенностью международного экологического права является то, что оно считается «мягким», то есть большинство соглашений содержат нормы и правила рекомендательного для государств характера [7]. Такой подход принят специально для стимулирования широкого участия государств, поощрения сотрудничества и других форм коллективных действий, и, формирования, таким образом, того или иного международного режима. Особенно этот подход применяется по тем рамочным конвенциям, целью которых является инициирование международного обсуждения проблемы [8].
На основе анализа исследований, посвященных изучению международных экологических режимов, можно выделить ряд индикаторов, оказывающих влияние на эффективность в деле решения тех проблем, которые привели к их созданию[10].
Среди них можно выделить внешние и внутренние индикаторы эффективности. К внутренним относятся: состав участников ключевых режимных соглашений, содержание основополагающих принципов режима, механизмов реализации для достижения соответствия (проще говоря, контроля за выполнением), а также институционализация режима. К внешним индикаторам можно отнести гармонизацию (избегания противоречий) с другими международными режимами, и полноту реализации соглашения на национальном уровне.
Схема режима биоразнообразия | |
Основная цель | «Сохранение биологического разнообразия, устойчивое использование его компонентов и совместное получение на справедливой и равной основе выгод, связанных с использованием генетических ресурсов…» |
Правовая основа | Конвенция о биоразнообразии (+ Картахенский и Нагойский Протоколы) Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция), Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных (Боннская конвенция) Международный договор о растительных генетических ресурсах, имеющих сельскохозяйственное и продовольственное значение |
Количество стран, подписавших основную Конвенцию | 192 |
Администрирование режима | Секретариат Конвенции о биоразнообразии (при ЮНЕП) Секретариат Рамсарской Конвенции (при ЮНЕП) Секретариат Бонской Конвенции (при ЮНЕП) Секретариат СИТЕС (при ЮНЕП) ФАО ЮНЕСКО |
Вопросы, регулируемые в рамках режима | Торговля дикой флорой и фауной Инвазивные виды Биобезопасность «Живые» ресурсы Генетические ресурсы растений и животных Биоразнообразие болот, гор, лесов Мигрирующие виды Виды и ареалы их расселения Объекты природного и культурного наследия |
Формируемые взаимосвязи с другими режимами | Климатический режим Режим борьбы с загрязнениями |
Мы сфокусируем свое внимание на двух индикаторах, являющихся ключевыми элементами управления через международные режимы: гармонизации с другими режимами, именуемого чаще – режимными взаимодействиями (regime interplay) и, институциональному оформлению, то есть, набору взаимосвязанных организаций, органов ООН, отвечающих за поддержание режима[11].
Режимные взаимодействия обуславливаются как естественной (природной) взаимосвязью вопросов, которые регулируются в их рамках, так и преднамеренной политикой формирования взаимоотношений между режимами. Как следствие, в процессе развития тот или иной режим, начинает затрагивать все большее число тех тем, которые регулируются другим режимом. Например, вскоре после подписания Монреальского протокола обнаружилось, что все озоноразрушающие вещества, в том числе, призванные заменить ХФУ – ГФХУ и ГФУ – являются также и парниковыми газами, однако они не были включены в список Киотского протокола [12]. Другой пример. Киотский протокол стимулировал посадки быстрорастущего (монокультурного) леса для целей поглощения СО2 из атмосферы, однако это работает против целей предотвращения потери биоразнообразия лесов, являющейся ответственностью другого режима - сохранения биоразнообразия.
Что касается конфликтов между торговым и экологическим режимами, то большинство исследователей сходятся во мнении, что они не являются чем-то неизбежным. Главным препятствием гармонизации этих режимов до сих пор служили опасения развивающихся стран о том, что новые правила будут использованы развитыми странами как обоснование для экологического протекционизма и создания других нетарифных барьеров. Переговоры по данному вопросу идут в рамках Дохийского раунда и все больше экспертов склоняются, что в случае успешного завершения самого раунда, взаимосвязи между МЭС и правилами ВТО будут налажены.
Есть и позитивные синергетические эффекты динамичного развития экологических режимов. Так, режим борьбы с загрязнениями сформировался и укрепился в результате появления большого числа региональных режимов, которые решали проблемы сходными способами. Таким же образом сформировался режим защиты морей и океанов.
Разрешение конфликтов внутри режима и с другими режимами, могут содержать нормы самих МЭС, в основном, посредством координации с другими конвенциями и их секретариатами (процедура разрешения споров детально прописана только в Роттердамской Конвенции). Правовые нормы сами по себе не могут обеспечить ни реализации Соглашения, тем более они не предназначены для обеспечения синергии и взаимодополнение режимов. Поддержание и развитие режима после его оформления, является компетенцией Секретариатов МЭС, межправительственных организаций, управляющих советов фондов, банков, программ.
Формирования экологических режимов, происходит посредством длительных многосторонних переговоров внутри нескольких международных органов с широким участием заинтересованных сторон. Это привело к тому, что с течением времени институциональная основа режимов становится все менее очевидной, и труднее оценить вклад каждого актора в их реализацию [13]. Поэтому вопрос о взаимодействиях международных институтов для достижения той или иной цели, сегодня является в центре внимания исследований об экологическом управлении.
Литература
[1] M. de Vos P. Janssen, S. Frantzi, P. Pattberg, A. Petersen, F. Biermann, M. Kok Formalizing knowledge on international environmental regimes for integrated assessment modeling. Режим доступа: http://www. iemss. org/iemss2010/papers/S11/S.11.09.Formalizing%20knowledge%20on%20international%20environmental%20regimes%20for%20integrated%20assessment%20modeling%20-%20MARTINE%20DE%20VOS. pdf
[2] Oran Young International governance: protecting the environment in a stateless society/Cornell University Press, 1994. – 430 р.
[3] Patricia Birnie, Alan Boyle, Catherine Redgwell International Law and the Environment /Oxford University Press, 2009 p. 84
[4]Фундаментальными принципами международного экологического права являются Рио-де-Жанейрские принципы, принятые на Конференции по окружающей среде и развитию 1992 года.
[5] Ingrid J. Visseren-Hamakers, Bas Arts and Pieter Glasbergen Interaction Management by Partnerships: The Case of Biodiversity and Climate Change // Global Environmental Politics – 2011№ 11:4 р. 89-107
[6] Оценки числа МЭС, сильно различаются, в зависимости от того, что включается в понятие МЭС, например, по оценкам ООН их свыше 500, исследователи насчитывают 900. В любом случае, большую часть составляют региональные соглашения. Глобального географического охвата, в настоящее время заключено 45 соглашений и подписанных не менее 72 странами каждое.
[7] Здесь необходимо сделать уточнение: «мягкость» экологического права заключается в том, что оно редко подразумевает какие-либо четкие стандарты соблюдения, а содержание статей соглашения оставляет много места для толкования, либо вообще представляет собой декларацию о намерениях. Тем не менее, для государств, подписавших соглашение, его Сторон, выполнение требований является обязательным, и в этом смысле, ничем не отличается от «жесткого» права.
[8] Multilateral Environmental Agreement Negotiator’s Handbook, Second Edition/ University of Joensuu – UNEP Course Series 5, p 17.
[9] Пискулова вектор развития мировой экономики. / М.: Навона, 2010. – стр. 88.
[10] В рамках оценки эффективности именно ООНовских институтов, принято понимание потенциальной эффективности режима как совокупности «выходов» («output»), результатов («outcome») и воздействий («impact»). Приведено по: Steinar Andresen The Effectiveness of UN Environmental Institutions. Nansen Institute (FNI), 2007
[11] Sebastian Oberthьr and Olav Schram Stokke Managing institutional complexity. Regime Interplay and Global Environmental Change./ MIT Press, 2011 р. 112
[12] В настоящее время мировое сообщество приступило к постепенному выводу из оборота этих веществ.
[13] Bernd Hackmann Institutional Interplay and Fragmentation in International Environmental Regimes: The case of International Shipping. /Conference Paper for ISEE Conference 2010, Oldenburg/Bremen, 2010.
